Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA) wyrokiem z 14 lutego 2018 r., sygn. akt V SA/Wa 960/17 oddalił skargę J. K. (dalej: skarżący) na postanowienie Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie (dalej: Dyrektor ARiMR) z 28 lutego 2017 r., Nr 11/2017 odmawiające przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Makowie Mazowieckim z 29 grudnia 2016 r., nr ZGR/1/128/16 ustalającej kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu zalesienia gruntów rolnych.
Skargę kasacyjną wniósł skarżący, zaskarżając wyrok WSA w całości.
Zaskarżonemu wyrokowi – na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: ppsa) – zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć wpływ na treść orzeczenia, a mianowicie:
- 1. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.; dalej: pusa) w zw. z art. 3, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) i art. 134 § 1 ppsa, poprzez nieuzasadnione oddalenie skargi, podczas gdy obowiązkiem sądu było dokonanie, w oparciu o akta sprawy, kontroli działania organu pod względem zgodności z prawem, co oznaczać miało przede wszystkim zbadanie, czy organ nie naruszył prawa, czy prawidłowo przeprowadził postępowanie administracyjne, czy ustalenie faktyczne w toku postępowania były prawidłowe, w szczególności poprzez nierozpoznanie skargi w zakresie podnoszonych przez skarżącego zarzutów i twierdzeń skutkujące uznaniem, że decyzja organu jest prawidłowa bowiem niewypełnione zostały przesłanki przywrócenia terminu do wniesienia odwołania określone w art. 58 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; dalej: kpa), skoro – zdaniem WSA – skarżący nie wyjaśnił przyczyn dla których nie mógł posłużyć się osobami trzecimi, jak również błędne przyjęcie, że doręczenie zawiadomienia o wszczęciu postępowania z urzędu, a następnie decyzji pełnomocnikowi nieustanowionemu w sprawie przy jednoczesnym uznaniu doręczeń w ten sposób dokonanych za prawidłowe i wywołujące skutek prawny w postaci rozpoczęcia biegów terminów;
- 2. art. 141 § 4 w zw. z art. 3 § 1 ppsa, poprzez zawarcie w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia wadliwych ustaleń faktycznych, tj. przytoczenie ustaleń stanu faktycznego dokonanych przez organ, bez wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i bez jego właściwej oceny oraz z pominięciem zgromadzonych w aktach dowodów;
- 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa, poprzez wydanie zaskarżonego orzeczenia z pominięciem oceny wszystkich dowodów znajdujących się w aktach niniejszej sprawy, i oparcie wnioskowania jedynie na błędnie wskazanej linii orzeczniczej.
W związku z powyższym skarżący wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej i uchylenie wyroku oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od skarżącego na rzecz organu administracji kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.
Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału I Izby Gospodarczej NSA - w oparciu o art. 15 zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.; dalej: ustawa: COVID-19) sprawę skierowano na posiedzenie niejawne.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Stosownie do art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy COVID-19 przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.
Skład orzekający NSA podziela pogląd, że wykładnia funkcjonalna przepisów ustawy COVID-19 nakazuje opowiedzieć się za dopuszczalnością rozpoznania skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym. Przytoczone regulacje należy traktować jako "szczególne" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 ppsa. Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami ustawy COVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19. W niniejszej sprawie należało mieć też na uwadze ograniczone możliwości przeprowadzenia rozpraw we wszystkich sprawach przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku (por. wyrok NSA z 15 lipca 2021 r., sygn. akt III OSK 3743/21 i uchwała NSA z 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19 dostępne na: www.orzeczeia.nsa.gov.pl; pozostałe cytowane orzeczenia tamże).
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Według art. 193 zdanie drugie ppsa, uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze ppsa. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 ppsa, oceny zarzutów skargi kasacyjnej.
Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczą trzech aspektów. Po pierwsze zarzucają WSA nieprawidłowe przyjęcie do rozpoznania sprawy ustalonego przez organu stanu faktycznego, co stanowi o niezgodnym z prawem skontrolowaniu wyroku (naruszenie art. 1 § 1 i 2 pusa w zw. z art. 3, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 134 § 1 ppsa). Po drugie, spowodowało to błędną ocenę, że organ prawidłowo stwierdził brak przesłanki przywrócenia terminu do wniesienia odwołania z art. 58 § 1 kpa. Po trzecie, naruszenie art. 141 § 4 w zw. z art. 3 § 1 ppsa, poprzez zawarcie w uzasadnieniu wyroku wadliwych ustaleń faktycznych. W efekcie doprowadziło to do niezastosowania w sprawie przez WSA art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa i brak uchylenia zaskarżonego wyroku.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że żaden z opisanych zarzutów nie był trafny.
Przed ustosunkowaniem się do powyższych zarzutów skargi kasacyjnej, przypomnieć należy, że na etapie postępowania administracyjnego nie był kwestionowany sam fakt uchybienia terminowi do wniesienia odwołania, gdyż zawiadomienie o wszczęciu postępowania i decyzja Kierownika ARiMR z 29 grudnia 2016 r. zostały doręczone pełnomocnikowi skarżącego, który był właściwie umocowany – małżonce W. K.. Udzielone jej pełnomocnictwo z 30 lipca 2014 r. obejmowało wszystkie postępowania administracyjne prowadzone przez organy ARiMR, w których skarżący był stroną lub uczestnikiem postępowania. Dodać należy, że w postępowaniu o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania nie można kwestionować wadliwości doręczenia decyzji organu pierwszej instancji skutkującą tym, że termin do wniesienie odwołania nie rozpoczyna biegu. Kwestia prawidłowości doręczenia decyzji z 29 grudnia 2016 r. wykracza bowiem poza zakres postępowania w sprawie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od tej decyzji.
Ponadto wskazać należy, że WSA zaaprobował ocenę organu, iż skarżący nie wypełnił jednej z przesłanek do przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, o jakiej mowa w art. 58 § 1 kpa, tj. braku uprawdopodobnienia winy w niedochowaniu terminu. W tym zakresie WSA podkreślił, że – po pierwsze – decyzja z 29 grudnia 2016 r. została doręczona pełnomocnikowi skarżącego 2 stycznia 2017 r. i nic nie stało na przeszkodzie aby ustanowiony pełnomocnik złożył odwołanie w sprawie. Po drugie – WSA zauważył, że z akt sprawy wynika, że skarżący mimo zalecenia leżenia i przeciwwskazania do przejazdu w dniu wystawienia zaświadczenia lekarskiego, tj. 11 stycznia 2017 r., stawił się na badaniu lekarskim. Odległość pomiędzy ośrodkiem zdrowia (miejsce wystawienia zaświadczenia) i miejscem zamieszkania wynosi ok. 4 km.
Zatem skarżący poruszał się 11 stycznia 2017 r. i mógł albo samodzielnie, albo też przy wykorzystaniu innych osób złożyć odwołanie. Po trzecie – skarżący 2 stycznia 2017 r. ustanowił swoim pełnomocnikiem adw. M. B. w innej sprawie, która zakończyła się decyzją Kierownika ARiMR z 29 grudnia 2016 r. Powyższa decyzja wraz z decyzją wydaną w przedmiotowej sprawie zostały wspólnie doręczone pełnomocnikowi skarżącego. Tym samym skarżący posiadał osobę profesjonalnie przygotowaną i mógł również zlecić jej złożenie odwołania od decyzji wydanej w przedmiotowej sprawie. A dopiero po wyzdrowieniu mógł uzupełnić brak formalny odwołania w postaci złożenia pełnomocnictwa do reprezentowania strony w sprawie odwołania od decyzji nr ZGR/1/128/2016 z 29 grudnia 2016 r.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że w skardze kasacyjnej w żaden sposób nie odniesiono się do argumentacji WSA, dlaczego skarżący nie złożył odwołania za pomocą małżonki (jego pełnomocnika) czy też za pośrednictwem działającej w jego imieniu w równoległej sprawie administracyjnej adwokata (ww. przyczyna pierwsza i trzecia braku uprawdopodobnienia winy w niedochowaniu terminu). W skardze kasacyjnej skupiono się wyłącznie na chorobie skarżącego, czyli przyczynie drugiej. Jednak nawet uznanie racji skarżącego kasacyjnie w tym zakresie, nie przełożyłoby się na uprawdopodobnienie braku winy skarżącego, przy równoczesnym braku zakwestionowania działania skarżącego za pomocą osób trzecich (pełnomocników). Jest to okoliczność kluczowa dla sprawy, gdy weźmie się pod uwagę, trafnie przywołane w zaskarżonym wyroku przez WSA poglądy orzecznictwa i doktryny, w myśl których – kryterium braku winy jako przesłanka zasadności wniosku o przywrócenie terminu wiąże się z obowiązkiem strony do szczególnej staranności przy dokonywaniu czynności procesowej.
O braku winy w niedopełnieniu obowiązku można mówić, gdy strona nie mogła dopełnić obowiązku z powodu przeszkody nie do przezwyciężenia, której nie mogła ona usunąć nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. Samo zaś przywrócenie terminu ma charakter wyjątkowy i nie jest możliwe, gdy zobowiązany do dochowania terminu dopuścił się choćby lekkiego niedbalstwa. Taka zaś sytuacja niewątpliwie miała miejsce w rozpoznawanej sprawie.
W tej sytuacji, Naczelny Sąd Administracyjny za chybiony uznaje zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 pusa w zw. z art. 3, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) i art. 134 § 1 ppsa w zw. z art. 58 § 1 kpa (pkt 1. petitum skargi kasacyjnej).
Naczelny Sąd Administracyjny za chybiony uznaje także zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 3 § 1 ppsa (pkt 2. petitum skargi kasacyjnej).
Przepis art. 141 § 4 ppsa stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie (...).
Wskazać należy, że sporządzenie uzasadnienia jest czynnością następczą w stosunku do podjętego rozstrzygnięcia, stąd też tylko w nielicznych sytuacjach naruszenie tej normy prawnej może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. Pamiętać bowiem należy, że usprawiedliwiony będzie zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa tylko wówczas, gdy pomiędzy tym uchybieniem a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego będzie istniał potencjalny związek przyczynowy. Do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia, gdy lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie wyroku uchylającego akt administracyjny, pozbawiałoby stronę informacji o przesłankach rozstrzygnięcia (np. wyroki NSA z: 25 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 487/08 czy 5 stycznia 2022 r., sygn. akt I GSK 1421/21).
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że umotywowanie zaskarżonego wyroku umożliwiało zrozumienie toku myślenia WSA i weryfikację argumentów, co z kolei pozwalało na dokonanie kontroli instancyjnej wyroku.
Z kolei w myśl art. 3 § 1 ppsa – sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że – wbrew ocenie skarżącego kasacyjnie – WSA dokonał takiej kontroli zaskarżonego postanowienia, jak opisana w art. 3 § 1 ppsa.
Ostatni z zarzutów skargi kasacyjnej dotyczy naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa (pkt 3. petitum skargi kasacyjnej).
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie jest to zarzut skuteczny, ponieważ przepis ten – stanowiąc, że sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy – niewątpliwie jest przepisem tzw. wynikowym, który z racji tego, że reguluje jedynie sposób rozstrzygnięcia skargi, nie może być samodzielną podstawą skargi kasacyjnej. Zarzut naruszenia przepisu wynikowego aby był skuteczny, wymaga powiązania z innym przepisem naruszonym przez sąd, czego w zarzucie sformułowanym w punkcie 3. podstaw kasacyjnych zabrakło.
Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265). Na zasądzono koszty kasacyjne (360 zł) składa się koszt sporządzenia odpowiedzi na skargę kasacyjną przez radcę prawnego, który nie brał udziału w postępowaniu przed sądem pierwszej instancji.