Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 18 września 2018 r., sygn. akt I GSK 2720/18

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 29 maja 2018 r., sygn. akt III SA/Lu 150/18, oddalił skargę [...] na rozstrzygnięcie [...] Agencji Wspierania Przedsiębiorczości w [...] z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia protestu od negatywnej oceny wniosku o dofinansowanie projektu.

Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące okoliczności faktyczne i prawne.

I [...] prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą [...] (dalej: skarżący, strona, wnioskodawca) w dniu 7 września 2016 r. przystąpił do konkursu nr RPLU.03.07.00-IP.01-06-001/16 ogłoszonego przez [...] Agencję Wspierania Przedsiębiorczości (dalej: LAWP, Agencja, organ).

Wnioskodawca zgłosił do dofinansowania projekt pt. "[...]". Wniosek w tej sprawie zgłoszono w ramach 3 Osi Priorytetowej, Konkurencyjność przedsiębiorstw, Działania 3.7 Wzrost konkurencyjności MŚP. Wnioskodawca w złożonym wniosku o dofinansowanie w tabeli C.1 – Krótki opis projektu wskazał, że zasadniczym celem projektu jest wzrost konkurencyjności i znaczący rozwój przedsiębiorstwa [...] spowodowany zwiększeniem jego zdolności produkcyjnych i dywersyfikacji jego działalności poprzez wprowadzenie do jego oferty innowacyjnej usługi zapobiegania i leczenia chorób przyzębia zwierząt towarzyszących, opartej o wyniki prac B+R wnioskodawcy i będącej innowacją w skali kraju.

Pismem z dnia [...] stycznia 2017 r. poinformowano skarżącego, że po dokonaniu oceny formalnej przez Komisję Oceny Projektów (dalej: KOP), wniosek został oceniony negatywnie. Projekt nie spełniał kryterium "Informacje zawarte we wniosku i załącznikach są poprawne i spójne". Wnioskodawca nie zgodził się z taką oceną i wniósł protest, który został przez LAWP uwzględniony, o czym stronę poinformowano w rozstrzygnięciu protestu z dnia [...] marca 2017 r. Organ uznał wówczas, że wezwanie z dnia 23 grudnia 2016 r. do poprawy wniosku nie zostało sformułowane w sposób precyzyjny i wystąpiły wątpliwości interpretacyjne na tym tle.

Pismem z dnia [...] lipca 2017 r. poinformowano skarżącego, że jego wniosek o dofinansowanie projektu został ponownie oceniony negatywnie. Wnioskodawca nie zgodził się z taką oceną i wniósł protest, który został przez LAWP uwzględniony, o czym stronę poinformowano w rozstrzygnięciu protestu z dnia [...] września 2017 r.

LAWP stwierdziła, że zarzut protestu co do nieprawidłowej oceny projektu w świetle kryterium "Zgodność projektu z obowiązującymi przepisami prawa" należy uznać za zasadny. Agencja argumentowała, że w sytuacji kiedy skarżący w dniu 5 lutego 2017 r. zawarł umowę przedwstępną sprzedaży nieruchomości, którą miał przeznaczyć na lecznice weterynaryjną oraz uiścił zadatek w kwocie 50 tys. zł, nie można mówić, jak to stwierdziła KOP, że inwestycja stała się nieodwracalna. Organ podniósł w rozstrzygnięciu, że kupno nieruchomości za 200 000 zł nie stanowi wiążącego zobowiązania w zakresie realizacji projektu i dlatego odpowiedź na pytanie cząstkowe, czy projekt wywołuje efekt zachęty w rozumieniu art. 6 rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 z 17 czerwca 2014 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu (Dz. Urz. UE L 187 z 26 czerwca 2014 r.) - powinna być pozytywna.

Odnośnie drugiego zakwestionowanego przez wnioskodawcę kryterium "Racjonalność, efektywność, zasadność i zgodność z celami działania" należy zgodzić się z tym, że zgodnie z zapisami Szczegółowego Opisu Osi Priorytetowych w zakresie Działania 3.7 zwiększenie konkurencyjności, podniesienie produktywności, wydajności pracy oraz skali prowadzenia działalności gospodarczej przedsiębiorstw z województwa [...] – nastąpi przede wszystkim dzięki wprowadzeniu innowacyjnych rozwiązań.

Dodatkowo organ odniósł się do ocenionej negatywnie przez KOP odpowiedzi w zakresie kryterium "Racjonalność, efektywność, zasadność i zgodność z celami Działania ponoszonych wydatków" z uwagi fakt, że większość planowanych kosztów kwalifikowanych i dotyczących kupna środków trwałych, wartości niematerialnych i prawnych o łącznej wartości 1 015 264, 29 zł, koszt nabycia nieruchomości za 200 000 zł, zakup materiałów i robót budowlanych w kwocie 815 298,98 zł - nie służy świadczeniu nowych usług, a jedynie poprawie dotychczasowych usług. Według oceny KOP, kwota 2 030 558,27 zł (97,78 % całkowitych kosztów kwalifikowanych w wysokości 2 076 564,55 zł) - stanowi koszt nieuzasadniony i nieefektywny ekonomicznie.

Zdaniem LAWP, informacja o negatywnej ocenie nie zawiera wystarczającego uzasadnienia w przedmiocie niezasadności planowanych wydatków na zakup nieruchomości, wyposażenia sali operacyjnej i sali pooperacyjnej.

Po ponownej (trzeciej) ocenie projektu, pismem z dnia [...] stycznia 2018 r. LAWP poinformowała wnioskodawcę, że jego wniosek został oceniony negatywnie z tego powodu, że projekt nie spełniał kryterium "Racjonalność, efektywność, zasadność i zgodność z celami działania ponoszonych wydatków" z uwagi na brak pozytywnej odpowiedzi na pytania cząstkowe: "Czy wszystkie wydatki wskazane jako kwalifikowane są zasadne?" oraz "Czy wskazane w projekcie wydatki kwalifikowalne są racjonalne i efektywne ekonomicznie ?".

KOP podzieliła opinię eksperta, że projekt skupia się na inwestycji w wyposażenie kliniki weterynaryjnej o podwyższonym standardzie usług, powielając przy tym rozwiązania organizacyjne. Mając na uwadze zakres rzeczowy projektu jednoznacznie można stwierdzić, że głównym celem projektu jest rozbudowa gabinetu weterynaryjnego oraz jego doposażenie, a nie poniesienie wydatków na opisany w projekcie cel, czyli świadczenie zadeklarowanej usług, tj. "zapobiegania chorobom przyzębia u zwierząt towarzyszących dzięki stosowaniu preparatu [...] u zwierząt zdrowych" i "leczenie chorób przyzębia u zwierząt towarzyszących dzięki stosowaniu preparatu [...] u zwierząt chorych" lub produkcja preparatu [...]. Ujęte we wniosku o dofinansowanie w tabeli D.2 Wydatki ponoszone przez wnioskodawcę projektu w ramach zadania – koszty kwalifikowane – nie są zasadne ze względu na cel projektu założony przez wnioskodawcę, czyli "wprowadzenie do jego oferty innowacyjnej usługi zapobiegania i leczenia chorób przyzębia zwierząt towarzyszących".

Wnioskodawca nie zgodził się z taką oceną i wniósł protest, który nie został przez LAWP uwzględniony, o czym stronę poinformowano w rozstrzygnięciu protestu z dnia [...] marca 2018 r.

LAWP odnosząc się do zarzutów skarżącego zawartych we wniesionym proteście wskazała m.in., że podstawę powołania eksperta w toku oceny merytorycznej stanowi pkt 7 Rozdziału 6.1.3. Regulaminu konkursu. Natomiast dokumentacja konkursowa, tak dla działania 3.7, jak i dla pozostałych działań wdrażanych przez LAWP nie przewiduje, aby wnioskodawca w sposób formalny był informowany o podstawach powołania eksperta jak i o zagadnieniach, do zaopiniowania których ekspert zostaje powołany. Do kompetencji oceniających należy decyzja, czy w toku oceny danego projektu zasadnym jest skorzystanie z opinii eksperta. Agencja podkreśliła również, że jakkolwiek wcześniejsze rozstrzygnięcie protestu z dnia [...] września 2017 r. nie wskazywało na konieczność powołania eksperta, to KOP miała uprawnienie do powołania eksperta na etapie oceny merytorycznej przedmiotowego projektu.

Zdaniem organu niezasadny jest również zarzut wnioskodawcy, że w toku ponownej oceny oceniający całkowicie pomięli stanowisko wyrażone w pozytywnym dla wnioskodawcy rozstrzygnięciu protestu z dnia [...] września 2017 r. W ocenie LAWP analiza dokumentacji aplikacyjnej świadczy, że oceniający doszli do słusznego wniosku, iż projekt nie spełnia kryterium "Racjonalność, efektywność, zasadność i zgodność z celami działania ponoszonych wydatków" z uwagi na negatywne odpowiedzi na pytania cząstkowe: "Czy wskazane w projekcie wydatki kwalifikowalne są racjonalne i efektywne ekonomicznie?" oraz "Czy wszystkie wydatki wskazane jako kwalifikowalne są zasadne?"

Zgodnie z załącznikiem nr 6 do Regulaminu konkursu przez zasadne należy rozumieć wydatki niezbędne do realizacji projektu. Organ przychylił się do stanowiska oceniających, że wszystkie wydatki ujęte w tabeli zamieszczonej w informacji o negatywnej ocenie - nie mogą być uznane za zasadne (koszty przeznaczone na: Samsung Galaxy S7 Edge G935F 32GB, czajnik bezprzewodowy, lodówkę, zamrażarkę, kuchenkę mikrofalową, płytę grzewczą indukcyjną, zmywarkę do naczyń, ekspres do kawy, telewizor LED 32, pralkę automatyczną, suszarkę kondensacyjną, parownicę-odkurzacz, mop do sprzątania typu Leifheit Combi M, odkurzacz tradycyjny, wentylatory pokojowe typ I - IV, urządzenie do podgrzewania wody, stację uzdatniania wody, pompę ciepła, zasobnik ciepłej wody, pompę c.w.u., pompę obiegową czynnika, pompę obiegową do centralnego ogrzewania, pompę cyrkulacyjną).

Żaden z powyższych kosztów nie może być uznany za zasadny w kontekście celów projektu, pomimo tego, że w tabeli C.1.1 Biznes Planu wnioskodawca określił, że jednym z celów projektu będzie wprowadzenie całonocnej opieki lekarskiej. Trudno bowiem uznać urządzenia zaliczane do typowych sprzętów gospodarstwa domowego, jak: zamrażalka, zmywarka do naczyń czy też pralka automatyczna - za niezbędne dla realizacji przedmiotowego projektu. Za koszty niezbędne należy uznać takie koszty, bez których cele projektu nie mogą być zrealizowane. Wnioskodawca nie wykazał zaś, że koszty są niezbędne do realizacji projektu, bowiem w odniesieniu do większości kosztów aplikujący w rubryce dodatkowe informacje o koszcie w tab. D. 2 wniosku o dofinansowanie posługiwał się tylko krótkim opisem danego kosztu i wskazaniem, że jest on niezbędny dla realizacji projektu.

Z kart sporządzonych przez oceniających na etapie ponownej oceny projektu wynika, że kryterium "Zgodność projektu z celami działania" zostało ocenione negatywnie, oceniający dostrzegli rozbieżności w treści dokumentacji aplikacyjnej i odstąpili od wzywania wnioskodawcy do złożenia wyjaśnień, podstawą odstąpienia od wzywania wnioskodawcy do wyjaśnień była okoliczność, że kryterium "Racjonalność, efektywność, zasadność i zgodność z celami działania ponoszonych wydatków" zostało uznane za niespełnione bezwarunkowo, wobec tego ewentualne złożenie wyjaśnień przez aplikującego w ramach powyższego kryterium konkursowego, nie wpłynęłoby na losy projektu, który podlegał odrzuceniu.

Informacja o negatywnej ocenie projektu nie naruszała także art. 45 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (t.j. Dz. U. z 2017.1460 – dalej: ustawa wdrożeniowa lub u.z.r.p.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 29 maja 2018 r. oddalił skargę strony na rozstrzygnięcie o nieuwzględnieniu protestu.

W ocenie Sądu I instancji, skontrolowane rozstrzygnięcie nie narusza przepisów prawa. Pismem LAWP z dnia [...] stycznia 2018 r. wnioskodawcę poinformowano, że jego wniosek został oceniony negatywnie z tego powodu, że projekt nie spełniał kryterium "Racjonalność, efektywność, zasadność i zgodność z celami działania ponoszonych wydatków" z uwagi na brak pozytywnej odpowiedzi na dwa pytania cząstkowe, zawarte w załączniku nr 6 do Regulaminu konkursu: "Czy wszystkie wydatki wskazane jako kwalifikowane są zasadne?" oraz "Czy wskazane w projekcie wydatki kwalifikowalne są racjonalne i efektywne ekonomicznie ?".

W pierwszej kolejności WSA wskazał na niezasadność zarzutu naruszenia art. 57 w zw. z art. 45 ust. 4 oraz art. 37 ust. 1 u.z.r.p. polegające na zaakceptowaniu przyjętego przez KOP sposobu uzasadnienia informacji o negatywnej ocenie, odstępującego od przedstawienia podstaw powołania eksperta zewnętrznego oraz ujawnienia wnioskodawcy treści opinii tego eksperta. Zdaniem Sądu I instancji LAWP ma rację, że podstawę powołania eksperta w toku oceny merytorycznej mógł stanowić Regulamin konkursu (pkt 7 Rozdziału 6.1.3.) w myśl, którego "na etapie oceny kryteriów technicznych, technicznych specyficznych i finansowo-ekonomicznych członkowie KOP oceniający projekt mogą stwierdzić, że projekt jest zbyt skomplikowany i wymaga specjalistycznej wiedzy". Korzystanie z pomocy eksperta przez KOP nie oznacza, że sporządzona przez niego opinia powinna być udostępniona wnioskodawcy. Dokumentacja konkursowa w zakresie Działania 3.7 nie zobowiązuje organu do informowania wnioskodawca o podstawach powołania eksperta.

Następnie Sąd I instancji wskazał, że obowiązkiem LAWP było w świetle art. 57 ustawy wdrożeniowej rozpatrzyć protest i zweryfikować prawidłowość oceny projektu w zakresie obowiązujących kryteriów konkursowych. Przepis art. 45 ust. 4 ustawy wdrożeniowej przewiduje, że właściwa instytucja przekazuje niezwłocznie wnioskodawcy pisemną informację o zakończeniu oceny jego projektu i jej wyniku wraz z uzasadnieniem tej oceny, podając liczbę punktów otrzymanych przez projekt lub informację o spełnieniu albo niespełnieniu kryteriów wyboru projektów. W sprawie bez naruszenia tego przepisu zawiadomiono wnioskodawcę o podstawach negatywnej oceny projektu i powodach odstąpienia od wzywania wnioskodawcy do poprawienia projektu inwestycyjnego.

W informacji z dnia [...] stycznia 2018 r. jednoznacznie wskazano, że KOP "podzieliła opinię eksperta". Wyjaśniono także, że projekt powiela znane rozwiązania organizacyjne. Głównym celem projektu była rozbudowa gabinetu weterynaryjnego i jego doposażenie, a nie poniesienie wydatków na cel nowy określony jako "zapobieganie chorobom przyzębia u zwierząt towarzyszących dzięki stosowaniu preparatu [...] u zwierząt zdrowych" oraz "leczenie chorób przyzębia u zwierząt towarzyszących dzięki stosowaniu preparatu [...] i zwierząt chorych" lub produkowanie preparatu [...].

Zdaniem WSA, skoro skarżący zaplanował wprowadzenie do oferty innowacyjnej usługi zapobiegania i leczenia chorób przyzębia u zwierząt, to powinien był jasno określić w projekcie, że wszystkie bez wyjątku zaplanowane w budżecie projektu wydatki (koszty) są niezbędne do zrealizowania projektu. WSA podkreślił, że projekt mówi o profilaktyce, tj. zapobieganiu chorobom przyzębia u zwierząt towarzyszących – kotów, psów, o leczeniu chorób przyzębia u takich zwierząt oraz o produkcji preparatu [...]. Sfinansowanie tego rodzaju projektu – stosownie do zasad i kryterium konkursowych – jest możliwe, jeżeli jest spełniony podstawowy warunek, wynikający z technicznego kryterium odnoszącego się do racjonalności, efektywności, zasadności i zgodności z celami działania zakładanych wydatków.

Wydatki objęte wykazem zamieszczonym na str. 4 - 7 informacji z dnia [...] stycznia 2018 r. nie spełniały wymogu "niezbędności". Świadczenie wspomnianych wyżej usług o charakterze profilaktycznym i leczniczym mogłoby być prowadzone w gabinecie weterynaryjnym, który obecnie posiada, oczywiście o ile skarżący dysponowałby preparatem o nazwie [...]. Posiadanie nowoczesnej i dużej lecznicy weterynaryjnej nie jest wymogiem niezbędnym do stosowania przedmiotowego preparatu, którego cechy określa bliżej opinia o innowacyjności. Jeśli projekt zakładał produkcję tego preparatu, to we wniosku należało podać, jakie zaplecze technologiczne jest konieczne do wdrożenia innowacyjnego produktu w postaci preparatu [...]. Z projektu sporządzonego przez skarżącego nie wynika jasno, jakie środki trwałe muszą zakupione, aby możliwa była produkcja (wytwarzanie) przedmiotowego preparatu. W tych okolicznościach środki trwałe o wartości 975 834, 89 zł (netto) nie mogły być objęte dofinansowaniem, co jednoznacznie wyjaśniono w wyżej wymienionej informacji.

Wykazano również, że zasadność wydatków należy postrzegać w kontekście kryterium ich niezbędności przy realizacji projektu. Takie stanowisko jest usprawiedliwione jako zgodne z treścią załącznika nr 6 do Regulaminu konkursu.

Wywiedziono ponadto, że możliwe jest wezwanie do korekty wniosku i wydatków nieracjonalnych, czy też nieefektywnych. Ten tryb postępowania jest dopuszczalny tylko wówczas, gdy poprawienie wniosku nie powoduje konieczności zmniejszenia łącznej wartości wydatków kwalifikowanych w planie o więcej niż 20 %. Według reguł obowiązujących w konkursie (wynikających z treści załącznika nr 6 do Regulaminu konkursu – str.

11) przekroczenie tego 20 % limitu oznacza, że projekt nie spełnia kryterium konkursu. Rzeczą LAWP nie jest ingerowanie w treść wniosku składanego przez beneficjenta. LAWP była odpowiedzialna za ocenę projektu, natomiast za treść wniosku – wyłącznie skarżący.

Sąd I instancji stwierdził, że w przeprowadzonym postępowaniu organ zastosował się do wymagań wynikających z art. 37 ust.1 u.z.r.p i sposób właściwy dokonał oceny projektu z zachowaniem zasad przejrzystości, rzetelności i bezstronności. Skarżącemu zapewniono równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. Stosownie do art. 45 ust 4 u.z.r.p. organ przekazał wnioskodawcy pisemną informację z dnia [...] stycznia 2018 r. o zakończeniu oceny projektu i jej wyniku wraz ze szczegółowym uzasadnieniem stanowiska.

Według WSA Agencja rozpoznała protest i podtrzymała w całości zapatrywanie o braku podstaw do udzielenia wsparcia w świetle wymagań konkursowych. Rozstrzygnięcie organu zawiera analizę zarzutów i wniosków podniesionych w proteście z dnia 13 lutego 2018 r. Odniesienie się do zarzutów z poprzedniego protestu z dnia 28 lipca 2018 r. - nie było czynnością obligatoryjną zwłaszcza, że tenże protest uwzględniono i projekt przekazano do ponownej oceny.

Nie jest zasadny zarzut o pominięciu stanowiska wyrażonego przez LAWP w pozytywnym dla wnioskodawcy rozstrzygnięciu z dnia [...] września 2017 r. Ani z treści przepisu art. 57, ani z dyspozycji art. 58 ust. 3 ustawy wdrożeniowej nie wynika obowiązek badania zarzutów podniesionych na wcześniejszym etapie postępowania konkursowego oraz przytaczania podstaw, które na takim etapie uzasadniały przywrócenie oceny projektu do ponownej analizy. W myśl art. 58 ust. 3 ustawy wdrożeniowej, ponowna ocena projektu polega na powtórnej weryfikacji projektu w zakresie kryteriów i zarzutów, o których mowa w art. 54 ust. 2 pkt 4 i 5 u.z.r.p.

W ocenie WSA niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 57, art. 37 ust. 1 i 2 oraz art. 41 ust. 1 i ust. 2 pkt. 7 ustawy wdrożeniowej. Wbrew wywodom skarżącego, organ zaakceptował prawidłową, ale negatywną dla skarżącego, ocenę projektu w świetle kryterium "Racjonalność, efektywność, zasadność i zgodność z celami Działania ponoszonych wydatków". W rozstrzygnięciu z dnia [...] marca 2018 r. zwrócono uwagę na konieczność weryfikacji wszystkich kosztów, służących nie tylko wdrożeniu wyników prac B+R. W toku ponownej oceny KOP dokonała weryfikacji kosztów ujętych w tab. D. 2 wniosku o dofinansowanie.

Nie można mówić o rozszerzeniu argumentacji przemawiającej za odrzuceniem projektu, skoro w treści protestu z dnia 13 lutego 2018 r. podnosi się kwestię wdrożenia prac badawczych i rozwojowych jako zagadnienia poruszanego przez organ w rozstrzygnięciu z dnia [...] września 2017 r. Rzeczą organu było odniesienie się do formalnych zarzutów protestu (w świetle art. 58 ust. 1 pkt 1 ustawy wdrożeniowej).

W świetle powyższego, brak jest zdaniem Sądu I instancji podstaw do kwestionowania prawidłowości działań organu.

II

W skardze kasacyjnej wnioskodawca zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. 1. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 58 ust. 1 pkt 1 oraz art. 57 w zw. z art. 58 ust. 3 ustawy wdrożeniowej polegające na nietrafnym przyjęciu, iż przepisy te nie obligowały LAWP do uwzględnienia w toku kolejnej (trzeciej) negatywnej oceny projektu, pozytywnego dla wnioskodawcy rozstrzygnięcia protestu z dnia [...] września 2017 r. oraz uwzględnionych przez to rozstrzygnięcie zarzutów protestu, złożonego przez wnioskodawcę w dniu 28 lipca 2018 r.
2. 2. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj.:
3. a) załącznika nr 6 do Regulaminu konkursu w zakresie kryterium merytorycznego "Racjonalność, efektywność, zasadność i zgodność z celami Działania ponoszonych wydatków", dla którego podstawą są przepisy art. 125 ust. 3 lit. a) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz.U.UE.L z dnia 20 grudnia 2013 r.; dalej: rozporządzenie nr 1303/2013), art. 14 ust. 10, art. 37 ust. 2 oraz art. 41 ust. 2 pkt. 7 ustawy wdrożeniowej;
4. b) pkt 3.3 Regulaminu konkursu, dla którego podstawą jest przepis art. 41 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 1-13 ustawy wdrożeniowej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona przedstawia argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną LAWP wniosła o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie ze względu na brak usprawiedliwionych podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a, rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji.

Niezasadne są zarzuty naruszenia przepisów postępowania, sformułowane w pkt 1) petitum skargi kasacyjnej, tj. art. 58 ust. 1 pkt 1 oraz art. 57 w zw. z art. 58 ust. 3 ustawy wdrożeniowej polegające na nietrafnym przyjęciu, że przepisy te nie obligowały LAWP do uwzględnienia w toku kolejnej (trzeciej) negatywnej oceny projektu, pozytywnego dla wnioskodawcy rozstrzygnięcia protestu z dnia 29 września 2017 r. oraz uwzględnionych przez to rozstrzygnięcie zarzutów protestu.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w rozpoznawanej sprawie wskazane przepisy postępowania, tj. art. 58 ust. 1 pkt 1 oraz art. 57 w zw. z art. 58 ust. 3 ustawy wdrożeniowej nie zostały naruszone.

Na wstępie podkreślenia wymaga, że przedmiotem kontroli Sądu I instancji jest zaskarżone rozstrzygnięcie o nieuwzględnieniu protestu z dnia [...] marca 2018 r. od rozstrzygnięcia o negatywnej ocenie projektu z dnia [...] stycznia 2018 r. Ponowna trzecia ocena projektu została dokonana wskutek uwzględnienia protestu z dnia [...] lipca 2017 r. rozstrzygnięciem z dnia [...] września 2017 r. Skutkiem uwzględnienia protestu sprawa została przekazana w celu przeprowadzenia ponownej oceny projektu.

Stanowisku skarżącego zarzucającego organowi konieczność uwzględnienia w toku kolejnej trzeciej negatywnej oceny projektu, pozytywnego dla skarżącego rozstrzygnięcia protestu z dnia [...] września 2017 r. oraz uwzględnionych przez to rozstrzygnięcie zarzutów protestu – nie jest prawidłowe. Bowiem po otrzymaniu sprawy organ konkursowy dokonuje ponownej oceny projektu, która polega na powtórnej weryfikacji projektu w zakresie kryteriów i zarzutów, o których mowa w art. 54 ust. 2 pkt 4 i 5. Przepisy te nie wskazują na związanie organu dokonującego ponownej weryfikacji projektu. Mówią tylko o ponownej weryfikacji. Wynika z tego swoboda instytucji pośredniczącej przy dokonywaniu ponownej weryfikacji projektu. Oczywiście takie wnioskowanie przełamuje pogląd o nadrzędności organu rozpatrującego protest, ale uregulowania w tym zakresie są stanowcze i nie pozwalają na stosowanie zasad Kodeksu postępowania administracyjnego, czy innej procedury w zakresie ponownej weryfikacji projektu (wyroki WSA w Rzeszowie: z 17 stycznia 2018 r., I SA/Rz 811/17; z 14 września 2017 r., I SA/Rz 465/17; z 26 października 2017 r., I SA/Rz 531/17).

Zatem dokonując ponownej oceny organ nie był związany pozytywnym dla wnioskodawcy rozstrzygnięciem protestu z dnia [...] września 2017 r., a zatem to rozstrzygnięcie - wbrew stanowisku skarżącego - nie przesądzało i nie mogło utwierdzać skarżącego w przekonaniu, że ponowna ocena wniosku musi być pozytywna.

Ma rację Sąd I instancji, że ani z treści przepisu art. 57, ani z dyspozycji art. 58 ust. 3 ustawy wdrożeniowej nie wynika obowiązek badania zarzutów podniesionych na wcześniejszym etapie postępowania konkursowego oraz przytaczania podstaw, które na takim etapie uzasadniały przywrócenie projektu do ponownej oceny. W myśl art. 58 ust. 3 ustawy wdrożeniowej, ponowna ocena projektu polega na powtórnej weryfikacji projektu w zakresie kryteriów i zarzutów, o których mowa w art. 54 ust. 2 pkt 4 i 5, czyli w zakresie: kryteriów z którymi wnioskodawca się nie zgadza oraz zarzutów o charakterze proceduralnym dotyczących przeprowadzonej oceny.

Artykuł 58 ust. 2 pkt 2 ustawy wdrożeniowej stanowi, że organ rozpatrujący protest może przekazać sprawę instytucji, o której mowa w art. 39 ust. 1, w celu przeprowadzenia ponownej oceny projektu, jeżeli stwierdzi, że doszło do naruszeń obowiązujących procedur i konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na wynik oceny, informując wnioskodawcę na piśmie o przekazaniu sprawy. Wskazuje on więc konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy. Po otrzymaniu sprawy organ konkursowy dokonuje ponownej oceny projektu, która polega na powtórnej weryfikacji projektu w zakresie kryteriów i zarzutów, o których mowa w art. 54 ust. 2 pkt 4 i 5 ustawy wdrożeniowej. Przepisy te nie wskazują zatem na związanie organu dokonującego ponownej weryfikacji projektu, mówią jedynie o ponownej weryfikacji.

Przechodząc do naruszeń prawa materialnego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, wskazanych w pkt 2) lit. a i b petitum skargi kasacyjnej, należy stwierdzić, że są one nieusprawiedliwione.

Nieusprawiedliwiony jest zarzut naruszenia załącznika nr 6 do Regulaminu konkursu w zakresie kryterium merytorycznego "Racjonalność, efektywność, zasadność i zgodność z celami działania ponoszonych wydatków", dla którego podstawą są przepisy art. 125 ust. 3 lit. a) rozporządzenia nr 1303/2013 oraz art. 14 ust. 10, art. 37 ust. 2 oraz art. 41 ust. 2 pkt. 7 ustawy wdrożeniowej – poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że kasator nie zgadza się z oceną dokonaną przez LAWP, że projekt nie spełniał kryterium merytorycznego "Racjonalność, efektywność, zasadność i zgodność z celami działania ponoszonych wydatków".

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w rozpoznawanej sprawie stwierdza, że stanowisko Sąd I instancji akceptujące rozstrzygnięcie organu z 8 marca 2018 r. było zgodne z treścią załącznika nr 6 do Regulaminu konkursu.

Ma rację Sąd I instancji twierdząc, że skoro skarżący kasacyjnie zaplanował wprowadzenie do projektu innowacyjnej usługi zapobiegania i leczenia chorób przyzębia u zwierząt, to powinien był jasno określić w projekcie, że wszystkie zaplanowane w budżecie projektu wydatki (koszty) są niezbędne do zrealizowania projektu. Projekt bowiem zakładał profilaktykę, tj. zapobieganie chorobom przyzębia u zwierząt towarzyszących (kotów, psów), leczenie chorób przyzębia u takich zwierząt oraz o produkcji preparatu [...].

Prawidłowo oceniono, że określone w projekcie wydatki - wskazane jako kwalifikowane - nie były zasadne, tj. nie spełniały wymogu niezbędności. Zgodnie z treścią załącznika nr 6 do Regulaminu konkursu zasadność wydatków oznacza, że muszą być one niezbędne dla realizacji projektu. Jak słusznie stwierdził Sąd I instancji - kontrolując zaskarżone rozstrzygnięcie organu o nieuwzględnieniu protestu z [...] marca 2018 r. - jeśli projekt zakładał produkcję preparatu [...], to we wniosku należało podać, jakie zaplecze technologiczne jest konieczne do wdrożenia innowacyjnego produktu w postaci tego preparatu. Z projektu sporządzonego przez skarżącego nie wynika jasno, jakie środki trwałe muszą zakupione, aby możliwa była produkcja (wytwarzanie) przedmiotowego preparatu. W tych okolicznościach środki trwałe o wartości 975 834, 89 zł (netto) nie mogły być objęte dofinansowaniem.

Z treści załącznika nr 6 do Regulaminu konkursu wyraźnie wynika, że kryterium "Racjonalność, efektywność, zasadność i zgodność z celami działania ponoszonych wydatków" uznaje się za spełnione, jeżeli odpowiedź na wszystkie cząstkowe pytania będzie pozytywna, zaś w rozpoznawanej sprawie nie była ona pozytywna, dlatego organ prawidłowo stwierdził jego niespełnienie przez skarżącego.

Nie został również naruszony pkt 3.3. Regulaminu konkursu, dla którego podstawą jest przepis art. 41 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 1-13 ustawy wdrożeniowej. Jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej jej autor zarzuca, że LAWP naruszyła pkt 3.3. Regulaminu konkursu, ponieważ odniosła kwalifikowalność wydatków wyłącznie do jednej usługi, a mianowicie usługi innowacyjnej dotyczącej wytwarzania i stosowania preparatu [...] w zakresie świadczenia usług zapobiegania chorobom przyzębia u zwierząt, podczas gdy cały projekt obejmuje zarówno usługę innowacyjną, jak i usługi standardowe.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w rozpoznawanej sprawie stwierdza, że organ prawidłowo zastosował pkt 3.3. Regulaminu konkursu, co słusznie zaakceptował Sąd I instancji.

W pkt 3.3. został określony cel konkursu, którym jest wyłonienie projektów do dofinansowania w ramach Osi Priorytetowej 3 Konkurencyjność przedsiębiorstw, Działania 3.7 Wzrost konkurencyjności MŚP RPO WL. Głównym celem tego działania jest przełamanie barier związanych z dostępem do finansowania, know – how, a także pobudzenie działań tworzących wspólny łańcuch wartości przedsiębiorstwa. Według Regulaminu konkursu, dzięki wsparciu inwestycyjnemu nastąpi zwiększenie konkurencyjności, podniesienie produktywności, wydajności pracy oraz skali prowadzenia działalności gospodarczej przedsiębiorstw z województwa [...] przede wszystkim dzięki wprowadzaniu innowacyjnych rozwiązań. Wzrost innowacji zostanie zapewniony m.in. poprzez wsparcie inwestycyjne przeznaczone na realizację wyników prac badawczych.

Z treści pkt 3.3. Regulaminu konkursu wynika, że celem tego konkursu jest zwiększenie (wzrost) konkurencyjności przede wszystkim dzięki wprowadzaniu innowacyjnych rozwiązań. Wzrost innowacji zostanie zapewniony m.in. poprzez wsparcie inwestycyjne przeznaczone na realizację wyników prac badawczych. Zatem skoro skarżący kasacyjnie zaplanował wprowadzenie innowacyjnej usługi zapobiegania i leczenia chorób przyzębia u zwierząt – to nie ulega wątpliwości, że zakres wydatków kwalifikowanych projektu powinien być odnoszony przede wszystkim właśnie do tej usługi.

Nie jest również uzasadniony zarzut naruszenia prawa materialnego wskazany w pkt 2) lit. a petitum skargi kasacyjnej, tj. zarzut naruszenia art. 125 ust. 3 lit. a rozporządzenia nr 1303/2013 poprzez jego błędną wykładnię.

Odnosząc się do tego zarzutu, po pierwsze podkreślenia wymaga, że warunek przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis prawa skarżący miał na uwadze podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania. Przepis ten musi być wskazany wyraźnie (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 7 kwietnia 1997 r., sygn. akt III CKN 29/97; postanowienia NSA: z dnia 8 marca 2004 r., sygn. akt FSK 41/04; z dnia 1 września 2004 r., sygn. akt FSK 161/04; z dnia 24 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2302/04). Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem strony skarżącej kasacyjnie - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia (por. również wyrok NSA z dnia 1 sierpnia 2013 r., sygn. akt I OSK 746/12 oraz wyrok NSA z dnia 8 maja 2014 r., sygn. akt I GSK 1005/12).

Powyższych wymogów nie spełnia zarzut skonstruowany w pkt 2) lit. a petitum skargi kasacyjnej, gdyż art. 125 ust. 3 lit. a rozporządzenia nr 1303/2013 składa się z trzech jednostek redakcyjnych, a mianowicie: (i), (ii), (iii), zaś autor skargi kasacyjnej nie wskazał, o którą jednostkę redakcyjną chodzi.

W tym stanie rzeczy, skoro żaden z zarzutów nie może być uznany za usprawiedliwiony, wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku nie mógł zostać uwzględniony.

Ze wskazanych wyżej powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wniesiona skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i stosownie do art. 184 p.p.s.a., orzekł o jej oddaleniu.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804, ze zm.).