Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 19 lipca 2022 r., sygn. akt I GSK 2710/18

Uzasadnienie

I. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 9 maja 2018 r., sygn. akt I SA/Bk 112/18, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r., poz. 329; dalej: p.p.s.a.), po rozpoznaniu sprawy ze skargi Rolnego [...] na decyzję Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARMiR) w Ł. z [...] listopada 2017 r., nr [...] w przedmiocie przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej na rok 2016, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARMiR w B. z [...] września 2017 r., nr [...], a nadto zasądził na rzecz strony skarżącej [...]zł tytułem kosztów postępowania.

II. Dyrektor P. Oddziału Regionalnego ARMiR w Ł. złożył skargę kasacyjną od powyższego wyroku i zaskarżając ten wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w B., a nadto zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. I. naruszenia przepisów postępowania poprzez ich niezastosowanie lub błędną wykładnie mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
2. 1. 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 106 § 3 p.p.s.a. – poprzez bezzasadne uwzględnienie skargi strony, mimo iż zebrany w sprawie materiał dowodowy w wystarczającym stopniu zgromadzony i oceniony przez oba organy nie dawał podstaw do takiego rozstrzygnięcia, do czego doszło wskutek dokonania oceny przez WSA decyzji organu pierwszej i drugiej instancji nie na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego przez te organy, ale przede wszystkim zgromadzonego bezpodstawnie przez Sąd na etapie postępowania sądowoadministracyjnego i zgłoszonego przez stronę w skardze do WSA i w kolejnych jej pismach jak i organu (który to bezpodstawnie był zobowiązany do ich złożenia), w konsekwencji dokonano oceny materiału dowodowego w głównej i istotnej mierze nie na podstawie całości zgromadzonego przez organy w ramach postępowania dowodowego w postępowaniu administracyjnym ale przed Sądem, przez co postępowanie to zmieniło swój charakter z administracyjnego na cywilny z pominięciem ww. przepisów prawa, zatem w wyniku ich niestosowania przez WSA w czasie postępowania sądowoadministracyjnego doszło do posłużenia się tymi dowodami jako istotnymi dla sprawy, pomimo że nie powinny być one w ogóle uwzględnione, co miało istotny wpływ na wynik sprawy bo doprowadziło do oceniania materiału dowodowego zgromadzonego przed Sądem, a nie organami.
3. 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 3 ust. 2 pkt 2 oraz. art. 3 ust. 3 ustawy z dnia [...] lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. 2017, poz. 278 ze zm.; dalej ustawy o płatnościach) ewentualnie art. 27 ust. 1 pkt. 2 i art. 27 ust. 2 ustawy z dnia [...] lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. z 2018 r., poz. 627 ustawy o wspieraniu), w zw. z art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 tj. ze zm., dalej: k.p.a.), który stanowi, że strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu o, (którym mowa wyżej) są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne, ponadto organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; - poprzez pominięcie ww. przepisów w pewnym zakresie lub błędną ich wykładnię i błędne zastosowanie, które miało istotny wpływ na wynik sprawy jak poniżej.

Powyższe uchybienia Sądu w kontekście naruszenia w/w przepisów poprzez ich pominięcie, niezastosowanie i błędną wykładnię to:

1. - bezpodstawne przerzucenie całości ciężaru dowodu w sprawie na organy podczas gdy według w/w regulacji prawnej wskazanej w pkt 2 skargi kasacyjnej to strona ma obowiązek czynnie uczestniczyć w postępowaniu co w sprawie nie miało miejsca, bowiem strona wbrew obowiązkowi nie brała żadnego udziału w postępowaniu administracyjnym w sprawie, nadto strona ma obowiązek dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawda i bez zatajania czegokolwiek (wbrew twierdzeniom WSA, że pewne dane mogą być zanonimizowane przez co Sąd te regulację pominął przy orzekaniu nie odnosząc się do niej), nie zgłaszała wniosków dowodowych, nie udzielała żadnych odpowiedzi na pytania w czasie jej przesłuchania, podobnie świadkowie takich odpowiedzi nie udzielali, przez co Organ miał prawo dokonać oceny zgromadzonego materiału w sposób negatywny dla strony w niniejszej sprawie;
2. - brak wskazania podstawy prawnej do tego aby organy musiały ponownie przesłuchać strony, świadków jak wskazuje to Sąd wywodząc, że "w sprawie istniała możliwość pogłębienia zebranego materiału dowodowego, na co wskazuje chociażby brak przesłuchania kluczowych świadków, czy też pozyskania materiału dowodowego np. w postaci informacji z czynności nadzorczych dokonywanych ze strony dyrektorów obu parków narodowych, którzy to zobowiązani byli do weryfikowania prawidłowości wykonywanych prac przez podmioty zorganizowane na gruntach będących w użytkowaniu wieczystym Parków Narodowych albo na gruntach prywatnych leżących na terenie obu Parków Narodowych. Dyrektorzy występujący w roli organów, reprezentujących Skarb Państwa powinni zatem dysponować wiedzą kto prowadził działalność rolniczą na konkretnych gruntach i kto wypełniał zobowiązania związane z zachowaniem szczególnych wymogów dla tej działalności. O dużej wiedzy wskazanych świadków, świadczy m.in. treść opinii załączonych do stanowiska Skarżącego" – twierdzenia WSA w tym kontekście są wysoce nieprawidłowe i nie znajdują jakiegokolwiek potwierdzenia w ww przepisach prawa o czym szczegółowo w uzasadnieniu skargi;
3. - pominięcie, że w powyższym uregulowaniu ustawodawca zdecydował się na odejście od zasady prawdy obiektywnej - wyrażonej w części drugiej art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. - nakazującej organom administracji publicznej podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz zrezygnował z zasady postępowania dowodowego, wyrażonej w art. 77 § 1 k.p.a.;
4. - pominięcie, że obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego koniecznego do załatwienia sprawy oraz wymóg wyczerpującego zarówno zebrania jak i rozpatrzenia całego materiału dowodowego został ograniczony jedynie do rozpatrzenia materiału dowodowego (całego istniejącego w dacie wydania decyzji, a nie w trakcie złożenia skargi i jej popierania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym), wskazanego we wniosku oraz innych dokumentach dołączonych przez wnioskodawcę i innych uczestników postępowania;
5. - błędną wykładnię i pominięcie ukształtowanego, utrwalonego i bogatego orzecznictwa sądowego dowodzi iż na organie nie ciąży obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności (por. np. wyrok NSA z dnia [...] czerwca 2012r., sygn. akt II GSK 810/11);
6. - błędną wykładnię i pominięcie orzecznictwa, że organ ma prawny obowiązek podjęcia działań celem wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, gdy zachodzą wątpliwości co zasadności zgłoszonego wniosku i przyznania dochodzonych płatności, a nie pełnej odpowiedzialności za udowodnienie istnienia (tu) sztucznych warunków, a ciężar dowodu spoczywa wyłącznie na stronie według w/w regulacji prawnej;
7. - niezastosowanie ww. przepisów z pkt. 1 skargi przez co pominięcie szeregu istotnych dowodów przeprowadzonych przez organ np. w postaci oceny faktur sprzedaży płodów rolnych tym samym powiązanym podmiotom i osobom dla fikcyjnego wykazania prowadzenia samodzielnego gospodarstwa, analiza wyników finansowych pochodzących z KRS, kwestii osiągania zysku przez te same osoby tj. Pana P. Ś. i M. G. oraz szeregu innych dowodów świadczących o nieprowadzeniu samodzielnie gospodarstw rolnych jako 22 osobnych podmiotów, wskazanych w niniejszej skardze, zatem pominięcie skutków wskazanych powiązań jakie organy opisały i wskazały w obu decyzjach niezwykle istotnych dla sprawy;
8. - zbagatelizowanie i pominięcie jak wyżej kwestii powiązań jakie organ szczegółowo opisał w obu decyzjach i wysnucie bezpodstawnych wniosków, że okoliczności te są jedynymi i niewystarczającymi do stwierdzenia sztucznych warunków podczas gdy jest to kluczowe zagadnienie w sprawie (podobnie jak w innych tego typu sprawach) skutkujące pozyskiwaniem zawyżonych dopłat o czym szeroko argumentują organy w obu decyzjach jak i wskazano w części historycznej niniejszej skargi;
9. - bezpodstawne zobowiązywanie organ do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w zakresie który jest nieistotny dla spawy lub przyznany przez stronę powodujący przedłużenie postępowania m. in poprzez zobowiązywanie organu do przeprowadzenia analizy historycznej działalności strony i począwszy od roku 2012 (ewentualnie od początku istnienia pozostałych stron), z pominięciem, że sprawa dotyczy płatności wyłącznie za 2016 r. a nie lata poprzednie, a jednocześnie pominięcie, że organ drugiej instancji wypowiedział się z jakiego powodu w roku 2012 w tej samej dacie lub zbliżonej doszło do założenia kilkunastu powiązanych spółek czy zobligowanie organów do przeprowadzania kontroli na miejscu podczas gdy Sąd doskonale wie, że organ nie kwestionuje faktu koszenia gruntów ale samodzielne prowadzenie gospodarstwa, a zatem tego typu dowód jest niecelowy w tym stanie rzeczy i ma na celu przedłużenie postępowania;
10. - bezpodstawne analizowanie zagadnienia zagrożonej egzystencji strony i powiązanych z nią pozostałych podmiotów, podczas gdy jest to ten sam jeden podmiot korzystający z dopłat wyłącznie dla celów zarobkowych, a nie pomocowych, przez co nierówne traktowanie pozostałych podmiotów w sprawach, których WSA orzekał w sprawie sztucznych warunków w podobnych okolicznościach;
11. - bezpodstawne zarzucenie organowi braku obiektywizmu przy wydawaniu decyzji przez oba organy i brak jakiegokolwiek uzasadnienia tego zarzutu;
12. - bezpodstawne skrytykowanie sposobu przeprowadzenia postępowania przez organy i kształtu wydanych decyzji skoro jest on zgodny z prawem i o takim kształcie przesądza fakt powiązań i konieczność zobrazowania tych powiązań w kontekście wszystkich okoliczności mających wpływ na sztuczne warunki i dotyczącym wszystkich powiązanych osób, dzięki czemu decyzje są kompleksowo sporządzone dla każdego podmiotu z osobna;
13. - fakt przyznania iż WSA od zawsze wiedział o powiązaniach (bez konkretyzowania jakiego rodzaju powiązania znane są Sądowi i jaki charakter ma owe przyznanie) i nie ma to dlań żadnego znaczenia skoro sprawy tych podmiotów rozstrzygał, a organ przez kilka lat płatności uiszczał również świadczy o nierównym traktowaniu innych podmiotów w podobnych sprawach, które również wielokrotnie świadczenia otrzymywały i niejednokrotnie również odwoływały się do Sądu od decyzji ale nie mogą liczyć na tak daleko idące działanie Sądu z urzędu na swoją korzyść w ich sprawach; zwłaszcza, że Sąd pomija fakt w tym kontekście, że istnieje możliwość nadzwyczajnego wzruszenia decyzji ostatecznych z czego organy muszą korzystać i w różnych sprawach korzystają jeśli zachodzi ku temu podstawa prawna.
14. - w konsekwencji powyższych uchybień bezpodstawne obligowanie organów do przeprowadzania wszelkich dowodów w sprawie, a nie dokonywanie oceny wszystkich zgromadzonych dowodów istotnych dla sprawy wbrew ww. przepisom prawa;
15. II. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego przez niewłaściwą wykładnię i wadliwe zastosowanie lub niezastosowanie, w zakresie:
16. 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 2 lit. a, b i c rozporządzenia Rady (WE) nr [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr [...], (WE) nr [...], (WE) nr [...] oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr [...] ([...] dalej rozporządzenie 73/2009) – poprzez jego niezastosowanie przy wydaniu wyroku;
17. 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr [...] ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr [...] w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. L 25 z [...].1.2011, str. 8, dalej rozporządzenie 65/2011), poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy analiza akt sprawy prowadzi do jednoznacznego wniosku, iż w sprawie doszło do stworzenia sztucznych warunków w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celem wsparcia PROW.
18. 3. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr [...], (WE) nr [...], (WE) nr [...], (WE) nr [...], (WE) nr [...] i (WE) nr [...] (Dz. Urz. UE L 347 z [...].12.2013, poz. 549, z późn. zm. zwanego dalej rozporządzeniem nr [...]) w zakresie jak poniżej:
19. - poprzez błędną wykładnię ww. przepisów bo przyjęcie, że warunki wymagane do uzyskania korzyści nie zostały stworzone sztucznie w sprzeczności z celami, podczas gdy strona przyznała w skardze, że jej celem było osiągnięcie zysku z dopłat w warunkach powiązań (strona tego faktu nie ukrywa zatem okoliczność ta jako przyznana nie wymaga odrębnego dowodzenia) jak wykazano to w uzasadnieniu obu decyzji i niniejszej skargi kasacyjnej, a zatem pominięcie że cel osiągania zysku z dopłat jest sprzeczny z celami jakie określają przepisy;
20. - poprzez pominięcie okoliczności, że strona składając wniosek za rok 2016 na str. [...]złożyła oświadczenie o nie stwarzaniu sztucznych warunków, o których mowa w ww. art. 60 rozporządzenia nr [...] w celu uzyskania korzyści finansowych sprzecznych z celami systemów pomocy i znane są jej zasady przyznawania dopłat oraz złożyła oświadczenie że znane są jej przepisy i zasady przyznawania dopłat;
21. - poprzez pominięcie że strona według wspomnianej regulacji prawnej nie może otrzymać jakichkolwiek dopłat jeśli stworzyła sztuczne warunki zaś Sąd bezpodstawnie pomija fakt iż organ wykazał bezsprzecznie iż część dopłat w bardzo konkretnej kwocie jest zawyżona, stąd całość pomocy według ww. regulacji prawnej nie przysługuje;
22. - bezpodstawne obligowanie organów do wykazania jaki podmiot prowadził gospodarstwo, a który jako powiązany tego nie czynił ponieważ organ wykazał, że żaden z 22 podmiotów nie prowadził gospodarstwa odrębnie ale w powiązaniu z pozostałymi, a ww. regulacja prawna nie określa zamkniętego katalogu sztucznych warunków jakie można stworzyć i nie ma potrzeby wykazywania, który z podmiotów bardziej prowadził gospodarstwo, a który mniej, skoro żaden nie czynił tego odrębnie i samodzielnie;
23. - pominięcie, że nie ma innego celu (strona go nie. wykazała na etapie postępowania przed organami, a przyznała że jedyny cel to osiągnięcie zysku z dopłat) utworzenia 22 spółek niż pozyskanie zawyżonych płatności;
24. - pominięcie, że przedmiotem ustaleń organu I instancji nie był jednak sam fakt ustalenia praw własności czy rodzaju posiadania gruntów, lecz faktycznego posiadania gospodarstwa przez stronę w roku 2016 oraz fakt rzeczywistego prowadzenia nią odrębnego, samodzielnego gospodarstwa rolnego;
25. - pominięcie wyroku NSA sygn. akt II GSK 3133/17 w kontekście niniejszej sprawy.

Powyższe procesowe i materialne uchybienia Sądu miały niezwykle istotne i kluczowe znaczenie dla sprawy, bowiem doprowadziły bezpośrednio do wydania wadliwego orzeczenia, gdyż stworzyły nowy stan faktyczny z pominięciem ustalonego przez oba organy materiału dowodowego zgromadzonego przezeń w ramach postępowania administracyjnego.

1. III. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż podniesione w niej zarzuty są niezasadne.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą podstawy nieważności postępowania, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też nie występują przesłanki uchylenia wydanego w sprawie orzeczenie oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania - art. 189 p.p.s.a. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku NSA oddalającego skargę kasacyjną ma zawierać ocenę przedstawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Przepis ten wyznacza granice, w jakich NSA uzasadnia z urzędu wydany w sprawie wyrok, w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej. Jest to więc przepis szczególny, który modyfikuje normę prawną zawartą w art. 141 § 4 p.p.s.a. - przepisie stosowanym odpowiednio w związku z art. 193 (zdanie pierwsze) p.p.s.a. - umożliwiając ograniczenie się tylko do oceny zarzutów skargi kasacyjnej. W rozpoznawanej sprawie przesłanka ta została spełniona.

Należy zauważyć, że zarzuty sformułowane w wniesionej skardze kasacyjnej był już przedmiotem rozważań oraz oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego w kilku sprawach i NSA w składzie rozpoznającym sprawę podziela wyrażone w tych sprawach poglądy, stwierdzając przy tym, że są one w pełni aktualne także w tej sprawie (zob. np. wyroki NSA: z [...] kwietnia 2022 r., sygn. akt I GSK 2596/18; z [...] czerwca 2022 r., I GSK 2362/18; z [...] czerwca 2022 r., I GSK 2634/18).

Zarzuty skargi kasacyjnej sformułowano na obydwu podstawach kasacyjnych. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, stwierdzić należy, że nie zasługiwały one na uwzględnienie. Trafnie bowiem uznał sąd pierwszej instancji, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie był wystarczający do uznania, że doszło do stworzenia przez stronę sztucznych warunków, a wnioski organu w tym zakresie są przedwczesne.

Wbrew twierdzeniu skarżącego kasacyjnie sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że organ nie wykazał, że nie może zostać osiągnięty cel zamierzony przez skonkretyzowany system wsparcia. Dowody zebrane w sprawie nie pozwalają na jednoznaczne stwierdzenie, że poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności z systemu wsparcia, ubiegający się o taką płatność zamierzał uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu.

Słusznie skarżący kasacyjnie podnosi, że to wnioskodawca wykazać ma podstawy uzasadniające przyznanie pomocy, jednakże - co pominięto w skardze kasacyjnej - wnioskodawca nie ma obowiązku wykazywania okoliczności świadczących o tym, że pomoc mu nie przysługuje, bądź że udzielono ją nienależnie. Wykazywanie okoliczności negatywnych pozostawałoby zresztą w sprzeczności z zasadami logiki, jak i zasadą dowodzenia faktów, które wystąpiły, nie zaś tego, co nie miało miejsca.

Okoliczności sztucznego stworzenia podstaw do uzyskania pomocy, jak ocenia to organ, muszą zostać wykazane przez organy stosujące prawo, co jednoznacznie wynika z przepisów art. 27 ust. 1 i 2 ustawy z [...] lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r., poz. 1234 dalej: ustawa o wspieraniu), stanowiących kontynuację rozwiązania przyjętego w art. 21 ust. 1-3 ustawy z [...] marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r., poz. 328). Ciężar dowodu w zakresie faktów świadczących o wystąpieniu przesłanki sztucznych warunków spoczywa zatem na organach administracji.

Co więcej, spółka nie ma obowiązku dostarczania dowodów świadczących na jej niekorzyść, czego nie należy mylić z regułą współdziałania z organami administracji. Z samych tylko zaniechań w złożeniu wyjaśnień czy udzielenia pomocy organowi w zgromadzeniu innych dowodów w tym zakresie nie można wywodzić negatywnych dla strony konsekwencji.

Oceny tej nie zmienia pogląd przywołany przez skarżącego kasacyjnie, wyrażone w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z [...] czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 810/11; wyrok z [...] grudnia 2017 r., sygn. akt II GSK 3133/17), który nie tylko jest niesprzeczny, ale i całkowicie spójny z aktualnie wyrażonym stanowiskiem NSA. Częściowe przerzucenie ciężaru dowodu na stronę może dotyczyć jedynie przyznania uprawnienia, nie zaś - ogólnie rzecz ujmując - faktów stanowiących podstawę do wyciągnięcia niekorzystnych dla strony konsekwencji prawnych.

Bierność jednostki nie może automatycznie prowadzić do uznania twierdzeń organu za uzasadnione, nawet jeżeli prima facie wydaje się, że wnioskodawca naruszył prawo. Do zastosowania przepisu kreującego niekorzystną sytuację prawną strony wymagane jest wykazanie stosownych okoliczności przez organy administracji. To zaś, jakie fakty wymagają udowodnienia w procesie stosowania prawa zależy od znajdujących zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego, a ściślej - znaczenia nadanego wykorzystanym przez ustawodawcę terminom języka prawnego w toku prowadzonych przez organ stosujący prawo zabiegów interpretacyjnych.

Zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 27 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy o wspieraniu są zatem nieuzasadnione. Nie doszło też w tej sprawie do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 106 § 3 p.p.s.a., bo sąd pierwszej instancji wyrokował na podstawie akt sprawy i właśnie dlatego, że materiał ten okazał się niepełny, zaskarżona decyzja została uchylona.

Wbrew twierdzeniu skargi kasacyjnej - sąd pierwszej instancji nie dopuścił żadnych dowodów, ale zauważył, że istnieją dowody, w tym zgłaszane przez skarżącą, które powinny zostać przeprowadzone w postępowaniu administracyjnym. Pogląd ten był w pełni uprawniony. Nie naruszono także art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a., gdyż przepisy te mają charakter kompetencyjny.

Sąd pierwszej instancji, rozpoznając sprawę, nie naruszył wynikających z tych przepisów uprawnień w zakresie sprawowanej kontroli. Natomiast zarzut naruszenia art. 3 ust. 2 pkt 2 oraz art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach nie jest trafny dlatego, że przepisy te nie podlegały zastosowaniu w sprawie. Pojęcie sztucznego tworzenia warunków należy do nieostrych; jego znaczenie ustalić należy w toku wykładni na tle okoliczności konkretnego przypadku. Sztuczny to przymiotnik określający coś, co zostało wytworzone w sposób nienaturalny, w innym celu, niż nastąpiłoby w ramach normalnego porządku rzeczy. Sztuczny charakter czynności prawnych można przypisać takim, których sens sprowadza się do wywołania określonego skutku, który nie wystąpiłby, gdyby obrót gospodarczy toczył się swobodnie i uczciwie. Kreowanie w ten sposób przesłanek uzyskania pomocy publicznej jest w świetle art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr [...] z [...] grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich ([...]; dalej: "rozporządzenie nr [...]") niedopuszczalne.

Stwierdzenie tego rodzaju nieprawidłowości prowadzić bowiem musi do nieprzyznania lub wycofania już przyznanej korzyści. Z unormowaniem tym koresponduje art. 60 rozporządzenia nr [...] Wbrew stanowisku przyjętemu przez sąd pierwszej instancji, przepis ten nie odwołuje się do zamiaru kierunkowego wnioskodawcy, a więc nie stanowi o tym, by wyłącznym celem jego działania było uzyskanie nienależnej korzyści. Tak też ten przepis rozumiany jest w najnowszym orzecznictwie TSUE. Wprawdzie wcześniej TSUE zajmował bardziej liberalne dla beneficjentów pomocy stanowisko, bo przyjmował, że o sztucznym tworzeniu warunków w rozumieniu tego przepisu można mówić jedynie wówczas, gdy wyłącznym celem działania wnioskodawcy było uzyskanie nienależnej pomocy (zob. np. wyrok z [...] września 2013 r., nr [...], ZOTSiS [...] i cytowane tam orzecznictwo), jednak obecnie odstąpiono od tego poglądu. W wyroku z [...] kwietnia 2022 r., nr [...] ([...]) TSUE wyjaśnił, że ze sztucznymi warunkami w rozumieniu tego przepisu mamy do czynienia wówczas, gdy "z jednej strony z ogółu obiektywnych okoliczności wynika, że pomimo formalnego poszanowania warunków przewidzianych we właściwym uregulowaniu cel realizowany przez to uregulowanie nie został osiągnięty, a z drugiej strony wykazano wolę uzyskania korzyści wynikającej z uregulowania Unii poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych dla jej uzyskania" nie odwołując się już do wyłącznego celu działania wnioskodawcy.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę pogląd ten podziela, uznając, że pozostaje on zgodny z literalnym brzmieniem art. 60 rozporządzenia nr [...] Wykazanie zatem sprzecznego z celami prawodawstwa unijnego działania wnioskodawcy nie wymaga udowodnienia jego wyłącznego w tym zamiaru. Tym samym obciążający organy administracji ciężar dowodu ogranicza się do okoliczności świadczących za sztucznym stworzeniem warunków uzyskania pomocy, sprzecznie z celami prawa unijnego oraz występowania zamiaru wnioskodawcy osiągnięcia takiego skutku. Takie rozumienie wyróżnionego we wskazanym orzecznictwie TSUE elementu subiektywnego działania beneficjenta pozwala na racjonalne i zgodne z interesem publicznym eliminowanie tych nieprawidłowości, które polegają na niezgodnym z prawem uzyskiwaniu pomocy.

Sąd pierwszej instancji nieprawidłowo zdekodował przesłanki sztucznych warunków, bo uzależnił ich wystąpienie od takiego zamiaru wnioskodawcy, który skierowany był wyłącznie na uzyskanie korzyści sprzecznej z celami systemu wsparcia. Zbadania wymaga to, czy przewidziane w art. 2 lit. a, b i c rozporządzenia nr [...] stany rzeczy zostały wykreowane nienaturalnie, czy też powstały w ramach swobodnie funkcjonującego obrotu. Zarzut naruszenia wskazanych przepisów prawa materialnego jest na obecnym etapie sprawy nietrafny, bo sąd pierwszej instancji nie przypisał pojęciom w nich wyjaśnionym znaczenia sprzecznego z tymi definicjami.

Rozpoznając sprawę ponownie, organ obowiązany będzie zatem zbadać istnienie powiązań o charakterze prawnym, ekonomicznym i osobowym, a także rozważyć, czy motywem działania spółki było uzyskanie pomocy sprzecznie z celami systemu - działając celowo, z zamiarem osiągnięcia takiego właśnie skutku, lub tylko godząc się na taki rezultat.

Zasadnie sąd pierwszej instancji uznał, że brak jest podstaw do kwestionowania zebranego już materiału dowodowego, opisanego rzetelnie i szczegółowo przez organy w zakresie różnego rodzaju powiązań pomiędzy podmiotami tworzącymi w ocenie organów sztuczne warunki. Jednocześnie trafnie ocenił, że przedstawione przez organ powiązania nie mogą być same w sobie wyłączną i akceptowalną przez sąd podstawą do wydania negatywnych dla strony decyzji w sprawie. Niezbędne jest bowiem uzupełniające wyjaśnienie charakteru tych powiązań, motywacji skarżącej, która towarzyszyła ich wykreowaniu. To zaś z kolei wymaga uzupełnienia w zakresie zgromadzonych dowodów, a analiza pełnego materiału dowodowego, postawy strony i jej stanowiska powinna zostać przeprowadzona na etapie postępowania administracyjnego.

Jakkolwiek postępowanie administracyjne w sprawie ma charakter autonomiczny, jednakże jeżeli w analogicznym stanie faktycznym organy w latach poprzednich wydawały decyzje o innej, korzystnej dla skarżącej treści, to zmianę kierunku rozstrzygnięcia należy wyjątkowo starannie uzasadnić, wskazując powody zmiany tego stanowiska. W przeciwnym razie organ może dopuścić się naruszenia art. 8 § 2 k.p.a., którego stosowanie w sprawie nie jest wyłączone. Jeżeli w ocenie organu wystąpiła potrzeba odmiennego niż dotychczas rozstrzygnięcia wniosku skarżącej w przedmiocie przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej na rok 2016, należy podać przyczyny zmiany dotychczas wyrażanej oceny. Nie można zatem zgodzić się z tezą skargi kasacyjnej, zgodnie z którą sposób załatwienia niniejszej sprawy pozostaje zupełnie wyabstrahowany od prezentowanego przez organy w latach wcześniejszych.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a.. oddalił skargę kasacyjną. Skarga kasacyjna, pomimo zawartego w niej wniosku o rozpoznanie na rozprawie została, na podstawie art. [...] ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z [...] marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem [...], innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j.: Dz.U. z 2021 r., poz. 2095, ze zm.) rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.