Uzasadnienie
Wyrokiem z 20 listopada 2019 r., sygn. akt V SA/Wa 1777/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A Spółki z o.o. w W. na rozstrzygnięcie Mazowieckiej Jednostki Wdrażania Programów Unijnych z dnia [...] września 2019 r. w przedmiocie negatywnej oceny projektu.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:
A Sp. z o.o. (dalej: "Skarżący"), złożyła do Mazowieckiej Jednostki Wdrażania Programów Unijnych, zwanej dalej MJWPU, wniosek o dofinansowanie projektu pt. Opracowanie narzędzia do prezentacji treści VR przeznaczonego do profesjonalnego użytku. Skarżący złożył wniosek w ramach konkursu nr [...] dla Osi priorytetowej I Wykorzystanie działalności badawczo-rozwojowej w gospodarce, Działanie 1.2 Działalność badawczo-rozwojowa przedsiębiorstw Typ projektów: Projekty badawczo-rozwojowe, dla beneficjentów posiadających doświadczenie w prowadzeniu prac B-R, Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Mazowieckiego na lata 2014-2020.
Wniosek został poddany ocenie formalnej i merytorycznej. Projekt uzyskał pozytywną ocenę w kryteriach dostępu oraz kryteriach merytorycznych i uzyskał 59.00 pkt z 90.00 pkt. Ze względu na ustalony poziom alokacji na konkurs [...] wniosek Skarżącego nie został przyjęty do dofinansowania. O zakończeniu oceny projektu Skarżący został poinformowany pismem z dnia 27 sierpnia 2019 r.
W związku z negatywnym wynikiem oceny projektu Skarżący złożył w ustawowym terminie protest. Skarżący zakwestionował ocenę czterech kryteriów merytorycznych szczegółowych, tj.:
- 1. Kryterium nr 2 Transfer technologii między jednostkami naukowymi a przedsiębiorstwami;
- 2. Kryterium nr 5 Wdrożenia wyników projektu;
- 3. Kryterium nr 6 Zapotrzebowanie rynkowe na rezultaty projektu;
- 4. Kryterium nr 7 Nowość rezultatów prac B+R.
W ocenie Skarżącego złożony przez niego projekt powinien otrzymać w ramach Kryterium nr 2 dodatkowe 7 punktów, ponieważ spełnia warunek Wspólna agenda badawcza wykraczająca poza przedmiotowy projekt. Projekt powinien uzyskać 2 także dodatkowe punkty za Kryterium nr 5, albowiem spełnienia warunek "udzielenia licencji (na zasadach rynkowych) na korzystanie z przysługujących Wnioskodawcy lub Partnerowi praw własności intelektualnej w działalności gospodarczej prowadzonej przez innego przedsiębiorcę". Ponadto, zdaniem Skarżącego projekt bardzo dobrze, a nie dobrze, spełnia Kryterium nr 6 i w związku z tym powinien otrzymać za to kryterium 10 punktów, zamiast 5 punktów. Zgodnie z zasadami punktacji Kryterium nr 7 Liczba przyznanych punktów oznacza, że projekt spełnia dane kryterium w stopniu: bardzo dobrym, gdy mamy do czynienia z produktami/technologiami/usługami nie występującymi na rynku, na którym konkuruje przedsiębiorstwo z wyłączeniem rynku lokalnego - 10 pkt; dobrym, gdy oferowane produkty/technologie/usługi są dostępne na rynku ale zawierają nową funkcjonalność co najmniej w skali rynku, na którym konkuruje przedsiębiorstwo z wyłączeniem rynku lokalnego - 5 pkt; brak informacji w tym zakresie - 0 pkt. Odnosząc się do oceny Kryterium nr 7 Skarżący domagał się uznania, że projekt spełnia kryterium w stopniu bardzo dobrym i przyznania 10 punktów lub przyznania 5 punktów za spełnienie kryterium w stopniu dobrym.
Po przeanalizowaniu wniosku o dofinansowanie oraz argumentów Skarżącego MJWPU nie uwzględniła protestu.
Informacja o wynikach rozpatrzenia protestu została przedstawiona w zaskarżonym piśmie z dnia [...] września 2019 r. Organ odnosząc się do Kryterium nr 2 Transfer technologii między jednostkami naukowymi a przedsiębiorstwami organ stwierdził co następuje:
Organ nie zgodził się ze skarżącym, że spełnia ww. kryterium. Podniósł, że przedłożona wraz z wnioskiem o dofinansowanie umowa partnerska dotyczyła realizacji przedmiotowego projektu, a zatem powyższy warunek nie może zostać uznany za spełniony, co stwierdzili obaj Oceniający. Wskazał, iż zakres umowy został wyraźnie określony już w jej tytule cyt.: Umowa o partnerstwie na rzecz realizacji Projektu Opracowanie narzędzia do prezentacji treści VR przeznaczonego do profesjonalnego użytku. Umowa o partnerstwie na rzecz realizacji Projektu Opracowanie narzędzia do prezentacji treści VR przeznaczonego do profesjonalnego użytku. Zdaniem organu fakt ten potwierdzają zapisy par. 2 umowy Przedmiot umowy cyt.: Ustanawia się partnerstwo na rzecz realizacji projektu Opracowanie narzędzia do prezentacji treści VR przeznaczonego do profesjonalnego użytku, realizowanego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Mazowieckiego na lata 2014-2020 (...).
Organ odnosząc się do niespełnienia Kryterium merytoryczne szczegółowe nr 5 - Wdrożenia wyników projektu, organ wyjaśnił, że w dokumentacji aplikacyjnej brak jest zapisów uzasadniających przyznanie punktów w ramach tego podkryterium. Organ podkreślił, że w dedykowanym punkcie Biznes planu (str. 66, pkt.
16) Wnioskodawca stwierdził cyt.:,,Dodatkowym elementem wdrożenia będzie udzielenie licencji tj. udzielenie zgody na wykorzystanie utworu, przy zachowaniu praw majątkowych do rezultatów projektu". Zdaniem organu zapis w takim kształcie nie pozwala na przyznanie punktów. Jest on niejednoznaczny, nie jest przede wszystkim jasne, o jakie licencje chodzi, kto komu rzeczonych licencji będzie udzielał. Organ również zauważył, iż nieuzasadniony jest m. in. zarzut Protestującego, który odwołuje się do stanowiska jednego z Oceniających, zawartego przy ocenie innego kryterium w treści cyt.: (...) Stworzenie narzędzia łączącego w jednym systemie obsługi producentów treści i odbiorców treści o funkcjonalnościach umożliwiających producentom treści łatwy sposób na dystrybucje w oparciu o licencjonowanie oraz zabezpieczenia ich treści przed nieuprawnionym kopiowaniem a odbiorcom treści umożliwią odnalezienie treści, które ich interesują i przefiltrowanie ich przez rzeczywiste parametry plików (...)". Organ wyjaśnił, że kryterium dotyczy wdrażania wyników projektu, a w ramach podkryterium chodzi o udzielnie licencji innym przedsiębiorstwom przez Wnioskodawcę w celu komercjalizacji wyników prac B+R przeprowadzonych w ramach projektu, nie zaś np. przez producentów materiałów VR, którzy zdecydują się na zamieszczenie swoich materiałów na platformie.
Co do niespełnienia Kryterium nr 6 Zapotrzebowanie rynkowe na rezultaty projektu organ wyjaśnił, że rozpatrywane kryterium ma charakter uznaniowy - brak jest wskazań, kiedy należy przyznać ocenę dobrą (5 pkt), a kiedy bardzo dobrą (10 pkt). Podniósł, że zróżnicowanie oceny między dobrą a bardzo dobrą leży w granicach dopuszczalnej swobody oceny, po uwzględnieniu zapisów dokumentacji oraz informacji uzyskanych podczas rozmowy panelowej. Wskazał, iż osoba oceniająca wartościuje projekt, dokonując oceny stopnia spełnienia przedmiotowego kryterium na podstawie pozyskanych informacji i w oparciu o własną najlepszą wiedzę i doświadczenie. Wyjaśnił, iż dokonując analizy powyższych danych (w tym Informacji uzyskanych podczas rozmowy panelowej) Eksperci dokonujący oceny byli zgodni i przyznali projektowi 5 punktów, uznając że spełnia kryterium w stopniu dobrym.
Odnosząc się do Kryterium nr 7 Nowość rezultatów prac B+R, organ stwierdził, że ocena przedmiotowego kryterium ma również charakter uznaniowy mimo iż zasady Punktacji w przedmiotowym kryterium bardziej precyzyjnie odnoszą się do sposobu premiowania projektów. Organ zauważył, że obaj Eksperci dokonujący oceny uznali, iż wskazane przez Wnioskodawcę informacje nie pozwalają na przyznanie punktów projektowi w zakresie przedmiotowego kryterium. Jego zdaniem bez znaczenia pozostaje fakt, że przy określeniu stopnia spełniania kryterium Oceniający posłużyli się sformułowaniem "stopień niski" (niewskazany w Punktacji), istotny jest bowiem fakt, iż obaj Eksperci uznali, że nie jest to stopień "dobry", jak i "bardzo dobry", a tylko wtedy skutkowałoby to obowiązkiem przyznania punktów.
Organ wskazał, że obaj Oceniający podkreślili w swoich uzasadnieniach, że rozwiązania w postaci platform do prezentacji treści VR istnieją na rynku. Także poszczególne cechy rozwiązania proponowanego przez Wnioskodawcę nie zostały uznane za nową funkcjonalność, co jest kwestią interpretacyjną i do stanowiska takiego Oceniający mieli pełne prawo.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę A Spółki z o.o. w W. na powyższe rozstrzygnięcie z dnia [...] września 2019 r. w przedmiocie negatywnej oceny projektu wskazał, że została ona wniesiona w trybie ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020.
W niniejszej sprawie sporna była ocena operacji skarżącej w zakresie kryterium nr 5 - Innowacyjność i kryterium nr 21 - Rozwijany zakres usług. Operacja skarżącego, w ramach ww. kryteriów uzyskała 0 punktów. Skarżąca nie zgodziła się z taką oceną, dowodząc w szczególności, że ocena ta jest dowolna i że została przeprowadzona w sposób niezgodny z określonym w LSR opisem kryteriów.
Poddając rozstrzygnięcia właściwej instytucji kontroli sądowej, ustawodawca w art. 61 ustanowił szczegółowy tryb wnoszenia i rozpoznawania skarg, odbiegający od ogólnego modelu, wskazując w art. 64 zakres stosowania przepisów p.p.s.a. Zaskarżone negatywne oceny projektów nakazuje traktować jak akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zgodnie z art. 61 ust. 8 pkt 1 u.z.r.p. Sąd może uwzględnić skargę, jeżeli stwierdzi, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo.
W ocenie Sądu I instancji, wbrew twierdzeniom skarżącej, oceniający odnieśli się do zapisów agendy badawczej w kontekście umowy o partnerstwie na rzecz realizacji Projektu, która również została zawarta z Naukową i Akademicką Siecią Komputerową - Państwowym Instytutem Badawczym, wyjaśniając, iż prawidłowa finalizacja i wdrożenie efektów realizacji niniejszego projektu, nie może zostać uznane za prace wykraczające poza jego zakres, gdyż są to działania stanowiące naturalną konsekwencję jego realizacji (oceniający II). Zatem odnosząc się we wskazanym zakresie do opisu punktacji dla przedmiotowego kryterium uwzględniono wprost brzmienie przedłożonej agendy badawczej. Nieuprawniony jest w powyższym kontekście zarzut zaniechania wezwania do uzupełnienia, poprawy lub wyjaśnienia przedmiotowej kwestii.
Za niezasadne Sąd uznał rownież zarzuty odnoszące się do oceny projektu w zakresie kryterium merytorycznego szczegółowego 5 - wdrożenie wyników projektu, w ramach którego wnioskodawca otrzymał 6 punktów na 8 możliwych. W ocenie Sadu oceniający odnieśli się do wdrożenia wyników badań przemysłowych i prac rozwojowych rozumianych jako udzielenie licencji w kontekście zapisów dokumentacji, jak i przeprowadzonych na panelu ekspertów w dniu 25.06.2019 r. rozmów, uzasadniając, iż specyfika produktu, jego wymagania, dość ograniczony zakres potencjalnych odbiorców nie pozwalają na uznanie tej formy za realną (oceniający I), dodatkowo zaznaczając, że fakt ten został również potwierdzony w tabeli nr 12 Cena i prognoza sprzedaży biznesplanu, gdzie nie wykazano żadnych danych ilościowych oraz ceny związanych z udzielaniem licencji (oceniający II). W trakcie postępowania odwoławczego skarżąca nie wskazała na zapisy dokumentacji aplikacyjnej, które zostałyby pominięte przez osoby dokonujące oceny. Zatem, zdaniem Sądu, trafnie w kontekście opisu punktacji wskazano na brak precyzyjnych informacji w zakresie zakwestionowanej formy wdrożenia rezultatów projektu.
Odnosząc się do oceny projektu w zakresie kryterium merytorycznego szczegółowego 6 - zapotrzebowanie rynkowe na rezultaty projektu, w ramach którego wnioskodawca otrzymał 5 punktów na 10 możliwych Sąd wskazał, iż nieodniesienie się w zaskarżonej informacji do przywołanych faktów odzwierciedlających rynek i możliwości, które niesie za sobą realizacja projektu w tej sferze, nie czyni oceny MJWPU wadliwą w odniesieniu do spornego kryterium oceny skoro obaj eksperci, odnosząc się w sposób precyzyjny do aspektów podlegających ocenie, zgodnie z opisem kryterium, wykazali jego spełnienie w stopniu dobrym.
Za niewadliwą Sąd uznał również ocenę projektu w zakresie kryterium merytorycznego szczegółowego 7 - nowość rezultatów prac B+R, w ramach którego wnioskodawca otrzymał 0 punktów na 10 możliwych. Odnosząc się do aspektów zawartych w opisie spornego kryterium oceniający wykazali, iż platformy informatyczne do prezentacji VR są dostępne na rynkach, a fakt udostępnienia aplikacji dla określonej grupy klientów B2B nie może przesądzać o unikatowości i niejako innowacyjności rozwiązania. Wskazano, że na rynku krajowym istnieje wiele podmiotów świadczących tworzenie np. szkoleń w formie VR dla klientów biznesowych. Podmioty te zajmują się również tworzeniem aplikacji o charakterze VR czy też filmów 360 stopni.
Tym samym oceniający w sposób zgodny z opisem punktacji wykazali, że nowa funkcjonalność oferowanego produktu, w skali rynku, na którym konkuruje przedsiębiorstwo, z wyłączeniem rynku lokalnego, nie spełnia kryterium w stopniu dobrym. Użycie w ocenie stwierdzenia "w stopniu niskim", pomimo, iż nie wynika to z opisu punktacji, nie powoduje, iż dokonana w zakresie funkcjonalności projektowanego narzędzia analiza jest wadliwa, skoro niesporne jest, iż produkt nie spełnia wymogów kryterium w stopniu dobrym.
W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. 2019 poz. 2325; dalej: "ppsa") wyrokowi Sądu I instancji zarzuciła:
- I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
- a) art. 61 ust 8 pkt 2 Ustawy w zw. z pkt 10.1. w zw. z pkt 10.12. Regulaminu w zw. z art. 41 ust. 1 oraz art. 53 ust 1 i 56 ust 2 i art. 57 Ustawy skutkujące oddaleniem skargi, a to w następstwie niewłaściwego zastosowania przez Sąd I instancji w/w przepisów i w konsekwencji niedostrzeżenie, iż organ - rozpoznając Protest - faktycznie odmówił weryfikacji prawidłowości oceny Projektu w zakresie Kryterium 6 oraz Kryterium 7 uznając, że kryteria te mają charakter czysto uznaniowy, a tym samym ewentualna polemika w ramach postępowania protestowego z dotychczasową oceną organu oznaczałaby naruszenie gwarancji jej rzetelności, gdyż ocena taka jest niepodważalna, podczas gdy celem i istotą wniesienia protestu jest ponowne, kompleksowe sprawdzenie złożonego wniosku i weryfikacja prawidłowości dotychczasowej oceny [w szczególności przy pomocy powołanych w tym celu nowych ekspertów], co winno prowadzić do uwzględnienia skargi;
- b) art. 61 ust 8 pkt 2 w zw. z art. 37 ust. 1 i 2 w zw. z art. 41 ust. 1 i ust. 2 pkt 7 Ustawy skutkujące oddaleniem skargi, a to w następstwie niewłaściwego zastosowania przez Sąd I instancji w/w przepisów i w konsekwencji niedostrzeżenie, iż organ - rozpoznając Protest - stosował w sposób uchybiający zasadom przejrzystości i rzetelności pozaustawowe i pozaregulaminowe mierniki realizacji Kryterium 7 uznając, że przedstawienie szerokiego opisu innowacyjności Projektu może skutkować przyznaniem 0 punktów, podczas gdy wskazane przez Organ "spełnienie kryterium w stopniu niskim"* zgodnie z załącznikiem do Regulaminu pt "Warunki formalne i kryteria wyboru projektów dla konkursu [...]" nie występuje jako miernik realizacji kryterium merytorycznego szczegółowego (Kryterium 7), a tym samym nie może stanowić podstawy do prawidłowego określenia punktacji w zakresie realizacji tego kryterium, co winno prowadzić do uwzględnienia skargi;
- c) art. 61 ust. 8 pkt 2 Ustawy w zw. z pkt 9.2. Regulaminu w zw. z art. 41 ust. 1 i ust. 2 pkt 7 i art. 37 ust 2 Ustawy skutkujące oddaleniem Skargi, a to w następstwie błędnej wykładni pojęcia "brak informacji w tym zakresie" stanowiącej kryterium merytoryczne szczegółowe (Kryterium 7) określone w załączniku do Regulaminu pL "Warunki formalne i kryteria wyboru projektów dla konkursu [...]" w sposób rozszerzający, a de facto całkowicie wypaczający jego sens, tj. zrównanie "braku informacji z niskim stopniem spełnienia kryterium, podczas gdy "brak informacji" jest pojęciem jednoznacznym i nie poddaje się zastosowanej przez organ i Sąd I instancji interpretacji rozszerzającej, co winno prowadzić do uwzględnienia skargi;
- II. naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- a) art. 61 ust 8 pkt 2 Ustawy w zw. z art. 141 § 4 i art. 134 § 1 i 133 § 1 ppsa w zw. z art. 56 ust 2, art. 57 i art. 58 ust 1 pkt 1 i ust 3 oraz art. 37 ust 1 Ustawy skutkujące oddaleniem skargi, a to w następstwie przeprowadzenia przez Sąd I instancji kontroli w sposób wadliwy odnośnie Kryterium 2, Kryterium 6 i Kryterium 7, tj. [1] zaakceptowanie przeprowadzonej przez organ oceny Wniosku i rozstrzygnięcia Protestu w sposób sprzeczny z w/w przepisami, [2] uznanie, że zarzuty podnoszone przez Skarżącego są nietrafne i nieuzasadnione, (3] pominięcie dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, na które powołano się w skardze oraz (4) powielenie błędów Organu tam wytkniętych, w tym w szczególności:
- i. co do Kryterium 2 - uznanie, że załączona do Wniosku pod numerem porządkowym 9 w systemie MEWA Agenda Badawcza, która wprost określa współpracę badawczą pomiędzy Skarżącym a jednostką naukową, tj. Naukową i Akademicką Siecią Komputerową - Państwowym Instytutem Badawczym ["NASK"] wykraczająca poza zakres Projektu, nie realizuje przedmiotowego kryterium, opierając to błędne przekonanie jedynie na szczątkowej ocenie jednego z ekspertów, kiedy to drugi z nich - jak wynika z treści jego opinii - Agendy Badawczej w ogóle nie wziął pod uwagę, czego obydwa w/w podmioty nie dostrzegły, podczas gdy dostrzeżenie Agendy Badawczej przez tylko jednego eksperta - abstrahując nawet od wadliwości dokonanej przez niego oceny - winno prowadzić do ponowienia weryfikacji tego dokumentu, tym razem w sposób pełny [przez obydwu ekspertów];
ii. co do Kryterium 6 - całkowite pominięcie zarówno w ocenie Sądu, jak i organu, szeregu faktów odzwierciedlających rynek i możliwości, które niesie za sobą realizacja Projektu w tej sferze, tj. nieodniesienie się do m.in. [1] rozumienia pojęcia komplementarności i tego, że Skarżący nie będzie opierał się na żadnym z dotychczasowych projektów prowadzonych przez NASK, [2] zdobytego wcześniej doświadczenia Skarżącego, np. przy projekcie B, [3] szeregu wymienionych firm pozostających klientami Skarżącego, [4] dostępu do rynku obejmującego wszystkie szkoły w Polsce z uwagi na projekt prowadzony przez NASK oraz [5] raportu ekspertów PwC, wedle którego jednym z najdynamiczniej rozwijających się globalnie segmentów z obszaru mediów i rozrywki będzie w najbliższym czasie VR, podczas gdy obowiązkiem oceniających jest odnieść się do całości stanu faktycznego i twierdzeń Skarżącego (Sądu zaś - całości akt sprawy], te zaś przemawiają za uznaniem, iż Skarżący wykazał bardzo wysokie zapotrzebowanie rynkowe na rezultaty Projektu;
iii. co do Kryterium 7 - brak wskazania jakichkolwiek konkretnych, istniejących na rynku rozwiązań, które negowałyby innowacyjność Projektu przy jednoczesnym niezakwestionowaniu "czystości patentowe/’ zaproponowanych rozwiązań oraz całkowitym pominięciu nowych funkcjonalności Projektu w postaci: [1] odtwarzania filmów w rozdzielczości 8K na urządzeniach mobilnych VR, (2) deszyfrowania w czasie rzeczywistym dużych plików VR oraz [3] zautomatyzowanego rozpoznawania plików przesyłanych do systemu przy pomocy sieci neuronowej, szczegółowo opisanych we Wniosku, podczas gdy całość tworzy rozwiązanie innowacyjne, zaś np. zwiększenie parametrów odtwarzania filmów z 4K do 8K, to nowość o skali światowej, bez wątpienia realizujące kryterium, według którego produkt spełnia je w stopniu dobrym, jeśli "oferowane produkty/technologie/usługi są dostępne na rynku, ale zawierają nową funkcjonalność co najmniej w skali rynku, na którym konkuruje przedsiębiorstwo z wyłączeniem rynku lokalnego";
podczas gdy rozstrzygnięcie przyjęte przez Organ narusza zasadę przeprowadzania wyboru projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty i rzetelny, zaś należyte rozstrzygnięcie w/w zarzutów przez Sąd I instancji, dokonane zgodnie z przepisami Ustawy i Regulaminu, mogło istotnie wpłynąć na wynik sprawy;
- b) art. 141 § 4 i art. 134 § 1 ppsa w zw. z art. 37 ust, 1 i art. 57 Ustawy, poprzez:
- i. ograniczenie uzasadnienia wyroku - względem Kryterium 2 i Kryterium 6 - do powtórzenia opinii ekspertów zawartych w uzasadnieniu Informacji ze wskazaniem, że nie ma podstaw do zakwestionowania tej oceny [bez powołania się przy tym na jakiekolwiek przepisy Ustawy lub Regulaminu);
ii. całkowite pominięcie przez Sąd I instancji, tj. brak jakiegokolwiek uzasadnienia wyroku w zakresie podniesionego w skardze zarzutu naruszenia pkt 10.1. w zw. z pkt 10.12. Regulaminu w zw. z art. 41 ust 1 oraz art. 53 ust. 1 i 56 ust 2 Ustawy poprzez faktyczną odmowę weryfikacji prawidłowości oceny Projektu w zakresie Kryterium 6 i Kryterium 7; podczas gdy prawidłowa, obejmująca całość przedstawionych zarzutów i zagadnień ocena skargi, w tym w szczególności kluczowego naruszenia zasady instancyjności i prawa do ponownej weryfikacji Wniosku przez Organ w ramach Protestu, powinna istotnie wpłynąć na wynik sprawy tj. spowodować uchylenie zaskarżonej skargą informacji jako wadliwej, uzasadnienie wyroku zaś winno odzwierciedlać tok rozumowania Sądu w przedmiocie w/w zarzutów;
c) art. 141 § 4 i art. 134 § 1 ppsa w zw. z art. 37 ust 1 Ustawy poprzez niedopełnienie obowiązku kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia Protestu, ani poprzedzającego go wniosku pod kątem ich zgodności z Ustawą i Regulaminem, bez względu na zarzuty i wnioski skargi, skutkujące niesłusznym oddaleniem skargi.
Argumentację na poparcie powyższych zarzutów Skarżący kasacyjnie przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Wobec braku okoliczności uzasadniających stwierdzenie nieważności postępowania, z przyczyn przewidzianych w art. 183 § 2 pkt 1-6 p.p.s.a., kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku sprowadzała się do oceny, czy narusza on przepisy wskazane zarzutach postawionych Sądowi I instancji. W myśl bowiem art. 183 § 1 p.p.s.a. - poza wskazaną wyżej możliwością uwzględnienia z urzędu określonych przypadków nieważności postępowania - Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę wyłącznie w granicach skargi kasacyjnej.
Rozpoznając sprawę w tych granicach Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że żadna z podstaw, na których skargę kasacyjną oparto, nie usprawiedliwia zawartego w niej wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku.
Uwzględniając istotę sporu prawnego rozpatrywanej sprawy, komplementarny charakter zarzutów kasacyjnych uzasadnia, aby rozpatrzeć je łącznie. W skardze kasacyjnej sformułowano zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego. Podkreślenia przy tym wymaga, że argumentacja zawarta w uzasadnieniu skargi kasacyjnej została przedstawiona w taki sposób, że zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego ściśle powiązano (uzasadniano) z naruszeniem przepisów postępowania i odwrotnie - potencjalne błędy proceduralne skutkowały w ocenie autora skargi kasacyjnej uchybieniami materialnoprawnymi i w związku z tym zachodzi konieczność łącznego ich rozpatrzenia.
Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów procesowych należy zauważyć, iż nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 w związku z art. 133 § 1 p.p.s.a. i w związku z 37 ust. 1 Ustawy poprzez niedopełnienie obowiązku kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia Protestu, ani poprzedzającego go wniosku pod kątem ich zgodności z Ustawą i Regulaminem, bez względu na zarzuty i wnioski skargi, skutkujące niesłusznym oddaleniem skargi.
W tym kontekście należy wskazać, iż w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1485/11, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i - w razie kontroli instancyjnej - Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności bądź niezgodności z prawem zaskarżonego aktu.
Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione (por. wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 1751/11, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sąd I instancji realizuje powyższe wymagania. NSA w niniejszym składzie podziela stanowisko judykatury, iż Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku wypełniając przesłanki wynikające z treści art. 141 § 4 p.p.s.a. nie ma obowiązku odnosić się osobno do każdego z zarzutów podniesionych na rozprawie, w skardze oraz innych pismach procesowych sprawy i do każdego z argumentów na ich poparcie, może je oceniać całościowo.
Najistotniejsze jest to aby z wywodów Sądu wynikało dlaczego w sprawie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze (por. wyrok NSA z 18 listopada 2016 r., sygn. akt II GSK 702/15; wyrok NSA z 19 czerwca 2018 r., sygn. akt II GSK 2336/16; wyrok NSA z 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt II GSK 2671/16; wyrok NSA z 4 października 2018 r., sygn. akt II GSK 2983/16 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Aprobaty Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zyskał również zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a W uzasadnieniu tego zarzutu podkreślono, że obowiązkiem orzekającego Sądu było, niezależnie od podniesionych zarzutów skargi, skontrolowanie działalności Instytucji pośredniczącej w toku całego postępowania administracyjnego związanego z rozpatrywaniem Wniosku o przyznanie dotacji.
Odnosząc się do tego zarzutu należy podkreślić, iż w orzecznictwie NSA ugruntował się pogląd, że podstawowym krajowym aktem prawnym regulującym zasady realizacji programów w zakresie polityki spójności jest ustawa wdrożeniowa. Powoduje to, że także dla rozpoznania tej sprawy (i innych spraw sądowoadministracyjnych z tego zakresu) istotne znaczenie miały m.in. przepisy: art. 41 ust. 2 pkt 7, art. 43, art. 57, art. 58 ust. 1 oraz art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a) tej ustawy wdrożeniowej. Wynika z nich, że granice kontroli sądowoadministracyjnej rozstrzygnięć wydawanych na podstawie ustawy wdrożeniowej są zawężone.
Sąd I instancji rozpoznając skargę jest związany zakresowo treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wniesienie protestu nie powoduje ponownego, pełnego rozpoznania wniosku o dofinansowanie, a jedynie w granicach zaskarżenia. Wnioskodawca jest zobowiązany do wskazania w proteście (wraz z uzasadnieniem) kryteriów wyboru projektów, z których oceną się nie zgadza lub/oraz – zarzutów o charakterze proceduralnym w zakresie przeprowadzonej oceny, jeżeli jego zdaniem naruszenie takie miało miejsce. Kontrola sądu I instancji może zatem dotyczyć tylko zakwestionowanych w proteście kryteriów wyboru projektu o dofinansowanie, których projekt nie spełnił lub otrzymał mniejszą liczbę punktów oraz związanych z tym ewentualnych naruszeń proceduralnych. Zarzuty protestu mogą odnosić się zarówno do kryterium o charakterze formalnym, jak i merytorycznym, niemniej jednak nie mogą kwestionować zasadności ustanowienia kryteriów wyboru projektów, chyba że dokonywana na podstawie tych kryteriów ocena ma charakter dyskryminujący, narusza zasadę przejrzystości czy równego dostępu do pomocy.
Wnioskodawca może podnieść też zarzuty o charakterze procesowym (tak np. wyrok NSA z 21 sierpnia 2018 r., I GSK 2679/18; wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2017 r., II GSK 4129/17; wyrok NSA z 22 marca 2019 r., I GSK 205/19). Powoduje to, że omawiany zarzut nie może być uznany za zasadny. Art. 134 § 1 p.p.s.a stanowi, że "sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną". W uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. (sygn. akt I OPS 10/09, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl) wyjaśniono, że niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.
Sąd nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, przytoczonymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Podnieść należy, że zarzut taki może być uzasadniony wówczas, gdyby sąd wyszedł poza granice danej sprawy, albo gdyby w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne i przy tym oczywiste, iż sąd powinien je dostrzec i uwzględnić, niezależnie od treści zarzutów podniesionych w skardze do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Analiza akt sprawy w zestawieniu z treścią zaskarżonego wyroku jasno wskazuje, że sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia tego przepisu należało uznać za chybiony. Wbrew zarzutom skargi Sąd I instancji przeprowadził weryfikację prawidłowości Projektu w zakresie Kryterium 6 i 7 o czym świadczy wypowiedź Sądu zawarta na stronie 8 uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Wskazane Kryteria 6 i 7 mają specyficzny charakter, w tym sensie, że wymagały indywidualnej interpretacji przez oceniających, którzy w tym zakresie byli zobowiązani przedstawić własną ocenę faktów wskazanych we wniosku.
Skarżący w proteście nie podniósł w tym zakresie przekonujących przesłanek mogących podważyć prawidłowość stanowiska oceniających. Samo przekonanie strony, że przedstawione we wniosku informacje pozwalają uznać, iż projekt spełnia kryterium w stopniu bardzo dobrym a nie dobrym nie jest wystarczające do podważenia stanowiska oceniających. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji aprobując to stanowisko wyjaśnił powody takiego stanu rzeczy. Strona zarzuca, że uzasadnienie wyroku względem Kryterium 2 i Kryterium 6 powiela opinię ekspertów ze wskazaniem, że nie ma podstaw do zakwestionowania tej oceny.
Odnosząc się do powyższej argumentacji należy wskazać, że nie podważa ona prawidłowości wydanego orzeczenia. Co prawda należy przyznać, że uzasadnienie wyroku Sądu I instancji w tym zakresie nie jest rozbudowane. Tym niemniej wyprowadzony wniosek końcowy jest trafny. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że analiza treści Agendy Badawczej przedłożonej przez Skarżącego kasacyjnie nie nasuwa wątpliwości, iż zakres prac badawczych w szczególności badań nieobjętych wnioskiem o dofinansowanie projektu dotyczy w istocie realizacji jednego (przedmiotowego) projektu. Brzmienie tej Agendy jest bowiem następujące: zakres prac badawczych obejmuje (...) oraz badania nieobjęte wnioskiem o dofinansowanie projektu, niezbędne do prawidłowej finalizacji i wdrożenia efektów realizacji projektu polegających na: (...).
Natomiast przypomnienia wymaga, że warunek zawarty w Kryterium oceny nr 2 brzmiał: Wspólna Agenda badawcza wykraczająca poza przedmiotowy projekt - 7 pkt. Tym samym za prawidłowe należy uznać stwierdzenie jednego z ekspertów, że cyt. nie przedłożono wspólnej Agendy Badawczej, która wykracza poza przedmiotowy projekt. Prawidłowa finalizacja i wdrożenie efektów realizacji niniejszego projektu, nie może zostać uznane za prace wykraczające poza jego zakres gdyż są to działania stanowiące naturalną konsekwencję jego realizacji.
Tym samym, omawiany zarzut kasacyjny należy uznać za nietrafny. Z tych samych względów nie jest zasadny zarzut przeprowadzenia przez Sąd I instancji wadliwej kontroli odnośnie Kryterium 2 (v. pkt 2 a. ppkt i) petitum).
Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela także pozostałych zarzutów opisanych w punkcie 2 a) petitum skargi kasacyjnej. Analiza zarzutu wskazanego w ppkt ii wraz z jego uzasadnieniem świadczy o pominięciu przez skarżącego kasacyjnie rozważań i oceny zawartej w rozstrzygnięciu z dnia 23 marca 2019 r. w zakresie Kryterium nr 6 tj. Zapotrzebowanie rynkowe na rezultaty projektu, gdzie wskazano powody dla których uznano, że planowane rozwiązanie nie będzie w bardzo dobrym stopniu oddziaływało na rynek. Umknął również stronie zapis (co nie jest kwestionowane w niniejszej skardze kasacyjnej), że Wnioskodawca na panelu ekspertów nie był w stanie udzielić odpowiedzi w przedmiocie rezultatów projektu realizowanego przez Jednostkę naukową (NASK) Tymczasem, jak wskazano - planowane rozwiązanie będzie się opierać w dużej mierze nie tylko na systemie obecnie oferowanym przez przedsiębiorstwa działające w obszarze szeroko rozumianej kultury ale również na projekcie realizowanym przez NASK.
Oceniono że projekt spełnia powyższe kryterium na poziomie dobrym 5 pkt). Tym samym należy zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, który zaaprobował ocenę projektu w zakresie tego Kryterium merytorycznego. Obaj eksperci, uwzględnili zapisy dokumentacji oraz informacji uzyskanych podczas rozmowy panelowej a przyznając ocenę dobrą (5 pkt) nie przekroczyli granic dopuszczalnej swobodnej oceny. Należy podkreślić, że eksperci powołani do oceny spełnienia przedmiotowego kryterium dokonując przedmiotowej oceny kierowali się posiadaną wiedzą oraz doświadczeniem w dziedzinie której dotyczył projekt, co nie było kwestionowane przez stronę skarżącą oraz opierali się na informacjach pozyskanych od Wnioskodawcy. Analizując treść opinii oceniających w aspekcie zarzutów podniesionych przez Skarżącego kasacyjnie Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się argumentów wskazujących na obiektywne przesłanki uzasadniających stwierdzenie, że projekt spełnia kryterium w stopniu bardzo dobrym.
W tym stanie rzeczy prawidłowe było stanowisko Sądu I instancji, który podzielił w tym zakresie stanowisko Mazowieckiej Jednostki Wdrażania (..). Jak słusznie wskazano w zaskarżonym wyroku, obaj eksperci precyzyjnie odnieśli się do aspektów podlegających ocenie, zgodnie z opisem kryterium wykazali jego spełnienie w stopniu dobrym. Również zarzuty dotyczące nieprawidłowej oceny w zakresie Kryterium 7 Nowość rezultatów prac B+R za które to kryterium Skarżący otrzymał 0 punktów na 10 możliwych nie podważają prawidłowości zaskarżonego wyroku. Po pierwsze Skarżący sam przyznaje, że oferowany produkt może spełniać to kryterium ewentualnie w stopniu dobrym.
Po drugie zarzuty skargi kasacyjnej nie podważają stanowiska zawartego w rozstrzygnięciu protestu, że akcentowany przez stronę dekoder programowy 8K nie jest głównym celem przedmiotowego Projektu. Dalej należy wskazać, że próba podważenia prawidłowości zaskarżonego wyroku przez to, że Sąd I instancji zaakceptował użycie przez ekspertów w sporządzonej ocenie sformułowania "w stopniu niskim", pomimo że nie wynika to z opisu punktacji również nie może odnieść skutku pożądanego przez Skarżącego kasacyjnie. Stwierdzenie to należy odczytywać w kontekście poczynionych przez ekspertów krytycznych uwag prowadzących finalnie do wniosku, że wskazane przez Wnioskodawcę informacje nie pozwalają na przyznanie punktów projektowi w zakresie przedmiotowego kryterium.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.