Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 17 maja 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie (dalej: WSA w Lublinie lub Sąd I instancji) oddalił skargę D S i P S (dalej: skarżący) na informację Lubelskiej Agencji Wspierania Przedsiębiorczości w Lublinie (dalej: Agencja) z dnia [..] marca 2018 r. w przedmiocie negatywnej oceny projektu.
Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że skarżący złożyli wniosek o udzielenie dofinansowania na realizację projektu w odpowiedzi na konkurs nr RPLU 01.02.00- IP.01.06-001/17 ogłoszony w ramach Osi Priorytetowej 1 Badania i innowacje, Działania 1.2 Badania celowe.
Pismem z dnia [..] stycznia 2018 r. Agencja poinformowała wnioskodawców, że po przeprowadzeniu oceny merytorycznej projekt otrzymał ocenę negatywną z uwagi na niespełnienie obligatoryjnego kryterium technicznego specyficznego; a więc zgodności projektu z Regionalną Strategią Innowacji Województwa Lubelskiego do 2020. Kryterium to zostało zdefiniowane poprzez pytanie pomocnicze (cząstkowe), a projekt musiał zakładać inwestycję w obszarze inteligentnych specjalizacji regionu zgodnych z Regionalną Strategią Innowacji Województwa Lubelskiego do 2020 roku.
W uzasadnieniu Agencja wskazała, że zgodnie z treścią załącznika nr 6 do regulaminu konkursu, czyli kryteriów wyboru projektów, w tym kryteriów rozstrzygających, w ramach działania dotyczącego badań celowych odpowiedź na pytania pomocnicze (cząstkowe) będzie uznana za pozytywną w przypadku, gdy kod PKD ujęty we wniosku o dofinansowanie, zgodny z charakterem projektu, wpisuje się w regionalne inteligentne specjalizacje zgodne z regulaminem konkursu. Natomiast wskazany we wniosku w tabeli B.11 PKD 20.59.Z nie jest zgodny z charakterem przedłożonego projektu.
Z opisów zawartych w dokumentacji wynika, że w ramach projektu powstanie nowy produkt, jakim będzie silikonowy tynk cienkowarstwowy z domieszką nanocząstek tlenku srebra i tlenku tytanu.
Ze względu na powyższe, wskazany w tabeli B.11 kod PKD 20.59.Z produkcja pozostałych wyrobów chemicznych nie jest zgodny z charakterem projektu. Wnioskodawca nie wybrał zatem kodu PKD wskazującego na rodzaj działalności, której dotyczyło rozwiązanie powstałe w efekcie realizacji projektu, do czego zobowiązywała instrukcja wypełniania dla kolumny B.11 wniosku o dofinansowanie.
Z uwagi na to, że w efekcie realizacji projektu powstanie nowy produkt - tynk cienkowarstwowy z dodatkiem nanocząstek tlenku srebra i tlenku tytanu, projekt oprócz kodu PKD 72.19.Z dotyczy kodu PKD 23.64.Z, czyli produkcji zaprawy murarskiej. Podklasa ta obejmuje produkcję nieogniotrwałych zapraw murarskich w formie proszku. Kod PKD, którego dotyczy rozwiązanie powstałe w efekcie realizacji projektu, tj. kod PKD 23.64.Z nie znajduje się jednak na liście stanowiącej załącznik nr 11 do regulaminu konkursu, zatem indykatywnej liście kodów PKD wpisujących się w Regionalne Inteligentne Specjalizacje Województwa Lubelskiego.
Ponadto w informacji o negatywnej ocenie wskazano, że w części opisowej biznes planu w tabeli C.2. wnioskodawcy nieprawidłowo zakwalifikowali zakres projektu do obszaru inteligentnych specjalizacji jako "Biogospodarka".
Od powyższej negatywnej oceny projektu wnioskodawcy wnieśli protest.
Pismem z dnia [...] marca 2017 r. Agencja poinformowała skarżących o nieuwzględnieniu protestu.
WSA w Lublinie oddalił skargę na powyższe rozstrzygnięcie. Sąd zwrócił uwagę, że wnioskodawcy w tabeli B.11 wniosku o dofinansowanie wskazali dwa kody PKD, a mianowicie kod PKD 20.59.Z oraz kod PKD 72.19.Z. Jednakże wskazany kod PKD 20.59.Z nie jest zgodny z charakterem projektu. Kod PKD, którego dotyczy rozwiązanie powstałe w efekcie realizacji projektu, tj. kod PKD 23.64.Z nie znajduje się natomiast na liście stanowiącej załącznik nr 11 do regulaminu konkursu - indykatywnej liście kodów PKD wpisujących się w Regionalne Inteligentne Specjalizacje Województwa Lubelskiego.
Sąd I instancji nie zgodził się z argumentem skarżących, zgodnie z którym dla spełnienia powyższego kryterium wystarczające było wskazanie we wniosku kodu PKD 72.19.Z. Zgodnie z załącznikiem do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 grudnia 2007 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) (Dz. U. z 2007 r. Nr 251, poz. 1885 z późn. zm.) wskazany kod obejmuje badania naukowe i prace rozwojowe w dziedzinie pozostałych nauk przyrodniczych i technicznych.
Zgodnie z instrukcją wypełniania wniosku o dofinansowanie projektu z Europejskiego Funduszu rozwoju Regionalnego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Lubelskiego na lata 2014-2020 w przypadku działania 1.2. (badań celowych) należało wybrać ten rodzaj działalności, którego dotyczy rozwiązanie powstałe w efekcie realizacji projektu (str. 18-19 Instrukcji). Wprawdzie istniała możliwość wskazania we wniosku o dofinansowanie więcej niż jednego kodu PKD, ale obligatoryjne było wybranie kodu PKD odpowiadającego rodzajowi działalności, którego dotyczy rozwiązanie powstałe w efekcie realizacji projektu. Analogiczny wymóg wynikał z treści pytania cząstkowego zawartego w rubryce definicja kryterium, w ramach kryterium technicznego specyficznego, w którym określono, że kod PKD ujęty we wniosku o dofinansowanie ma być zgodny z charakterem projektu.
Wskazanie przez wnioskodawców kodu PKD 72.19.Z. nie było wystarczające do wypełnienia definicji kryterium technicznego specyficznego, a więc zgodności projektu z Regionalną Strategią Innowacji Województwa Lubelskiego do 2020. Skarżący zobowiązani byli wskazać we wniosku kod PKD, który byłby zgodny z charakterem projektu w powyższym rozumieniu, a zarazem ten kod PKD winien być objęty Indykatywną listą kodów PKD wpisujących się w Regionalne Inteligentne Specjalizacje Województwa Lubelskiego. Wbrew tym wymogom we wniosku nie został wskazany kod PKD odpowiadający charakterowi projektu.
Skarżący kwestionowali ocenę Agencji w zakresie samego charakteru projektu i w szczególności rozwiązania, jakie powstanie w efekcie realizacji projektu. Wnioskodawcy jako kod PKD, który miałby być zgodny z charakterem projektu, podali kod 20.59.Z., czyli produkcję pozostałych wyrobów chemicznych, gdzie indziej niesklasyfikowanych. Wskazany kod PKD jest objęty Indykatywną listą kodów PKD wpisujących się w Regionalne Inteligentne Specjalizacje Województwa Lubelskiego. Jednakże, jak zasadnie stwierdziła Agencja, podany we wniosku kod PKD nie odpowiada charakterowi projektu wyznaczonego rodzajem działalności, którego dotyczy rozwiązanie powstałe w efekcie realizacji projektu.
Porównanie rodzajów działalności składających się na podklasę oznaczoną kodem PKD 20.59.Z niewątpliwie prowadzi do wniosku, że nie odpowiadają one rodzajowi działalności, którego dotyczy rozwiązanie, jakie zgodnie z wnioskiem skarżących miało powstać w efekcie realizacji projektu.
WSA w Lublinie uznał za błędną argumentację skarżących, zgodnie z którą nie ma przeciwwskazań technologicznych/chemicznych, aby przedstawiona w projekcie receptura (zastępująca biocydy w tynkach strukturalnych) na bazie nanomateriałów mogła być również dodatkiem do cementu. Rozwiązaniem, jakie miało powstać w efekcie realizacji projektu skarżących miał być tynk cienkowarstwowy o szczególnych właściwościach, a przedmiotem badań miało być zastosowanie nanosrebra i/lub tlenku tytanu w produkcji tynków cienkowarstwowych silikonowych. Efektem realizacji projektu skarżących nie miały być natomiast nanocząsteczki tlenku srebra i tlenku tytanu jako potencjalny dodatek do cementu (dodatek do cementu - podklasa 20.59.Z.). Argument skarżących o możliwości zastosowania receptury zastępującej biocydy w tynkach strukturalnych na bazie nanomateriałów również jako dodatku do cementu, a więc wywodzonego potencjalnego zastosowania w innym zakresie, niż objęty złożonym wnioskiem, który odnosił się do produkcji tynków cienkowarstwowych silikonowych, odbiega od tego, co stanowić miało rozwiązanie powstałe w wyniku realizacji projektu.
Skarżący w toku postępowania konkursowego, ani także w skardze skierowanej do Sądu nie wskazali innego kodu PKD, który byłby zgodny z charakterem projektu, a wpisywałby się w Regionalne Inteligentne Specjalizacje Województwa Lubelskiego.
W ocenie Sądu I instancji trafne jest stanowisko Agencji, zgodnie z którym projekt skarżących dotyczy kodu PKD 23.64.Z, a więc produkcji zaprawy murarskiej. Bezsprzecznie zawarta w załączniku nr 11 do Regulaminu konkursu Indykatywna lista kodów PKD nie obejmuje tego kodu PKD.
Skarżący zaskarżyli wyrok w całości, domagając się jego uchylenia i rozpoznania skargi oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili naruszenie:
- 1) art. 37 ust. ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2017 r. poz. 1460 z późn. zm.), dalej u.z.r.p., w związku z art. 61 ust. 8 pkt 1 lit a/ u.z.p.r. poprzez brak stwierdzenia, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, a w konsekwencji brak przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Agencję, w sytuacji gdy zostały naruszone zasady wskazane w pierwszym ze wskazanych przepisów, tj. przejrzystości, rzetelności i bezstronności w przeprowadzonym wyborze projektów do dofinansowania polegające na:
- - nieodniesieniu się rzeczowo do głównych argumentów merytorycznych strony w zakresie wiedzy eksperckiej i specjalistycznej, co do nieistnienia żadnych technologicznych przesłanek przypisania wytwarzania tynków do kodu PKD 23.64.Z, popartej argumentami naukowymi,
- - błędnym zakwalifikowaniu efektów projektu skarżących do kodu PKD 23.64.Z, jako produkcji zaprawy murarskiej, pomimo braku przesłanek logicznych do takiego stwierdzenia,
- 2) art. 45 ust. 3 u.z.p.r. i załącznika nr 6 do Regulaminu konkursu "Kryteria wyboru projektów, w tym kryteria rozstrzygające", w ramach Działania 1.2 Badania celowe" w związku z art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a/ u.z.p.r. poprzez brak stwierdzenia, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, a w konsekwencji brak przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Agencję, pomimo niewezwania skarżących do przedłożenia wyjaśnień w przypadku pojawienia się wątpliwości na etapie merytorycznego rozpoznawania wniosku o dofinansowanie projektu, w sytuacji gdy istniała możliwość ewentualnego ich usunięcia,
- - które to naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy z uwagi na fakt, że decydującym o rozstrzygnięciu WSA było przyporządkowanie efektu projektu w postaci tynku do właściwego PKD - WSA na skutek przyjęcia nieprawidłowych założeń powielił błąd organu i przyjął argumentację Agencji pomimo braku prawnych i praktycznych przesłanek do takiego rozumowania.
- 3) art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej polegające na wykroczeniu poza podstawy prawne i przekroczenie kompetencji w zakresie oceny wniosku, a dokładniej poprzez bezzasadne zakwestionowanie wybranego przez skarżących (dla opisania ich produktu) kodu PKD, pomimo braku ku temu przesłanek ustawowych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Agencja wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej.
Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na rozstrzygnięcie.
Skarga kasacyjna spółki oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. Przy tak zbudowanej skardze kasacyjnej Sąd II instancji w pierwszej kolejności rozpoznaje postawione w niej zarzuty naruszenia prawa procesowego, a dopiero w dalszej zarzuty podnoszące naruszenia prawa materialnego. Przyjęcie takiej kolejności rozpoznania zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że ocena sposobu stosowania prawa materialnego może być dokonana dopiero wówczas, gdy zostanie stwierdzone, że stan faktyczny sprawy nie budzi zastrzeżeń albo że nie został skutecznie zakwestionowany w postępowaniu kasacyjnym.
Skarga kasacyjna spółki nie ma prawnego uzasadnienia, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia skarżonego wyroku.
W ocenie NSA nietrafne są podniesione w tej skardze zarzuty wskazujące na naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania. W tym zakresie strona wnosząca skargę kasacyjną twierdzi, że wyrok Sądu I instancji jest wadliwy, bo utrzymuje w obrocie prawnym rozstrzygnięcie, które nie uwzględniło protestu od oceny jej projektu, w sytuacji gdy były podstawy do takiego uwzględnienia, bo ocena projektu została przeprowadzona z naruszeniem przejrzystości, bezstronności i rzetelności. Ponadto wadliwość wyroku wynika także z tego, że nie uwzględnia sytuacji, w której wątpliwości w zakresie wskazanych przez strony oznaczeń rodzajów PKD należało poprawić po wcześniejszym wezwaniu spółki do uzupełnienia złożonego wniosku. Z tych powodów spółka uznała, że Sąd I instancji naruszył art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a/ u.z.r.p.r. w związku z jej art. 37 ust. 1 i art. 45 ust. 3.
Odnosząc się do tak postawionego zarzutu Sąd II instancji stwierdza, że zarzut jest niezasadny, a w części formalnie wadliwy. W zakresie formalnym wskazać należy, że zgodnie z art. 176 § 1 pkt b/ p.p.s.a. skarga kasacyjna jako sformalizowany środek prawny ma określać podstawy kasacyjne oraz zawierać ich uzasadnienie. Brak uzasadnienia zarzutu skutkować musi przyjęciem, że zarzut jest wadliwy, a to oznacza tym samym, że Sąd II instancji nie może dokonywać oceny zaskarżonego wyroku w zakresie objętym takim zarzutem. Jest tak dlatego, że Sąd II instancji nie może domniemywać zarówno zakresu, jak i kierunku weryfikacji kontrolowanego wyroku. Analiza uzasadnienia skargi kasacyjnej prowadzi do stwierdzenia, że w tym uzasadnieniu nie wskazano na czym polegało naruszenie art. 45 ust. 3 u.z.r.p.r., zatem w zakresie tego naruszenia Sąd II instancji nie może dokonywać kontroli zaskarżonego wyroku. Samo stwierdzenie strony, że został naruszony także art. 45 ust. 3 u.z.r.p.r. bez określenia na czym to naruszenie polegało i jak mogło wpływać na rozstrzygnięcie nie daje podstaw do merytorycznej wypowiedzi Sądu II instancji. Wobec tego w tej części zarzut należało uznać za niezasadny.
Z kolei w zakresie tej części zarzutu kasacyjnego opartego na podstawie z art. 174 pkt 2, która odnosi się do treści art. 37 ust. 1 u.z.r.p.r. stwierdzić należy, że ocena projektu w sposób rzetelny, przejrzysty i bezstronny to raczej kwestie materialne, a nie procesowe, jak to określa strona. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że tak też strona traktuje naruszenie przepisu wskazanego w zarzucie, a to pozwala Sądowi II instancji odnieść się do niego merytorycznie. W ocenie NSA Sąd I instancji trafnie przyjął, że Agencja poprawnie oceniła wniosek w zakresie kryterium technicznego specyficznego. Bez wątpienia każdy projekt złożony w kontrolowanym konkursie miał spełniać to kryterium, co jednoznacznie wynikało z regulaminu konkursu, poprzez właściwe wskazanie kodu PKD z indykatywnej listy kodów PKD przyjętej przez Zarząd Województwa Lubelskiego, a stanowiącej załącznik nr 11 do regulaminu konkursu.
Analiza dokumentacji konkursowej prowadzi do wniosku, że wnioskujący w tabeli B.11 wniosku wskazali dwa kody PKD, tj. PKD 20.59.Z i PKD 72.19.Z. O ile ten drugi jako obejmujący badania naukowe i prace rozwojowe w dziedzinie pozostałych nauk przyrodniczych i technicznych znajduje się na liście indykatywnej, to nie mógł być odniesiony do rodzaju prowadzonej działalności przez spółkę, a wskazanie tej działalności było istotne, bo miało określić rodzaj (skutek) rozwiązania powstałego na skutek realizacji projektu i było wymagane instrukcją przygotowania projektu dla działania 1.2 (badania celowe).
Natomiast PKD 20.59.Z nie odpowiadał charakterowi projektu. Zgodnie z opisem tego kodu obejmuje on produkcję pozostałych wyrobów chemicznych, gdzie indziej niesklasyfikowanych. Skarżący kasacyjnie twierdzą, że taki opis kodu uprawniał do jego przyporządkowania dla ich projektu odnoszącego się do innowacyjnej produkcji tynków cienkowarstwowych strukturalnych z zastosowaniem nanosrebra lub tlenku tytanu. Z tym poglądem nie można się zgodzić. Indykatywna lista kodów PKD dokonuje wyboru kodów klasyfikacji PKD z punktu widzenia zgodności z Regionalną Strategią Innowacji Województwa Lubelskiego do 2020 r. Wybór taki nie oznacza zmiany charakteru tych kodów, zatem kod PKD 20.59.Z może być odnoszony tylko do PKD 20.59.Z produkcji pozostałych wyrobów chemicznych. Skoro tak, to projektowane przez wnioskodawców rozwiązanie techniczne nie mogło być łączone z kodem PKD 20.59.Z, a skoro zostało, to przyjąć należy, że nie spełnia ono kryterium dla badań celowych w ramach działania 1.2 określonego w załączniku nr 6 do regulaminu konkursu, zatem nie spełnia specyficznego kryterium technicznego, co trafnie wykazała procedura oceny projektu, słusznie zaakceptowana przez Sąd I instancji.
W zakresie naruszenia prawa materialnego spółka podniosła naruszenie art. 7 Konstytucji RP. Zarzut tak zbudowany jest nietrafny. Przedmiotem oceny w postępowaniu kasacyjnym jest wyrok wydany na podstawie określonych przepisów, w którym dokonana została kontrola postępowania mającego swoje oparcie w szczegółowych przepisach prawnych. Zatem art. 7 Konstytucji RP nie był podstawą oceny konkursowej, jak i podstawą wyroku. Z tego powodu nie mógł być naruszony w sposób wskazany przez stronę, a więc poprzez bezzasadne zakwestionowanie wybranego przez spółkę kodu PKD. Z tych powodów zarzut należało uznać za niezasadny.
Mając na uwadze powyższe orzeczono jak w sentencji.