Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z 16 grudnia 2021 r., sygn. akt I SA/Go 380/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim oddalił skargę M. sp. z o.o. w W. na informację Zarządu Województwa Lubuskiego z 7 września 2017 r. w przedmiocie nieuwzględnienia protestu od negatywnej oceny merytorycznej wniosku.
WSA orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:
M. sp. z o.o. w W.ie (dalej także jako: skarżąca, spółka) złożyła do Urzędu Marszałkowskiego Województwa Lubuskiego w Zielonej Górze wniosek pod nazwą "Utworzenie nowego klubu dziecięcego w N. szansą dla rodziców dzieci do lat 3 na powrót do pracy" w ramach konkursu RPLB.06.04.00-IZ.OO-08-K01/21, któremu nadano nr RPLB.06.04.00-08-0004/21.
2 sierpnia 2021r. Spółka otrzymała pismo Instytucji Zarządzającej - Zarządu Województwa Lubuskiego (dalej: IZ), z 20 lipca 2021r. o nr DFS.1.432.8.7.2021 informujące o negatywnym wyniku oceny wniosku o dofinansowanie projektu, gdyż nie spełnił on kryterium dostępu nr 6 oraz nie otrzymał wymaganego minimum w 3 częściach oceny (III. Opis projektu w kontekście właściwego celu szczegółowego RPO LUBUSKIE 2020/Ryzyko nieosiągnięcia założeń projektu, 5.1 Zadania, 5.3 Potencjał Wnioskodawcy i Partnerów).
Skarżąca wniosła protest z zachowaniem 14-dniowego terminu, o którym mowa w art. 54 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. Natomiast 20 września 2021 r. otrzymała pismo IZ z 13 września 2021r. o nr DFS.V.432.1.34.2021.MN informujące, iż Zarząd Województwa Lubuskiego Uchwałą nr 208/2825/21 z dnia 7 września 2021 r. uwzględnił protest w dużej części i jednocześnie o nie uwzględnił protestu w części 5.1, 5.3., co skutkuje negatywnym wynikiem oceny wniosku w tej części, a tym samym niezakwalifikowaniem projektu do dofinansowania.
Oddalając skargę spółki WSA w Gorzowie Wielkopolskim stwierdził, że beneficjent przystępujący do konkursu powinien spełniać dokładnie wszystkie wymogi kryteriów konkursu, jeśli chce pozyskać finansowe środki publiczne. Argumentacja oceniających oraz IZ zawarta w zaskarżonym negatywnym rozpatrzeniu protestu, nie była dowolna. Była też zgodna z regulacjami konkursowymi. Nie nasuwa wątpliwości co do rzetelności ani przejrzystości uzasadnienie obniżenia punktacji założonego w projekcie zadania, czyli opisanych zabiegów adaptacyjnych nieruchomości mającej być w przyszłości wykorzystanej do realizacji projektu - sali opieki dziennej dla dzieci do 3 r.ż. z powodu zawarcia informacji, że skarżąca nie dysponowała jakimkolwiek lokalem koniecznym dla realizacji projektu, w tym w szczególności zadania nr 1. Oceniający wskazali wyraźnie, czytelnie i przez to przejrzyście, że na ocenę projektu w zakresie tego zadania, rzutuje fakt, iż skarżąca nie dysponowała lokalem. Podobnie czytelnie uzasadniono obniżenie punktacji z powodu niezaplanowania wyposażenia obiektu mającego służyć realizacji projektu.
WSA wskazał, że organizującego konkurs interesuje przedstawienie przez przystępujących do konkursu konkretnej bazy lokalowej, a nie trudności dotyczące bazy lokalowej w N. Podkreślił także, że lokale na co sama skarżąca zwróciła uwagę muszą spełniać określone warunki. Przedstawiony przez skarżącą opis lokalu ma charakter hipotetyczny albowiem sama podkreśliła, że "najpierw musimy przygotować proj. architektoniczny, z którego będą wynikać wszystkie niezb. szczegóły". Z powyższego wynika, że w złożonym wniosku skarżąca przedstawiła warunki lokalowe, które w przyszłości będzie można dokładnie sprecyzować, po wykonaniu projektu, obecnie można przyjąć, że są to założenia skarżącej do projektu, na podstawie, którego zostanie przygotowany znany jedynie skarżącej lokal. To samo dotyczy jego wyposażenia, które będzie można dopiero po sporządzeniu i wykonaniu prac zgodnych z projektem ustalić.
W ocenie Sądu argumenty oceniających, podtrzymane przez IZ, były rzeczowe, jasne i logiczne w kontekście ocenianego projektowanego zadania. Korespondowały one z zapisami regulaminu konkursu, gdzie narzucono wnioskodawcom obowiązek podania informacji na temat "bazy lokalowej". Sąd uznał, że informacje te były szczególnie istotne z powodu przedmiotu projektu jakim jest w swej istocie opieka nad dziećmi.
WSA nie był jednocześnie uprawniony do oceny wartości pomniejszenia punktacji, ponieważ taka ocena wykracza poza zakres kognicji sądu administracyjnego. Sądy nie są kompetentne, aby badać oceny dokonane przez członków komisji oceniającej, gdyż to oni posiadają wiedzę, umiejętności, doświadczenie lub wymagane uprawnienia w dziedzinie objętej programem operacyjnym, w ramach której jest dokonywany wybór projektu. Sąd administracyjny nie jest kolejnym organem władnym do oceny projektu, nie może zatem dokonywać merytorycznej kontroli ocen. Zdaniem składu orzekającego uzupełniająco dodać wypada, że ustawodawca wskazał na zasadność udziału ekspertów - spełniających określone prawem wymogi - na etapie wyboru projektów (por. art. 68a ust. 1 pkt 1 i nast. z Rozdziału 15a ustawy wdrożeniowej).
Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim wniosła M. Sp. z o.o. w W., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania:
- I. art. 61 ust. 8 pkt 2) w zw. z art. 37 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej - polegające na oddaleniu skargi w sytuacji, gdy ocena wniosku o dofinansowanie została dokonana z naruszeniem art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej polegającym na:
- - przeprowadzeniu oceny wniosku o dofinansowanie w zakresie punktu 5.1. "Zadania - Trafność doboru zadań, ich spójność i opis zadań w kontekście osiągnięcia celów szczegółowych projektu i racjonalność harmonogramu zadań, wskazanie produktów dostępnych dla osób z niepełnosprawnościami (o ile nie wykazano ich neutralności), uzasadnienie zlecania usług w ramach poszczególnych zadań (jeśli dotyczy)" w sposób nieprzejrzysty, nierzetelny i naruszający zasadę równości;
- - przeprowadzeniu oceny wniosku o dofinansowanie w zakresie pkt 5.3. "Opis potencjału technicznego (w tym sprzętowego) i warunków lokalowych wnioskodawcy i partnerów (o ile dotyczy) i sposobu jego wykorzystania" w sposób nieprzejrzysty i nierzetelny;
- - przeprowadzeniu oceny wniosku o dofinansowanie w zakresie części E w sposób nieprawidłowy i nierzetelny, bowiem skarżąca powinna uzyskać dodatkowe punkty za spełnienie kryterium premiującego;
które to naruszenia miały wpływ na wynik sprawy, bowiem dokonanie oceny Projektu w sposób prawidłowy powinno skutkować uznaniem, że Projekt osiągnął wymaganą liczbę punktów i zakwalifikowaniem Projektu do dofinansowania.
II. art. 61 ust. 8 pkt 2) w zw. z art. 37 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej - polegające na oddaleniu skargi w sytuacji, gdy ocena wniosku o dofinansowanie została dokonana z naruszeniem art. 125 ust. 3 lit. a) pkt (ii) Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 polegającym na ocenie kryteriów 5.1 i 5.3. w sposób nieprzejrzysty i dyskryminacyjny, a także w sposób utrudniający osiągnięcie celów osi priorytetowej 6, działania 6.4, tj. powrotu na rynek pracy osób prawujących opiekę na dziećmi w wieku do lat 3, co było celem Konkursu.
Skarżąca wniosła o dopuszczenie dowodu z dokumentu w postaci Regulaminu Konkursu, który nie mieści się w definicji dokumentacji konkursowej zawartej w art. 61 ust. 3 ustawy wdrożeniowej, a który ma istotne znaczenie dla ustalenia kryteriów oceny oraz prawidłowości oceny dokonanej przez organ. Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości (art. 188 p.p.s.a.) oraz wydanie orzeczenia reformatoryjnego poprzez uwzględnienie skargi i stwierdzenie, że ocena Projektu została przeprowadzona w sposób wadliwy, co miało istotny wpływ na wynik oceny oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję celem skierowania do dofinansowania - stosownie do art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a) ustawy wdrożeniowej, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm prawem przewidzianych.
Zarząd Województwa Lubuskiego nie wniósł odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej.
Stosownie do treści art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarga kasacyjna M. sp. z o.o. oparta została na podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. W jej ramach strona wskazała, że skarżony wyrok Sądu I instancji został wydany z naruszeniem art. 61 ust. 8 pkt 2 w związku z art. 37 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej, polegającym na dokonaniu oceny wniosku skarżącej w zakresie punktu 5.1 i 5.3 w sposób nieprzejrzysty, nierzetelny i z naruszeniem zasady równości, a ponadto ocena przeprowadzona została z naruszeniem art. 125 ust. 3 lit. a) pkt (ii) Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r.
Podkreślić należy, że podstawowym normatywnym wzorcem kontroli sądowoadministracyjnej w sprawie jest art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. Przepis ten wprowadza zasady ogólne dotyczące wszystkich trybów wyłaniania projektów do dofinansowania, to jest przejrzystość, rzetelność, bezstronność wyboru projektów oraz równość wnioskodawców w dostępie do informacji o zasadach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. W związku z tym jego naruszenie może przybierać dwojaką postać. Z jednej strony art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej może stanowić podstawę zarzutu naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), wówczas, gdy w skardze kasacyjnej zostanie podniesiony zarzut błędnej wykładni postanowień systemu realizacji programu czy też zarzut wadliwego zastosowania tych postanowień w sprzeczności z zasadami regulowanymi tym przepisem, a z drugiej strony może stanowić podstawę zarzutu naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), wówczas, gdy zarzuty odnoszą się do naruszeń procedury.
Naruszenie którejkolwiek z zasad mających charakter normatywny stanowi naruszenie zasady równego dostępu do pomocy, wywodzonej z traktatowej zasady równości (art. 9 TWE oraz art. 2 i 157 ust. 4 TFUE). Zasada ta nakłada na instytucje odpowiedzialne za realizację zadań polityki rozwoju obowiązek równego traktowania wszystkich beneficjentów pomocy oraz formułuje zakaz jakiegokolwiek faworyzowania lub dyskryminowania niektórych z nich. Realizacji (urzeczywistnieniu) zasady równości służy zasada przejrzystości reguł oceny projektów, która formułuje wobec instytucji zarządzającej nakaz jasnego, precyzyjnego i dostępnego dla wszystkich wnioskodawców (beneficjentów) określenia kryteriów kwalifikowania projektów.
Z kolei zasada rzetelności jest związana z ustanowieniem jasnych i zrozumiałych dla wnioskodawców kryteriów wyboru projektów, zgodności postępowania właściwej instytucji z ustanowionymi w danym trybie regułami oraz wszechstronnym uzasadnieniem wyboru. Zasada bezstronności ustanawia natomiast zakaz wprowadzania preferencji dla określonych grup czy rodzajów wnioskodawców lub projektów. Równy dostęp do informacji, będący emanacją traktatowej zasady równości w dostępie do pomocy, nakłada na właściwą instytucję obowiązek publikowania informacji niezbędnych do realizacji równego dostępu do pomocy w zakresie ubiegania się o dofinansowanie projektów.
W stanie sprawy Sąd I instancji oddalił skargę skarżącej na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy wdrożeniowej.
Wskazany w podstawie orzeczenia przepis ma charakter wynikowy, stanowi podstawę orzeczniczą dla Sądu I instancji, a jego zastosowanie jest uzależnione od rezultatu przeprowadzonej przez Sąd kontroli pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Zobowiązywało to Sąd do wykazania, że nieuwzględnienie protestu od oceny merytorycznej projektu było zasadne, a wyrażone przez Sąd I instancji stanowisko znajduje oparcie w stanie prawnym i faktycznym sprawy.
Za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy wdrożeniowej w zw. z art. 37 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 2 pkt 1 tej ustawy.
W okolicznościach sprawy, ponieważ przedmiotem rozpoznania była uchwała w sprawie nieuwzględnienia protestu od negatywnej oceny merytorycznej wniosku o dofinansowanie, do którego to postępowania co do zasady ma zastosowanie art. 61 ustawy wdrożeniowej, Sąd I instancji nie mógł przekroczyć zakresu kognicji wyznaczonej tym przepisem. Zgodnie z treścią art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej właściwa instytucja przeprowadza wybór projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewnia wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania.
Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, że przeprowadzone postępowanie dowodowe wykazało, że postępowanie konkursowe przeprowadzono w sposób rzetelny i przejrzysty a ocena projektu została dokonana zgodnie z obowiązującymi regułami i zasadami.
Z akt sprawy, a zwłaszcza Regulaminu konkursu jednoznacznie wynika (s. 31), że minimalny zakres informacji, który musi być przedstawiony przez wnioskodawcę we wniosku o dofinansowanie projektu między innymi powinien zwierać informacje dotyczącą warunków lokalowych tj. wykorzystanie bazy lokalowej, w której będzie realizowana opieka nad dziećmi do lat 3. Zatem niezasadne jest twierdzenie skarżącej, że ani z Regulaminu ani z innych dokumentów konkursowych nie wynika obowiązek posiadania budynku (lokalu) na potrzeby planowanego żłobka.
W związku z tym oceny ekspertów odnoszące się do zadań w zakresie wyposażenia i adaptacji lokalu oraz potencjału technicznego i warunków lokalowych są prawidłowe. Nie sposób uznać, że zakres prac adaptacyjnych ustalony został właściwie, skoro skarżąca nie posiada żadnego lokalu, w którym mogłaby zorganizować klub (żłobek). Także zarzut, że dokumentacja konkursowa nie wymagała szczegółowego określenia doposażenia klubu nie jest zasadny. W ramach pkt 5.1 Zadania ocenie podlegała trafność doboru zadań, ich spójność i opis w kontekście osiągnięcia celów projektu.
Zatem jeśli skarżąca jako zadanie 1 wskazała adaptację i wyposażenie pomieszczeń, to logiczną konsekwencją jest aby opis przedmiotowego zadania wskazywał rodzaj wyposażenia, jaki skarżąca planuje zakupić. Podobnie rzecz się ma, jeśli chodzi o potencjał techniczny i warunki lokalowe, ponowie wskazać należy, że skoro Regulamin wymagał przestawienia informacji co do bazy lokalowej, to jej brak nie mógł implikować innej oceny eksperckiej w tym zakresie.
Skonstatować wypada, że zaprezentowana w niniejszej sprawie przez IZ ocena wniosku o dofinasowanie pod kątem spełnienia spornych kryteriów nie jest dowolna i opiera się na analizie całokształtu okoliczności danej sprawy to jest zakreślonych treścią wniosku o dofinasowanie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego osoby oceniające wniosek na obu etapach konkursu dokładnie przeanalizowały treść zapisów wniosku o dofinasowanie, które zawierały podstawowe informacje co do zadań i potencjału technicznego objętych Projektem.
W przeciwieństwie do twierdzeń skarżącej wskazać należy, że w sprawie swoje stanowisko organ szczegółowo przedstawiał, tak w informacji o negatywnej ocenie projektu jak i w uzasadnieniu rozstrzygnięcia protestu, czyniąc tym samym, wbrew zarzutom skargi, zadość przepisowi art. 37 ustawy wdrożeniowej, w którym zawarto zasady ogólne dotyczące wszystkich trybów wyłaniania projektów do dofinansowania, to jest przejrzystość, rzetelność, bezstronność wyboru projektów oraz równość wnioskodawców w dostępie do informacji o zasadach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania.
Nietrafny okazał się też zarzut naruszenia art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy wdrożeniowej w zw. z art. 37 ust. 1, art. 53 ust. 2 pkt 1 tej ustawy w zw. z art. 125 ust. 3 lit. a) pkt (ii) rozporządzenia nr 1303/2013.
Naruszenia tych przepisów skarżąca kasacyjnie upatruje w oddaleniu skargi w sytuacji, gdy ocena wniosku o dofinansowanie została dokonana z naruszeniem art. 125 ust. 3 lit. a) pkt (ii) rozporządzenia polegającym na ocenie kryteriów 5.1 i 5.3. w sposób nieprzejrzysty i dyskryminacyjny, a także w sposób utrudniający osiągnięcie celów osi priorytetowej 6, działania 6.4, tj. powrotu na rynek pracy osób sprawujących opiekę nad dziećmi w wieku do lat 3, co było celem Konkursu.
Wskazać należy, że stosownie do treści art. 125 ust. 1, ust. 3 lit. a rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz.Urz.UE.L 2013 Nr 347, str. 320; Dz.Urz.UE.L 2015 Nr 270, poz. 1), Instytucja Zarządzająca odpowiada za zarządzanie programem operacyjnym zgodnie z zasadą należytego zarządzania finansami oraz sporządza i po zatwierdzeniu stosuje odpowiednie procedury wyboru i kryteria, które: (i) zapewniają, że operacje przyczynią się do osiągnięcia celów szczegółowych i rezultatów odpowiednich priorytetów; (ii) są niedyskryminujące i przejrzyste; (iii) uwzględniają ogólne zasady ustanowione w art. 7 i 8 rozporządzenia ogólnego.
W przeciwieństwie do twierdzeń skarżącej kasacyjnie spółki wskazać należy, że ocena jej projektu dokonana została o jasne i przejrzyste kryteria, zakładające przedstawienie informacji o warunkach lokalowych, wykorzystaniu bazy lokalowej, w której będzie realizowana opieka nad dziećmi do lat 3. Co istotne, Regulamin (str.
31) nie wymagał aby wnioskodawca legitymował się prawem własności do lokalu, w którym będzie realizowana opieka nad dziećmi do lat 3, tym samym niezasadne jest twierdzenie skarżącej kasacyjnie, jakoby doszło do nieuprawnionej preferencji lokalnych podmiotów dysponujących własnym lokalem.
W tym kontekście twierdzenia skarżącej kasacyjnie, że WSA zaaprobował naruszenie przez organ art. 37 ust. 1, art. 53 ust. 2 pkt 1 tej ustawy w zw. z art. 125 ust. 3 lit. a) pkt (ii) rozporządzenia nr 1303/2013 w sposób wskazany w pkt II petitum skargi kasacyjnej nie są zasadne.
Podsumowując, za niezasadne należało uznać zarzuty naruszenia przepisów postępowania.
Z tych wszystkich powodów i ze względu na treść art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.