Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA) wyrokiem z 17 października 2017 r., sygn. akt V SA/Wa 2541/16 oddalił skargę JM (dalej: strona, skarżąca) na decyzję Ministra Rozwoju z [...] lipca 2016 r. w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dofinansowania.
Skargę kasacyjną – bez wskazania na treść art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2022.329 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) – wywiodła skarżąca, zaskarżając wyrok w całości, zarzuciła naruszenie:
- I. Przepisów prawa materialnego, tj.:
- a) art. 6 k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji w zw. z art. 207 ust. 9 i 11 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U.2016.1870 ze zm.; dalej: u.f.p.) w zw. z art. 9 Porozumienia w sprawie realizacji zadań w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka 2007–2013, dla osi priorytetowej 8 [...] z dnia 18 lutego 2008 r., wg brzmienia ustalonego Aneksem 2 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a–c p.p.s.a. poprzez pominięcie przez WSA tego, że organ I i II instancji posiadał kompetencje wyłącznie do wydawania decyzji dotyczących "nieprawidłowego wydatkowania" środków (a więc środków prawnie przyznanych i wypłaconych na podstawie istniejącej umowy, a jedynie przez beneficjenta nieprawidłowo wydatkowanych), a nie do wydania decyzji w przedmiocie zwrotu środków w związku z przekroczeniem progu pomocy de minimis;
- b) art. 5 ust. 3 Rozporządzenia KE nr 1998/2006 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a–c p.p.s.a. poprzez uznanie, że powołane Rozporządzenie miało zastosowanie do zwrotu pomocy w niniejszej sprawie, podczas gdy do zwrotu pomocy w sprawie należało zastosować Rozporządzenie 1407/2013, ponieważ Rozporządzenie dotychczasowe można było w okresie dodatkowym stosować jedynie do "wdrażania" pomocy, co miało ten wpływ na sprawę, że zgodnie z Rozporządzeniem 1407/2013 ewentualnemu zwrotowi podlegałaby tylko nadwyżka, o jaką przekroczono dopuszczalny poziom pomocy de minimis, a nie całość pomocy de minimis.
- II. Przepisów prawa procesowego, tj. art. 7 i art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z art. 1 i art. 2 § 1 i § 3 k.p.c. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a–c p.p.s.a. poprzez uznanie, że ważność oraz ustalenie skuteczności wypowiedzenia umowy o dofinansowanie należy do wyłącznej domeny postępowania cywilnego, podczas gdy kwestię tę może ustalić samodzielnie również organ w postępowaniu administracyjnym lub sąd w postępowaniu sądowoadministracyjnym, szczególnie mając na uwadze deklaratoryjny charakter wyroku sądu powszechnego w postępowaniu cywilnym oraz jego skutek wyłącznie inter partes – co ma ten wpływ na wynik sprawy, że samodzielne ustalenie przez WSA nieważności lub nieistnienia umowy o dofinansowanie nie pozwalałoby na wydanie decyzji o zwrocie dofinansowania, która może być wydana wyłącznie w wypadku istniejącej i ważnej umowy.
W efekcie zażądano uchylenia w całości zaskarżonego wyroku i zasądzenia na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
W motywach wskazano argumenty przemawiające za uwzględnieniem skargi kasacyjnej.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na jego rzecz od strony kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.
Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej.
Przystępując do oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej, należy ją poprzedzić koniecznym w rozpatrywanej sprawie przypomnieniem i wyjaśnieniem, że prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych jest o tyle istotne, że zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego wyznaczają sformułowane przez skarżącego kasacyjnie zarzuty, oparte na ustawowych podstawach i uzasadnione w motywach skargi kasacyjnej. Konkretne podstawy skargi kasacyjnej, czyli zawarte w niej przyczyny zaskarżenia rozstrzygnięcia, determinują całkowicie kierunek działalności badawczej (kontrolnej) Naczelnego Sądu Administracyjnego, którą musi on podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Z tych względów, skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym, obwarowanym m.in. przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1–3 p.p.s.a.).
Ponadto art. 176 p.p.s.a. reguluje elementy składowe skargi kasacyjnej, a zgodnie z § 1 pkt 2 tego przepisu jej obligatoryjnym elementem jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd pierwszej instancji (vide postanowienia NSA: z 8 marca 2004 r., sygn. akt FSK 41/04; z 1 września 2004 r., sygn. akt FSK 161/04; z 24 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2302/04).
Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych. Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania nie tylko, które przepisy prawa materialnego zostały przez Sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, lecz także na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie zmierzać powinien do wykazania, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa.
Z kolei w przypadku zarzutu błędnej wykładni konieczne jest wskazanie na czym polega wadliwe rozumienie przez Sąd pierwszej instancji przepisu. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu dlaczego powinien być zastosowany. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy. Podobnie rzecz się ma przy naruszeniu prawa procesowego, gdzie należy wskazać przepisy tego prawa, które zostały naruszone przez Sąd pierwszej instancji i wpływ tego naruszenia na wynik sprawy, tj. na rozstrzygnięcie (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).
W kontekście wyżej przytoczonego przepisu wskazać należy, że skargę kasacyjną w zakresie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. można skutecznie oprzeć na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć "istotny" wpływ na wynik sprawy. Tymczasem w zarzucie II petitum skargi kasacyjnej kwestię tę pominięto, zaś w uzasadnieniu wskazano, że "powyższe uchybienie miało ten wpływ na wynik sprawy (...)" nie analizując ani nie wykazując jego "istotnego" wpływu na treść rozstrzygnięcia, co oznacza, że zarzut II petitum skargi kasacyjnej należy uznać za nieuzasadniony.
Nie jest to jedyny mankament wniesionego środka zaskarżenia, gdyż Sąd nie naruszył art. 7, art. 107 § 1 k.p.a., gdyż tych przepisów nie stosował. Próżno szukać w motywach skargi kasacyjnej w jaki sposób i w jakim zakresie zostały one naruszone, a zatem trafności ich powołania nie można zweryfikować.
W zakresie powołanego "art. 145 § 1 pkt 1 lit. a–c p.p.s.a." dostrzec wypada, że autor skargi kasacyjnej w części uzasadnienia dotyczącej stawianego zarzutu, także nie poświęcił żadnej uwagi, w jaki sposób Sąd pierwszej instancji dokonał naruszenia prawa materialnego (które miało wpływ na wynik sprawy), a także procesowego (o ile mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy), jak też naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Kwestia uregulowana w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a., powołana w zarzucie skargi kasacyjnej, jest całkowicie pozbawiona jakiegokolwiek sensu.
Przy tych uchybieniach bez znaczenia pozostaje ocena trafności powołania w zarzucie art. 1 i art. 2 § 1 i § 3 k.p.c., gdyż w motywach autor skargi kasacyjnej nawiązuje jedynie do treści art. 189 k.p.c. jak i art. 103 § 1 i 2 k.c.
Nie zasługują też na uwzględnienie zarzuty o charakterze materialnym, gdyż zgodnie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. – o czym wyżej była mowa – skarga kasacyjna winna wskazywać, czy nastąpiło poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i winno to znaleźć należyte odzwierciedlenie w jej motywach. Tymczasem w zarzucie I.a. petitum skargi kasacyjnej wprawdzie powołano art. 6 k.p.a. i art. 7 Konstytucji RP, ale nie określono – tak w zarzucie, jak też jego uzasadnieniu – czy doszło do ich błędnej wykładni czy też niewłaściwego zastosowania. Tę negatywną ocenę należy odnieść także do treści art. 207 ust. 9 i 11 u.f.p., a dodatkowo wskazać należy na brak precyzji w powołaniu art. 207 ust. 9 tego aktu normatywnego, gdyż zawiera on cztery podpunkty, z których należało wybrać właściwy (NSA braku tego sanować nie może). Zwrócić także należy uwagę, że Sąd pierwszej instancji wyraził pogląd – w kontekście sformułowanego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 9 Porozumienia w sprawie realizacji zadań w ramach POIG 2007–2013 – że w świetle ust. 3 tego przepisu PARP posiadał legitymację do wydania stosownych decyzji w niniejszej sprawie.
Nie jest zatem uprawnione negowanie stosowania – zresztą w nieoznaczonym zakresie (patrz art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) – tego przepisu w całości, gdy Sąd pierwszej instancji ograniczył swe wywody w motywach wyroku do ściśle określonej jednostki redakcyjnej tego aktu normatywnego.
W zakresie powołania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c p.p.s.a. pozostają krytyczne uwagi wyżej poczynione, które dotyczą nie tylko wadliwych sformułowań odnoszących się do tego zarzutu, ale również Ib petitum skargi kasacyjnej, który także okazał się – nie tylko z tej przyczyny – także bezzasadny. W szczególności autor skargi kasacyjnej nie wskazuje w zarzucie skargi kasacyjnej żadnych konkretnych przepisów rozporządzenia 1407/2013, które Sąd naruszył (w ramach błędnej wykładni).
Mając powyższe na względzie – stosownie do treści art. 184 p.p.s.a. – należało orzec jak w sentencji.