Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 19 lipca 2022 r., sygn. akt I GSK 2708/18

Uzasadnienie

I. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z 17 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Op 64/18, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r., poz. 329; dalej: p.p.s.a.), po rozpoznaniu sprawy ze skargi Wojewody O. na uchwałę Rady Miasta K. z [...] czerwca 2017 r., Nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie ustalenia zasad i trybu przeprowadzania konsultacji w przedmiocie Budżetu Obywatelskiego w ramach budżetu miasta, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 1 pkt 2, pkt 3 lit. b, pkt 4 lit. a.

Wyrok sądu pierwszej instancji wydany został w następującym stanie faktycznym sprawy. Rada Miasta K., działając na podstawie art. 5a ust. 1 ustawy z [...] marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016 r. poz. 446, ze zm. dalej: u.s.g.) [...] czerwca 2017 r. podjęła uchwałę Nr [...], zmieniającą uchwałę w sprawie ustalenia zasad i trybu przeprowadzania konsultacji w przedmiocie Budżetu Obywatelskiego w ramach budżetu miasta K..

W § 1 tej uchwały wprowadzono zmiany § 1 pkt 7, § 3 pkt 1, § 4 ust. 1 oraz § 8 ust. 1, ust. 3 i ust. 4 uchwały z [...] listopada 2012 r., nr [...] Rady Miasta K. w sprawie ustalenia zasad i trybu przeprowadzania konsultacji w przedmiocie Budżetu Obywatelskiego w ramach budżetu miasta K. (Dz.Urz. Woj. O. z 2012 r. poz. 1953) w ten sposób, że:

1. 1) § 1 pkt 7 otrzymał brzmienie: "7) mieszkańcu Osiedla - należy przez to rozumieć mieszkańca miasta K., zamieszkującego na terenie danego Osiedla";
2. 2) § 3 pkt 1 otrzymał brzmienie: "1) opis trybu i wskazanie podmiotów uprawnionych do zgłaszania zadań oraz głosowania w ramach Budżetu Obywatelskiego ustalonych w niniejszych zasadach, z uwzględnieniem określonych w przepisach prawa reguł składania oświadczeń woli przez uprawnione podmioty";
3. 3) w § 4 w ust. 1 po pkt 4 kropkę zastąpiono średnikiem i dodano: a) pkt 5 i 6 w brzmieniu: "5) Młodzieżowa Rada Miasta K.;
4. 6) Miejska Rada Seniorów w K."; b) wyrażenie w brzmieniu: "z uwzględnieniem określonych w przepisach prawa reguł składania oświadczeń woli przez podmioty wymienione w pkt 1-6";

1. 4) § 8:
2. a) ust. 1 otrzymał brzmienie: "1. Pozytywnie zaopiniowane przez Zarząd Osiedla zgłoszenia zadań do Budżetu Obywatelskiego zostają poddane konsultacjom z mieszkańcami Osiedla z uwzględnieniem określonych w przepisach prawa reguł składania oświadczeń woli przez osoby fizyczne";
3. b) ust. 3 pkt 2 otrzymał brzmienie: "2) złożeniu przez niego, potwierdzonego własnoręcznym podpisem w wykazie mieszkańców biorących udział w głosowaniu, pisemnego oświadczenia obejmującego imię, nazwisko, datę urodzenia, adres zamieszkania na terenie Osiedla i zgodę na przetwarzanie danych osobowych dla potrzeb przeprowadzania konsultacji w przedmiocie Budżetu Obywatelskiego";
4. c) ust. 4 otrzymał brzmienie: "Oddanie głosu w trybie określonym w ust. 2 pkt 2 następuje w drodze złożonego przez mieszkańca Osiedla właściwej Radzie Osiedla za pośrednictwem sieci Internet, przy pomocy elektronicznego formularza głosowania oświadczenia, zawierającego: 1) dane określające tożsamość głosującego w postaci imienia, nazwiska i daty urodzenia;

1. 2) wskazanie miejsca zamieszkania głosującego;
2. 3) wskazanie nazwy wybranego zadania".
3. 5) użyte we Wzorcu nr [...], w różnym przypadku, wyrazy "numer PESEL" zastępuje się użytymi w odpowiednim przypadku wyrazami "data urodzenia".

Wojewoda O. wniósł o stwierdzenie nieważności § 1 pkt 2, pkt 3 lit. b i pkt 4 lit. a) ww. uchwały z uwagi na istotne naruszenie prawa.

WSA w O. uznał, że § 1 pkt 2, pkt 3 lit. b, pkt 4 lit. a) uchwały w sposób istotny naruszają prawo, a stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, sąd stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa. WSA stwierdził, że przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z [...] marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2017 r. poz. 1875, ze zm., dalej: u.s.g.), zgodnie z którym nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem.

WSA wyjaśnił, że z treści art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy jest istotna sprzeczność z prawem, przy czym pojęcie "istotne naruszenie prawa" nie zostało zdefiniowane w żadnej z ustaw samorządowych, tak samo jak i pojęcie "sprzeczność z prawem". WSA zauważył, że w nauce wypracowano pogląd, że do istotnych wad, prowadzących do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Sprzeczność z prawem uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego zachodzi w sytuacji, gdy doszło do jej wydania z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię, a także z naruszeniem przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (M. Stahl, Z. Kmieciak - "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego - w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny", Samorząd Terytorialny 2001 r., z. 1-2, s. 101-102).

Sąd pierwszej instancji wskazał, że zaskarżona uchwała została wydana na podstawie art. 5a ust. 1 u.s.g. Zgodnie z tym przepisem, w wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy mogą być przeprowadzane na jej terytorium konsultacje z mieszkańcami gminy. W myśl ust. 2 tego przepisu, zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy, z zastrzeżeniem ust.

7. Szczególną formą konsultacji społecznych jest budżet obywatelski, w ramach którego mieszkańcy w bezpośrednim głosowaniu decydują corocznie o części wydatków budżetu gminy. Zadania wybrane w ramach budżetu obywatelskiego zostają uwzględnione w uchwale budżetowej gminy, a rada gminy w toku prac nad projektem uchwały budżetowej nie może usuwać lub zmieniać w stopniu istotnym zadań wybranych w ramach tego budżetu (ust. 3 i 4 u.s.g.).

Zdaniem WSA, art. 5a ust. 2 u.s.g. stanowi upoważnienie dla rady gminy do określenia w drodze uchwały jedynie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami, wszelkie zaś postanowienia wykraczające poza te kwestie należy uznać za podjęte z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, a w konsekwencji z istotnym naruszeniem prawa. Sąd pierwszej instancji wskazał, że w orzecznictwie przyjmuje się, że w uchwale wydanej na podstawie art. 5a ust. 2 u.s.g. rada gminy zobligowana jest do określania "kto inicjuje konsultację, sposób i formę konsultacji, czas i miejsce ich przeprowadzenia, reguły ustalania wyników oraz sposób przekazania tych wyników do wiadomości społeczności lokalnej" (wyrok WSA w G. z [...] stycznia 2014 r., sygn. akt I SA/Gl 1291/13; wyrok WSA w O. z [...] grudnia 2015 r., sygn. akt I SA/Ol 661/15). Przez zasady należy rozumieć unormowania zawierające w swej treści reguły rządzące instytucją konsultacji, fundamenty funkcjonowania konsultacji w gminie, natomiast z pojęciem trybu wiąże się sposób postępowania konsultacyjnego i procedura umożliwiająca proces konsultacji (wyroki: WSA w O. z [...] czerwca 2006 r., sygn. akt II SA/Op 213/06; WSA we W. sygn. akt III SA/Wr 140/13).

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że Rada Miasta K. nadając w części nowe brzmienie załącznikowi do uchwały Nr [...] z [...] listopada 2012 r. w sprawie ustalenia zasad i trybu przeprowadzania konsultacji w przedmiocie Budżetu Obywatelskiego w ramach budżetu miasta K., poprzez wprowadzenie zapisu o treści: "z uwzględnieniem określonych w przepisach prawa reguł składania oświadczeń woli przez uprawnione podmioty", tym samym "dookreśliła" podmioty upoważnione do udziału w konsultacjach, co wykracza poza pojęcie "trybu i zasad przeprowadzenia konsultacji".

WSA wskazał, że zagadnienie dopuszczalności ograniczenia kręgu osób mogących brać udział w konsultacjach do pełnoletnich mieszkańców gminy było już przedmiotem rozstrzygnięć sądów administracyjnych i w tych orzeczeniach, podobnie jak w doktrynie, wskazuje się jednolicie, że w delegacji ustawowej z art. 5a ust. 2 u.s.g. nie mieści się ustalanie kategorii podmiotów uprawnionych do udziału w konsultacjach. WSA stwierdził, że krąg osób uprawnionych do udziału w konsultacjach społecznych został określony przez samego ustawodawcę w art. 5a ust. 2, jak też w ust. 1 art. 5a ustawy o samorządzie gminnym - ustawodawca postanowił, że uprawnionymi do konsultacji są mieszkańcy gminy. Norma ta nie zawiera żadnych ograniczeń, ani też nie odsyła w tym zakresie do innych aktów prawa. W art. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zdefiniowano pojęcie gminy, przyjmując, że mieszkańcy gminy tworzą z mocy prawa wspólnotę samorządową (ust. 1), a przez gminę należy rozumieć wspólnotę samorządową oraz odpowiednie terytorium (ust. 2).

Wspólnotę tworzą osoby trwale z nią związane, a więc stale zamieszkujące w danej gminie (wyrok NSA z [...] lipca 2002 r., sygn. akt II SA/Wr 1116/02; wyrok WSA w O. z [...] grudnia 2015 r., sygn. akt I SA/Ol 661/15; wyrok WSA we W. z [...] kwietnia 2011 r., sygn. akt III SA/Wr 20/11).

WSA zauważył, że na ogół mieszkańców, jako tworzących z mocy prawa wspólnotę samorządową wskazuje też art. 16 Konstytucji. Mieszkańcem jest zatem także osoba fizyczna nieposiadająca pełnej zdolności do czynności prawnych, nieposiadająca polskiego obywatelstwa, a także pozbawiona praw publicznych, co oznacza, że osoby które mają ograniczoną zdolność do czynności prawnych (osoby, które ukończyły 13 lat, częściowo ubezwłasnowolnione), są obcokrajowcami, zostały pozbawione praw publicznych - posiadają status mieszkańca oraz mogą uczestniczyć w konsultacjach społecznych (wyrok WSA w Ł. z [...] lipca 2016 r., sygn. akt III SA/Łd 364/16).

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że podziela pogląd wyrażony w powołanych orzeczeniach i stoi na stanowisku, że rada gminy nie posiada kompetencji do odbierania komukolwiek prawa do wyrażania opinii w ramach udziału w konsultacjach społecznych, o jakich mowa w art. 5a u.s.g. W ocenie WSA, poprzez użyte w zaskarżonej uchwale dookreślenie, wyłączono z grona mieszkańców uprawnionych do wzięcia udziału w konsultacjach osoby nieposiadające zdolności do czynności prawnych m.in. mieszkańców, którzy nie ukończyli 13 lat. Zdaniem WSA, zapis "z uwzględnieniem określonych w przepisach prawa reguł składania oświadczeń woli" stanowi jednoznaczne odesłanie do przepisów ustawy Kodeks cywilny, regulujących kwestie składania oświadczeń woli przez osoby fizyczne. Ogół osób uprawnionych do udziału w konsultacjach społecznych został określony przez samego ustawodawcę, poprzez wskazanie, że uprawnionymi do konsultacji są mieszkańcy gminy i niedopuszczalne jest doprecyzowanie kręgu osób uprawnionych do wzięcia udziału w konsultacjach uchwałą rady gminy, gdyż wśród zasad i trybu nie mieści się określenie praw podmiotowych decydujących o prawie jednostki do udziału w konsultacjach.

WSA wskazał w tym zakresie na pogląd wyrażony w wyroku NSA z [...] lipca 2002 r., sygn. akt II SA/Wr 1116/02, że wśród zasad i trybu konsultacji nie mieści się określenie praw podmiotowych decydujących o prawie jednostki do udziału w konsultacjach, w szczególności, gdy w świetle 32 ust. 1 Konstytucji wszyscy są równi wobec prawa i wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne, a zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji ograniczenie w zakresie korzystania z konstytucyjnych praw i wolności może być ustanowione tylko w ustawie.

Z tych względów WSA uznał, że organ stanowiący dopuścił się przekroczenia zakresu delegacji ustawowej z art. 5a ust. 2 u.s.g. oraz art. 94 Konstytucji, zgodnie z którym organy samorządu terytorialnego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze ich działania, uchybiając także zasadzie działania organów publicznych na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji).

II. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyła Rada Miasta K. i zaskarżając ten wyrok w całości, wniosła o jego uchylenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w O., a nadto zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. - art. 5a ust. 1 u.s.g. poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że Rada Miasta K. poprzez wprowadzenie do przepisów kwestionowanej uchwały sformułowania w brzmieniu: "z uwzględnieniem określonych w przepisach prawa reguł składania oświadczeń woli" ustaliła kategorię podmiotów uprawnionych do udziału w konsultacjach w ten sposób, że wyłączyła z grona mieszkańców uprawnionych do konsultacji osoby nieposiadające zdolności do czynności prawnych, a w konsekwencji
2. - art. 5a ust. 2 u.s.g. poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że w ten sposób Rada Miasta K. wyraźnie wykroczyła poza pojęcie "trybu i zasad przeprowadzania konsultacji";
3. - naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez niewskazanie i niewyjaśnienie w uzasadnieniu wyroku na jakiej konkretnie podstawie prawnej Sąd przyjął, iż Rada Miasta K. dopuściła się ograniczenia katalogu osób uprawnionych do konsultacji w ramach procedury budżetu obywatelskiego.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów przedstawiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda O. wniósł o jej oddalenie.

1. III. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, jakkolwiek nie wszystkie jej zarzuty są usprawiedliwione.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.), jak też nie spełnione są przesłanki uchylenia wydanego w sprawie orzeczenie oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania - art. 189 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszenie prawa materialnego, przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.); naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie formy naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Druga z podstaw kasacyjnych (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) dotyczy mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów postępowania. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zawierać rozwinięcie podniesionych zarzutów, poprzez przedstawienie argumentów przemawiających za stanowiskiem prezentowanym przez wnoszącego skargę kasacyjną.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do najdalej idącego zarzutu skargi kasacyjnej, a mianowicie naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., co miałoby być skutkiem niewyjaśnienia przez WSA podstawy przyjętego przez ten sąd stanowiska o ograniczeniu przez Radę Miasta K. "katalogu osób uprawnionych do konsultacji w ramach procedury budżetu obywatelskiego", stwierdzić należy, że zarzut ten nie jest uzasadniony.

Przypomnienia należy, że naruszenie przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. ma miejsce wówczas, gdy uzasadnienie wyroku sądu pierwszej instancji nie spełnia określonych w tym przepisie warunków, uniemożliwiając tym samym ocenę trafności wyroku sądu pierwszej instancji - w tym w ramach kontroli dokonywanej przez NSA w postępowaniu kasacyjnym.

Mając na uwadze powyższą zasadę zauważyć trzeba, że zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a ponadto, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji - wskazania co do dalszego postępowania. Naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może więc stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie (zob. uchwała NSA z [...] lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010, nr [...], poz. 39). Uchybienie to musi być przy tym na tyle istotne, aby można było uznać, że mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), co strona skarżąca kasacyjnie powinna wykazać.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymagania określone w art. 141 § 4 p.p.s.a., zawierając wszystkie niezbędne elementy wskazane w tym przepisie. Zupełnie inną kwestią jest, czy przywołane przez WSA argumenty są trafne i wystarczające do zaakceptowania przez stronę rezultatu rozstrzygnięcia sprawy przez sąd. Tej kwestii nie można jednak skutecznie podnosić w drodze zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż nie jest on właściwy dla zakwestionowania zarówno prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, jak i stanowiska sądu, co do wykładni bądź zastosowania prawa. W rozpoznawanej sprawie sformułowano zarzut niewyjaśnienia podstawy prawnej stanowiska WSA w zakresie ustalenia, że w spornych postanowieniach zaskarżonej uchwały dopuszczono się ograniczenia "katalogu osób uprawnionych do konsultacji". Nie budzi wątpliwości NSA, że zarzut ten pomija normatywne znaczenie art. 141 § 4 p.p.s.a. i - w konsekwencji - nie uwzględnia właściwej roli tego przepisu, jako wzorca kontroli w postępowaniu kasacyjnym.

Bez wątpienia bowiem sąd pierwszej instancji wyraził i uzasadnił swoje stanowisko co do tego zagadnienia, wskazując wprost, że "dookreślenie" podmiotów upoważnionych do udziału w konsultacjach, w sposób wyraźny wykracza poza pojęcie trybu i zasad przeprowadzenia konsultacji. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie został sformułowany prawidłowo i z tej racji mógł być uwzględniony.

Trafny natomiast okazał się zarzut naruszenia prawa materialnego, a mianowicie art. 5a ust. 2 u.s.g., w zakresie, w jakim sąd pierwszej instancji uznał, że Rady Miasta K. z "przekroczeniem upoważnienia ustawowego, a w konsekwencji z istotnym naruszeniem prawa" wprowadziła zmiany do uchwały Rady Miasta K. z [...] listopada 2012 r., nr [...] w sprawie ustalenia zasad i trybu przeprowadzania konsultacji w przedmiocie Budżetu Obywatelskiego w ramach budżetu miasta K. (określone w postanowieniach § 1 pkt 2, pkt 3 lit. b, pkt 4 lit. a zaskarżonej uchwały).

W celu wyjaśnienia istoty zakwestionowanych przez WSA zmian, konieczne jest ich odniesienie do odpowiednich jednostek redakcyjnych zmienianych przepisów oraz zawartych tam regulacji prawnych. Zakwestionowanym postanowieniem § 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały wprowadzono zmianę w § 3 pkt 1 uchwały z [...] listopada 2012 r., określającym moment rozpoczęcie konsultacji w przedmiocie Budżetu Obywatelskiego (dzień zamieszczenia w Biuletynie Informacji Publicznej stosownego ogłoszenia oraz opisującym wymagane elementy tego ogłoszenia. Istota tej zmiany sprowadza się do określenia, że ogłoszenie to ma zawierać "opis trybu i wskazanie podmiotów uprawnionych do zgłaszania zadań oraz głosowania w ramach Budżetu Obywatelskiego ustalonych w niniejszych zasadach, z uwzględnieniem określonych w przepisach prawa reguł składania oświadczeń woli przez uprawnione podmioty".

Kolejną zmianą - zakwestionowaną przez sąd pierwszej instancji (§ 1 pkt 3 lit. b zaskarżonej uchwały) - uzupełniono regulację dotyczącą określenia kręgu podmiotów mogących dokonać zgłoszenia zadania do Budżetu Obywatelskiego oraz warunków formalnych tego zgłoszenia. W wyniku zmiany w § 4 uchwały z [...] listopada 2012 r., zgłoszenia zadania do Budżetu Obywatelskiego należy dokonywać "z uwzględnieniem określonych w przepisach prawa reguł składania oświadczeń woli przez podmioty wymienione w pkt 1-6.".

Ostatnia z omawianych zmian polegała na nadaniu nowego brzmienia przepisowi § 8 ust. 1 uchwały z [...] listopada 2012 r., a mianowicie: "Pozytywnie zaopiniowane przez Zarząd Osiedla zgłoszenia zadań do Budżetu Obywatelskiego zostają poddane konsultacjom z mieszkańcami Osiedla z uwzględnieniem określonych w przepisach prawa reguł składania oświadczeń woli przez osoby fizyczne.".

W uzasadnieniu swojego stanowiska sąd pierwszej instancji stwierdził, że art. 5a ust. 2 u.s.g. stanowi dla rady gminy upoważnienie do określenia jedynie zasad oraz trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami i wszelkie postanowienia wykraczające poza te kwestie, należy uznać za podjęte z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, a w konsekwencji z istotnym naruszeniem prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że przytoczony wyżej pogląd WSA jest błędny. Z jednej bowiem strony sąd pierwszej instancji częściowo wadliwie zinterpretował przepis art. 5a ust. 2 u.s.g., a więc nieprawidłowo ustalił treść normy prawnej zawartej w tym przepisie - na skutek błędu wykładni. Z drugiej strony WSA bezpodstawnie zakwestionował opisane wyżej postanowienia uchwały Rady Miasta K., jako wykraczające poza granice upoważnienia ustawowego zawartego w art. 5a ust. 2 u.s.g.

Uchwała o zasadach i trybie przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy jest aktem prawa miejscowego, regulującym, w sposób generalny i abstrakcyjny, prawa mieszkańców gminy związane z udziałem w konsultacjach przeprowadzanych z mieszkańcami gminy. Wobec zaliczenia uchwał podejmowanych na podstawie art. 5a ust. 2 u.s.g. do kategorii aktów prawa miejscowego, uchwały te muszą spełniać wymagania związane z procesem stanowienia tego prawa, a w szczególności dotyczące granic swobody prawotwórczej gminy.

W tym zakresie kluczowe znaczenie ma treść upoważnienia ustawowego, ale także uwarunkowania konstytucyjne określone w art. 94 Konstytucji. Zakres swobody rady gminy, jako prawodawcy stanowiącego akty prawa miejscowego "na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie" (art. 94 Konstytucji), uzależniony jest od przedmiotu regulacji i rodzaju upoważnienia ustawowego. Wymóg działania na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego nakazuje, by zachowana została pewna więź między ustawą a każdym aktem prawa miejscowego, która może być znacznie luźniejsza niż w odniesieniu do prawodawstwa stanowionego na szczeblu centralnym (zob.: L.Garlicki [w:] Konstytucyjne podstawy funkcjonowania administracji publicznej; System Prawa Administracyjnego (red.) R.Hauser, Z.Niewiadomski, A.Wróbel, t. 2, Nb 40 i n., W. 2012; także: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z [...] listopada 2013 r., sygn. akt K 17/12, pkt. 3.7).

Wskazana wyżej reguła ma istotne znaczenie w przypadku zarzutu przekroczenia granic upoważnienia ustawowego aktu prawa miejscowego, czego nie wziął pod uwagę sąd pierwszej instancji, stwierdzając, że przepisy § 1 pkt 2, pkt 3 lit. b oraz pkt 4 lit. a zaskarżonej uchwały w sposób istotny naruszają prawo. Zauważyć bowiem należy, że na gruncie wskazanej wyżej zasady konstytucyjnej, nie znajduje uzasadnienia stanowisko WSA, jakoby wszelkie postanowienia uchwały podjętej na podstawie art. 5a ust. 2 u.s.g., a wykraczające poza kwestie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami "należy uznać za podjęte z przekroczeniem upoważnienia ustawowego". Zdaniem NSA istotne jest jednak, aby uchwała podjęta na podstawie art. 5a ust. 2 u.s.g., jako akt prawa miejscowego, miała dostateczną więź z regulacją zawartą w tym przepisie, co wyklucza nadmierny i nieuzasadniony w tym względzie rygoryzm, który nie jest uzasadniony w świetle art. 94 Konstytucji. Odmienny kierunek wykładni przepisu art. 5a ust. 2 u.s.g., zastosowany przez sąd pierwszej instancji w rozpoznawanej sprawie, uznać trzeba za błędny, co trafnie wskazano w skardze kasacyjnej.

Co więcej, częściowo wadliwa wykładnia tego przepisu doprowadziła do błędnego jego zastosowania przez WSA, przy czym w tym zakresie zarzut skargi kasacyjnej nie został sformułowany wprost w jej petitum, jednakże w świetle uzasadnia skargi kasacyjnej jest on oczywistym.

WSA, w sposób nieuzasadniony utożsamił, zawarte w spornych postanowieniach uchwały, zobowiązanie adresatów tych norm do uwzględniania "określonych w przepisach prawa reguł składania oświadczeń woli" przez uprawnione podmioty (§ 1 pkt 2, pkt 3 lit. b) bądź przez osoby fizyczne (§ 1 pkt 4 lit. a), z ograniczeniem kręgu podmiotów mogących brać udział w konsultacjach. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że z treści spornych postanowień uchwały nie można wyprowadzić wniosku o "dookreśleniu" kręgu podmiotów mogących brać udział w konsultacjach, prowadzącym w ocenie WSA do jego ograniczenia. Trafnie wskazano w skardze kasacyjnej, że sformułowania te stanowią odesłanie do powszechnie obowiązujących przepisów prawa, regulujących zagadnienie składnia oświadczeń woli, co wyraźnie wynika z odwołania się expressis verbis do "reguł składania oświadczeń woli", nie zaś do zasad określających zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych osób fizycznych lub osobowość prawną osób prawnych.

Z tego względu całkowicie dowolna jest teza sądu pierwszej instancji o ograniczeniu kręgu osób mogących brać udział w konsultacjach do pełnoletnich mieszkańców, jako konsekwencji przyjęcia zakwestionowanej regulacji. Leżąca u jej podstaw argumentacja, nie tylko nie uwzględnia językowego znaczenia pojęć użytych w uchwale - o czym mowa wyżej - ale i interpretuje je w sposób oderwany od reguł wykładni systemowo-strukturalnej. To ostatnie zagadnienie związane jest z charakterem spornych przepisów, które niewątpliwie dotyczą jedynie wspomnianych kwestii szczegółowych, a nie ogólnych zasad, na jakich opiera się przyjęty model konsultacji mieszkańców miasta K. w zakresie budżetu obywatelskiego. Rada Miasta w spornej uchwale nie zdecydowała bowiem o modyfikacji postanowień ogólnych uchwały z [...] listopada 2012 r., w tym o wyłączeniu określonych kategorii mieszkańców gminy z kręgu osób uprawnionych do udziału w tych konsultacjach.

Oznacza to, że w tym zakresie utrzymane zostały dotychczasowe zasady, określone w przepisach uchwały z [...] listopada 2012 r. - w brzmieniu nadanym uchwałami zmieniającymi, które nie były przedmiotem sporu i zaskarżania w rozpoznawanej sprawie.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżony wyrok nie odpowiada prawu i podlega uchyleniu. Wobec dostatecznego wyjaśnienia istoty sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę i ją oddalił - na podstawie art. 188 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z [...] października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2018 r., poz. 265).