Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 7 czerwca 2018 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. oddalił skargę A. Spółki z o.o. w P. G. na informację Zarządu Województwa P. z dnia [...] marca 2018 r., w przedmiocie negatywnej oceny projektu.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:
w związku z konkursem ogłoszony przez Zarząd Województwa P. jako instytucję zarządzającą Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa P. na lata 2014 - 2020 dla Osi Priorytetowej 1. Komercjalizacja wiedzy (wyłącznie poddziałanie 1.1.1. ekspansja przez innowacje - wsparcie dotacyjne i działanie 1.1. ekspansja przez innowacje), skarżąca spółka złożyła wniosek o dofinansowanie projektu pod nazwą "Rozbudowa zaplecza B+R A. Sp. z o.o. ukierunkowana na zwiększenie obsługi przedsiębiorstw z branży medycznej".
Pismem z dnia 31 stycznia 2018 r. poinformowano stronę, że jej wniosek uzyskał negatywną ocenę formalną, ponieważ nie spełniał kryteriów formalnych. W motywach wskazano, że przy kryterium A.2 podano, że projekt nie wpisuje się w specyfikę poddziałania 1.1.1. i nie jest zgodny z wybranym typem projektu: zakup wyposażenia, w tym aparatury badawczej, sprzętu i urządzeń laboratoryjnych, technologii i innej niezbędnej infrastruktury służącej tworzeniu innowacyjnych produktów i usług. Projekt zakłada zakup sprzętu, wyposażenia laboratoryjnego i oprogramowania, które jednak przyczynią się jedynie do udoskonalenia dotychczas świadczonych usług. Wnioskodawca, zgodnie z opisem projektu, ma być usługodawcą względem przedsiębiorstw opracowujących innowacyjne rozwiązania w branży medycznej, a nie jednostką posiadającą własne know-how i prowadzącą badania B+R.
Ponadto planowane do zakupu wyposażenie jest związane wyłącznie z etapem produkcji, nie wpisuje się tym samym w wybrany typ projektu. Przy kryterium A.11 wskazano, że zgodnie z SzOOP, warunkiem wsparcia tworzenia i rozwoju infrastruktury B+R, inwestycji w aparaturę, sprzęt i inne niezbędne wyposażenie służące powstawaniu działów B+R i laboratoriów w przedsiębiorstwach jest przedstawienie planu z zakresu prac B+R. Przedstawiony plan związany jest z etapem produkcji kontraktowej i nie zawiera wymaganych, zgodnie z wytycznymi elementów takich jak m.in.: konkretnego określenia formy, rodzaju i zakresu prowadzonych na dofinansowanej infrastrukturze prac badawczo-rozwojowych; precyzyjnego harmonogramu badań; przedstawienia zasobów finansowych i kadrowych przeznaczonych na rzecz badań B+R.
Natomiast przy kryterium A.13 podano, że ocena zgodności wpisywania się projektu w Inteligentne Specjalizacje P. jest niemożliwa. Jak wskazał wnioskodawca projekt polegać ma na stworzeniu nowego zaplecza B+R, które umożliwi obsługiwanie zamówień o wyższych wymaganiach jakościowych co do produktu, a więc realizowanie kontraktów z branży medycznej, która wymaga lutowania w klasie 3. Z opisu działań, które planuje wnioskodawca nie wynika, aby były one przeznaczone na potrzeby konkretnego obszaru branży medycznej.
Objętym skargą pismem z dnia [...] marca 2018 r. Instytucja Zarządzająca poinformowała skarżącą spółkę o nieuwzględnieniu jej protestu. Organ wyjaśnił, że zaplanowany budżet projektu nie zawiera wydatków dotyczących czynności infrastrukturalnych, jakie wnioskodawca powinien wykazać wybierając typ projektu 5 - budowa, rozbudowa przebudowa laboratoriów specjalistycznych, działów B+R lub centrów badawczo-rozwojowych w przedsiębiorstwach. Wskazano, że Kryterium A.2 podlega zgodność z celem szczegółowym, przesłankami realizacji i planowanym zakresem wsparcia określonymi w RPO WP i doprecyzowanymi w SzOOP dla Działania/Poddziałania oraz regulaminie konkursu. W zakresie celu szczegółowego Poddziałania: Zwiększona aktywność badawczo-rozwojowa przedsiębiorstw, oceniający zwrócili uwagę, że wnioskodawca nie rozpoczyna, ani nie rozwija działalności B+R, nie prowadzi badań, których wyniki mogłyby zostać skomercjalizowane, nie prowadzi badań na użytek własny.
Odbiorcy nie zgłaszają się do wnioskodawcy ze względu na innowacyjne opracowanie problemu, a ze względu na możliwość produkcji małoseryjnej w wysokiej jakości. Pomimo, że w realizacji poszczególnych kontraktów można doszukać się znamion badań B+R, to jednak w tym przypadku są one koniecznymi czynnościami wymaganymi do uruchomienia przez wnioskodawcę produkcji seryjnej. Konieczność wprowadzanych zmian wynika z konieczności dopasowania linii procesu produkcyjnego do oczekiwań klienta, a jest podyktowana posiadanymi przez wnioskodawcę zasobami. Oceniający uznali, że przedstawiony projekt nie wpisywał się w specyfikę działania 1.1.1. RPO WP 2014-2020.
Odnośnie kryterium A.11 uznano, że wnioskodawca był zobowiązany dostarczyć plan z zakresu prac B+R. Agenda Badawcza powinna precyzyjnie opisywać sposób wykorzystania zakupionej w ramach projektu infrastruktury B+R poprzez określenie: głównych obszarów badawczych; formy, rodzaju i zakresu prowadzonych na niej prac badawczo-rozwojowych; harmonogramu badań: zasobów finansowych i kadrowych przeznaczonych na rzecz badań B+R: podmiotów, na rzecz których prowadzone będą prace B+R wraz z określeniem ich charakterystyki, sposobu poszukiwania, opisaniem zakresu i formy współpracy.
Ponadto konieczne było wskazanie potencjalnego zastosowania zaplanowanych badań wraz z określeniem sposobu ich wdrożenia - potencjalnych efektów, które zamierza osiągnąć przedsiębiorca, na rzecz którego prowadzone będą badania. Brak możliwości uszczegółowienia planu B+R przez wnioskodawcę potwierdzał, że zaplanowane działania nie mają charakteru B+R. Projekt nie wpisywał się w poddziałanie. Wnioskodawca ze względu na charakter usługowy prowadzonej działalności nie jest w stanie przewidzieć kiedy i jakie projekty będzie realizował.
W nawiązaniu do kryterium A.13 wskazano, że ocena zgodności projektu w tym zakresie była niemożliwa, gdyż przedstawiony zakres rzeczowy był dość ogólny. W swej istocie ograniczał się do informacji, że w wyniku realizacji projektu będzie świadczona usługa lutowania w klasie 3, wymaganej dla urządzeń medycznych - wnioskodawca będzie miał możliwość obsługiwania klientów z branży medycznej. Jednakże nie wskazano konkretnych przykładów, działów branż medycznej dla której będzie dostarczał elementy.
Sąd I instancji oddalając skargę na to rozstrzygnięcie wskazał, że wniosek skarżącej spółki uzyskał negatywną ocenę formalną i nie został zakwalifikowany do kolejnego etapu konkursu, co oznaczało, że nie przeszedł on do drugiego etapu konkursu, a mianowicie do etapu oceny wykonalności.
Odnośnie zarzutu do kryterium A.2. zgodność z celem szczegółowym RPO WP oraz profilem działania/poddziałania, Sąd I instancji wskazał, że spółka w skardze i proteście, przede wszystkim zakwestionowała prawidłowość wezwania jej do zmiany projektu - z typu 5 - na typ 6, które skutkowało jej zdaniem "stworzeniem nowego stanu faktycznego w złożonej aplikacji, który posłużył jako przesłanka odrzucenia projektu".
Sąd zauważył, że nie było w sprawie kwestionowanie, że pismem z dnia 3 listopada 2017 r., skarżąca została wezwana do poprawienia złożonego wniosku o dofinansowanie, przy czym przedmiotowe wezwanie dotyczyło nie tylko określenia w sekcji A.16 typu projektu, ale również dostarczenia sprawozdań finansowych za lata 2014 - 2016 oraz załączników. Również poza sporem było, że skarżąca spółka dokonała w tym zakresie poprawienia wniosku zgodnie z otrzymanym wezwaniem. Jak wynikało z wstępnej analizy zapisów złożonego wniosku w sekcji C (zakres rzeczowo-finansowy i wskaźniki projektu), w punkcie C.1 (zakres rzeczowy) zaplanowane wydatki dotyczyły zakupu wyposażenia i urządzeń ujętych w opisie działań planowanych do realizacji w ramach zadania. Także w punkcie C.2 (zakres finansowy - wydatki rzeczywiste) wydatki obejmowały wyposażenie i zakup urządzeń.
Ponadto punkt A.7 wniosku, zawierający streszczenie projektu, jednoznacznie wskazuje, że w zakres projektu wchodzą zakupy. Wydatki nie dotyczyły więc budowy, rozbudowy czy przebudowy laboratoriów specjalistycznych, działów B+R lub centrów badawczo-rozwojowych. Nie budziło wątpliwości Sądu I instancji, że zaplanowane przez skarżącą spółkę wydatki odzwierciedlały przywołany powyżej typ 6 projektu – "zakup wyposażenia, w tym aparatury badawczej, sprzętu i urządzeń laboratoryjnych, technologii i innej niezbędnej infrastruktury (...)", nie zaś typ 5 projektu – "budowa, rozbudowa, przebudowa laboratoriów specjalistycznych, działów B+R lub centrów badawczo-rozwojowych w przedsiębiorstwach". W takim stanie, Sąd uznał, że organ dokonujący oceny zasadnie wezwał do poprawienia wniosku w zakresie stwierdzonej niezgodności. Brak było przy tym podstaw do przyjęcia, aby w związku z dokonaną poprawą, doszło do "stworzenia nowego stanu faktycznego w złożonej aplikacji", jak też istotnej ingerencji w treść wniosku czy jego znaczącej modyfikacji.
Sąd I instancji stwierdził w tym zakresie, że skarżąca spółka, mimo reprezentowania stanowiska o stworzeniu w ten sposób nowego stanu faktycznego - takiego charakteru dokonanej zmiany wniosku - w związku z jego poprawieniem, nie wykazała.
Sąd I instancji wskazał, że w przypadku kryterium A.
11. zgodność z wymogami formalno-prawnymi, weryfikacji podlegała zgodność projektu ze specyficznymi wymaganiami formalno-prawnymi warunkującymi realizację projektu wskazanymi w UP, RPO WP, SzOOP oraz regulaminie konkursu. Zauważył, że nie było kwestionowane, iż zgodnie z zapisami SzOOP-u, warunkiem wsparcia tworzenia i rozwoju infrastruktury B+R, inwestycji w aparaturę, sprzęt i inne niezbędne wyposażenie służące powstawaniu działów B+R i laboratoriów w przedsiębiorstwach, było przedstawienie planu z zakresu prac B+R. Natomiast zgodnie z załącznikiem nr 4 do Regulaminu Konkursu - Wytyczne do Studium Wykonalności stanowiącego załącznik do wniosku o dofinansowanie z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa P. na lata 2014 - 2020 dla Poddziałania 1.1.1. i Działania 1.1. (infrastruktura B+R przedsiębiorstw i jednostek naukowych) w punkcie 3. (Uzasadnienia realizacji projektu) w podpunkcie 3.1. (Plan badań B+R), podkreślono, że rozdział ten jest kluczowy z punktu widzenia uzasadnienia realizacji projektu.
W tym zakresie Sąd I instancji stwierdził, że brak było podstaw do uznania, że skarżąca spółka spełniła wymogi formalne objęte kryterium A.
11. Wynikało to jednoznacznie z treści zaskarżonej informacji, jak i z informacji o wyniku oceny formalnej oraz unormowań konkursu. Wskazał, że w złożonym proteście skarżąca spółka przyznała, że "ze względu na specyfikę działalności wnioskodawcy, plan nie jest typowym dokumentem, stworzenie typowego planu ze sztywno określonym harmonogramem byłoby fikcją w rozpatrywanym przypadku, gdyż wnioskodawca nie jest w stanie przewidzieć kiedy i jakie projekty dla branży medycznej będzie realizować", a także "z obiektywnych przyczyn rynkowych i specyfiki działalności w branży kontraktowej nie jest w stanie przedstawić konkretnego harmonogramu". Sąd uznał, iż w świetle stanowiska skarżącej spółki oraz regulacji określających wymogi dla wypełnienia tego kryterium formalnego w postaci planu prac badawczo-rozwojowych w formie tzw. Agendy Badawczej, nie można było przyjąć, aby przedmiotowy warunek został przez nią wypełniony. Sąd za słuszne uznał stanowisko podniesiono w zaskarżonej informacji, że ze względu na charakter prowadzonej działalności skarżąca spółka nie jest w stanie przewidzieć kiedy i jakie projekty będzie realizowała, brak jest tym samym możliwości uszczegółowienia planu B+R.
Odnosząc się do kwestii Kryterium A.2 - zgodność z celem szczegółowym RPO WP oraz profilem Działania/Poddziałania, Sąd I instancji wskazał, że weryfikacji podlegała zgodność z celem szczegółowym przesłankami realizacji i planowanym zakresem wsparcia określonymi w RPO WP i doprecyzowanymi w SzOOP dla Działania/Poddziałania oraz regulaminie konkursu, w tym: typem projektu, obszarem realizacji projektu.
Sąd nie negując przedstawionego przez skarżącą spółkę procesu produkcji, podkreślił, że w zaskarżonej informacji wskazano, iż skarżąca spółka nie prowadzi badań, których wyniki mogłyby zostać skomercjalizowane, nie prowadzi też badań na użytek własny. Odbiorcy zgłaszają ze względu na możliwość produkcji małoseryjnej w wysokiej jakości (nie zaś na innowacyjne opracowanie problemu). Nie zanegowano przy tym, że w realizacji poszczególnych kontraktów można doszukać się znamion badań B+R, jednak są to czynności konieczne do uruchomienia produkcji seryjnej. Zaplanowany w projekcie zakres rzeczowy pozwoli jedynie na wprowadzenie ulepszonej usługi w ofercie skarżącej spółki, tj. lutowanie w klasie 3, dostępnej już na rynku. Także w informacji o wyniku oceny formalnej podniesiono, że projekt przyczyni się jedynie do udoskonalenia dotychczas świadczonych usług będących już dostępnych na rynku, a planowane zakupy będą wykorzystywane do prowadzenia bieżącej działalności przedsiębiorstwa.
Stanowisko to znajduje potwierdzenie w załączonym do wniosku Studium Wykonalności, w którym skarżąca spółka podnosi m.in., że obecnie wiele procesów kontrolnych, pomiarowych czy diagnostycznych odbywa się ręcznie. Skarżąca spółka podkreślała również, że "brak właściwego sprzętu pomiarowego, laboratoryjnego i testowego znacznie utrudnia czy wręcz uniemożliwia (...) ocenę tej klasy i tym samym zapewnienia czy usługa została wykonana poprawnie. Do tego wymagane są głównie narzędzia inspekcyjne/weryfikacyjne...". W konsekwencji Sąd I instancji zgodził się z dokonaną oceną tego kryterium formalnego.
W odniesieniu do kryterium A.13. zgodność z IS (Inteligentne Specjalizacje), weryfikacji podlegała zgodność projektu z co najmniej jednym obszarem inteligentnych specjalizacji regionu, polegająca na wpisywaniu się jego zakresu rzeczowego w obszar Inteligentnej Specjalizacji P. określony we właściwej chwale ZWP i wynikający z porozumień na rzecz Inteligentnych Specjalizacji P., Sąd I instancji wskazał, że spółka odnośnie spełnienia tego warunku formalnego powoływała się w proteście przede wszystkim na wskazane w Studium Wykonalności duże zapotrzebowanie ze strony firm z branży medycznej, wymieniając w podrozdziale 2.1, 15 zapytań jakie otrzymała w ostatnim czasie, zaznaczając przy tym, że w ISP nie ma wskazanego konkretnego obszaru branży medycznej. Zdaniem Sądu ograniczenie się do "zdefiniowania 15 potencjalnych kontrahentów", którzy zgłaszali się z zapytaniami (lista firm w Studium Wykonalności), nie mogło być uznane za wystarczające dla wpisania do obszaru inteligentnych specjalizacji. Sąd zgodził ze stanowiskiem zawartym w zaskarżonej informacji, że zapisy wniosku w tym zakresie były zbyt ogólne.
Reasumując, Sąd I instancji stwierdził, że skarżąca miała wszelkie niezbędne informacje do prawidłowego wypełnienia wniosku i były to takie same informacje, jakie otrzymały pozostałe podmioty aplikujące o dofinansowanie projektów w ramach przedmiotowego Konkursu. Ponadto strona we wniesionej skardze, jak i w proteście nie wykazała, aby ocena formalna projektu skarżącej spółki, jak i postępowanie odwoławcze, zostały dokonane w sposób naruszający prawo - z naruszeniem zasad ich przeprowadzania lub naruszeniem kryteriów wyboru projektów, wynikających z przepisów prawa, w tym ustawy wdrożeniowej, regulaminu konkursu czy SzOOP-u.
W podstawie wyroku Sąd I instancji podała art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowych w perspektywie finansowej 2014 – 2010 (Dz.U. z 2017 r., poz. 1475, daje: ustawa wdrożeniowa).
A. Spółka z o.o. w P. G., skargą kasacyjną zaskarżyła w całości wyrok Sądu I instancji zarzucając mu naruszenie:
- 1. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj:
- - art. 37 ust. 2 w zw. z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, poprzez jego niezastosowanie, w konsekwencji czego Sąd I instancji uznał, że organ dokonał oceny projektu w tym oceny formalnej skarżącej w sposób rzetelny, bezstronny i równy dla wszystkich wnioskodawców na podstawie kryteriów wyboru projektów do dofinansowania w ramach konkursu nr [...], pomimo obowiązku oceny przez organ projektu zgodnie z kryteriami wyboru:
- - kryterium A.2 – zgodności z celem szczegółowym RPO WP oraz profilem Działania/Poddziałania – poprzez przyjęcie, że projekt nie wpisuj się w specyfikę poddziałania 1.1.1. nie jest zgodny z wybranym typem projektu – podczas, gdy projekt wypełnia cel jakim jest zwiększenie aktywności badawczo – rozwojowej i typ jakim jest "rozbudowa działów B+R";
- - kryterium A.2 – zgodność z celem szczegółowym RPO WP oraz profilem Działania/Poddziałania – poprzez doprowadzenie do zmiany typu projektu z 5 "budowa, rozbudowa, przebudowa laboratoriów specjalistycznych, działów B+R lub centrów badawczo – rozwojowych w przedsiębiorstwach" na typ projektu 6, tj. "zakup wyposażenia w tym aparatury badawczej, sprzętu i urządzeń laboratoryjnych, technologii i innej niezbędnej infrastruktury służącej tworzeniu innowacyjnych produktów i usług", czym spowodowano wytworzenie nowego stanu faktycznego i wprowadzono wnioskodawcę w błąd co do poprawności formalnej wniosku;
- - kryterium zgodności A.11 - Zgodność z wymaganiami formalno – prawnymi – poprzez uznanie, że przygotowana Agenda Badawcza nie spełnia wymogów formalnych, gdy tym czasem wszystkie wymagane Wytycznymi Wykonalności warunki formalne zostały dochowane;
- - kryterium A.13 – zgodność z ISP – poprzez uznanie, że projekt nie wpisuje się w Inteligentne Specjalizacje P., nie wskazuje konkretnie dziedziny (gałęzi) medycyny, a opinia dotycząca zgodności zakresu rzeczowego projektu z co najmniej jednym obszarem Inteligentnych Specjalizacji P. nacechowana jest zbyt daleko idącą dowolnością oceny;
- - nieprecyzyjne sformułowanie postanowień Wytycznych do Studium Wykonalności stanowiącego załącznik do wniosku o dofinansowanie projektu z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa P. na lata 2014 – 2020 dla Poddziałania 1.1.1. i Działania 1.2. – w zakresie, w jakim wytyczne te w punkcie 3.1. Plan badań B+R posługują się zwrotem "powinien" co jest zapisem wieloznacznym, który może być interpretowany w ten sposób, że Agenda Badawcza nie musi zawierać wszystkich elementów wymienionych w tirecie od pierwszego do piątego punktu 3.1. Plan badań B+R;
- - art. 43 ust. 1 oraz punkt 8.1. Regulaminu Konkursu nr [...] poprzez nie wezwanie wnioskodawcy do usunięcia braków formalnych w Agendzie Badawczej;
- - punkt 8.1 Regulaminu Konkursu nr RPPM.01.01.01-IP.02-22-002/17 poprzez przekazanie wniosku do oceny formalnej bez należytego zweryfikowania wniosku od strony formalnej i wezwania skarżącej do usunięcia braków formalnych.
Podnosząc te zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w G. oraz o zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego.
Zarząd Województwa P., w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to związanie NSA zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej, które mogą dotyczyć wyłącznie ocenianego wyroku Sądu I instancji, a nie postępowania administracyjnego i wydanych w nim rozstrzygnięć.
Natomiast stosownie do treści art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom określonym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany.
Przepis art. 174 p.p.s.a stanowi z kolei, iż skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: a) naruszenia prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) lub b) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W świetle cytowanych przepisów do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów procesowych, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja - w stosunku do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji – w odniesieniu do przepisów postępowania. A zatem Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować.
Gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, to w pierwszej kolejności należy rozpoznać ten drugi z zarzutów, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego (por. wyrok NSA z 9 marca 2005 t., FSK 618/04, ONSAiWSA 2005, nr 6, poz. 120; zob. szerzej J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, s. 419).
W analizowanej skardze kasacyjnej sformułowano zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, które to naruszenie, w ocenie kasatora, miało postać kwalifikowaną, tzn. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić należy na wstępie, iż skarga kasacyjna jest środkiem odwoławczym o wysokim stopniu sformalizowania – stad wynika ustanowiony przez art. 175 § 1 p.p.s.a. przymus adwokacko-radcowski przy jej sporządzeniu. Jak podkreśla się w judykaturze redakcja skargi kasacyjnej nie może stwarzać wątpliwości interpretacyjnych (por. np. postanowienie NSA z dnia 10 lutego 2005 r., sygn. akt FZ 803/04, Legalis, wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2008 r., sygn. akt II OSK 1788/06, Legalis). Jednym z wymogów konstrukcyjnych skargi kasacyjnej jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. "Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumieć należy przede wszystkim dokładne wskazanie podstawy kasacyjnej oraz określenie tych przepisów prawa, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – uległy naruszeniu przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Uzasadnienie kasacji ma zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie na czym naruszenie polegało, i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu lub uzasadnienie zarzutu <> przepisu, a w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym – wskazanie, że zarzucane uchybienie rzeczywiście mogło mieć wpływ na wynik sprawy." (cyt.: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2011, s. 600). Jednak podkreślić należy, iż wbrew twierdzeniom zawartym przez organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną
Pierwszy z zarzutów skargi kasacyjnej dotyczy naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj: art. 37 ust. 2 w zw. z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, poprzez jego niezastosowanie, w konsekwencji czego Sąd I instancji uznał, że organ dokonał oceny projektu w tym oceny formalnej skarżącej w sposób rzetelny, bezstronny i równy dla wszystkich wnioskodawców na podstawie kryteriów wyboru projektów do dofinansowania w ramach konkursu nr [...], pomimo obowiązku oceny przez organ projektu zgodnie z kryteriami wyboru: 1) kryterium A.2 – zgodności z celem szczegółowym RPO WP oraz profilem Działania/Poddziałania – poprzez przyjęcie, że projekt nie wpisuj się w specyfikę poddziałania 1.1.1. nie jest zgodny z wybranym typem projektu – podczas, gdy projekt wypełnia cel jakim jest zwiększenie aktywności badawczo – rozwojowej i typ jakim jest "rozbudowa działów B+R";
2) kryterium A.2 – zgodność z celem szczegółowym RPO WP oraz profilem Działania/Poddziałania – poprzez doprowadzenie do zmiany typu projektu z 5 "budowa, rozbudowa, przebudowa laboratoriów specjalistycznych, działów B+R lub centrów badawczo – rozwojowych w przedsiębiorstwach" na typ projektu 6, tj. "zakup wyposażenia w tym aparatury badawczej, sprzętu i urządzeń laboratoryjnych, technologii i innej niezbędnej infrastruktury służącej tworzeniu innowacyjnych produktów i usług", czym spowodowano wytworzenie nowego stanu faktycznego i wprowadzono wnioskodawcę w błąd co do poprawności formalnej wniosku;
3) kryterium zgodności A.11 - Zgodność z wymaganiami formalno – prawnymi – poprzez uznanie, że przygotowana Agenda Badawcza nie spełnia wymogów formalnych, gdy tym czasem wszystkie wymagane Wytycznymi Wykonalności warunki formalne zostały dochowane;
4) kryterium A.13 – zgodność z ISP – poprzez uznanie, że projekt nie wpisuje się w Inteligentne Specjalizacje Pomorza, nie wskazuje konkretnie dziedziny (gałęzi) medycyny, a opinia dotycząca zgodności zakresu rzeczowego projektu z co najmniej jednym obszarem Inteligentnych Specjalizacji P. nacechowana jest zbyt daleko idącą dowolnością oceny.
Naczelny Sąd Administracyjny analizując ten zarzut uznał go w niniejszej sprawie za niezasadny. Sąd kasacyjny podziela pogląd NSA wyrażony w wyroku z dnia 21 marca 2018 r. (I GSK 154/18; LEX 2495315), iż regulacja zawarta w art. 37 ust. 1 i 2 ustawy z 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, jest przepisem postępowania, tj. zespołem norm prawnych regulujących uprawnienia i obowiązki uczestników postępowania w sprawie dofinansowania projektu, zapewniającą przede wszystkim obronę interesów prawnych beneficjenta. Zasada równego dostępu do pomocy nakłada na instytucje odpowiedzialne za realizację zadań polityki rozwoju obowiązek równego traktowania wszystkich beneficjentów pomocy oraz formułuje zakaz jakiegokolwiek faworyzowania lub dyskryminowania niektórych z nich. Zasada przejrzystości reguł oceny projektów ma charakter instrumentalny w stosunku do zasady równości, formułując wobec instytucji zarządzającej nakaz jasnego, precyzyjnego i dostępnego dla wszystkich wnioskodawców (beneficjentów) określenia kryteriów kwalifikowania projektów.
Przejrzystość realizuje się przede wszystkim w obowiązku powszechnie dostępnej i pełnej informacji o trybie i warunkach wyboru projektów. Rzetelność związana jest z ustanowieniem jasnych i zrozumiałych dla wnioskodawców kryteriów wyboru projektów, zgodności postępowania właściwej instytucji z ustanowionymi w danym trybie regułami oraz wszechstronnym uzasadnieniem wyboru. Zasada bezstronności ustanawia zakaz wprowadzania preferencji dla określonych grup czy rodzajów wnioskodawców lub projektów.
Uzasadnienia analizowanego zarzutu skargi kasacyjnej stanowi w istocie polemikę z dokonaną oceną projektu. Rację ma Sąd I instancji, że w świetle zgromadzonego materiału należy uznać, że skarżąca miała wszelkie niezbędne informacje do prawidłowego wypełnienia wniosku i były to takie same informacje, jakie otrzymały pozostałe podmioty aplikujące o dofinansowanie projektów w ramach przedmiotowego Konkursu. Regulacje związane z tym Konkursem obowiązywały w równym stopniu wszystkich wnioskodawców. Nadto, co zasadnie podkreślił Sąd I instancji, to na wnioskodawcy ubiegającym się o dofinansowanie w ramach danego Konkursu ciąży obowiązek rzetelnego i wyczerpującego wypełnienia wniosku. Brak podanej informacji lub też podanie informacji w sposób niejednoznaczny przez wnioskodawcę winien zostać oceniony negatywnie. "Jest oczywiste, a zarazem akcentowane w orzecznictwie, że podmiot przystępujący do konkursu winien znać jego zasady, gdyż są one publikowane i dostępne dla wszystkich w jednakowy sposób.
Każdy uczestnik konkursu wyraża akceptacje dla zasad konkursu i w dalszych swoich działaniach w postępowaniu konkursowym, chcąc uzyskać pomoc musi się do tych zasad precyzyjnie stosować." (s. 21 uzasadnienia zaskarżonego wyroku WSA). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego szczegółowa analiza wskazanego zarzutu (który był także powołany w skardze do WSA) przez Sąd I instancji (przytoczona wyżej przez NSA), doprowadziła ten Sąd do prawidłowego wniosku, który Naczelny Sąd Administracyjny podziela, iż: "we wniesionej skardze, jak i w proteście nie wykazano, aby ocena formalna projektu skarżącej spółki, jak i postępowanie odwoławcze, zostały dokonane w sposób naruszający prawo, tj. z naruszeniem zasad ich przeprowadzania lub naruszeniem kryteriów wyboru projektu, wynikających z przepisów prawa, w tym ustawy wdrożeniowej, regulaminu konkursu czy SzOOP-u. Jednak, co również ważne, skarżąca spółka nie wykazała, że naruszenia prawa miały – istotny wpływ – na wynik dokonanej oceny formalnej wniosku, a tylko takie naruszenie mogło stanowić podstawę do uwzględnienia skargi, stosownie do brzmienia art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy wdrożeniowej." (s. 21 uzasadnienia zaskarżonego wyroku WSA).
Naczelny Sąd Administracyjny po przeanalizowaniu kolejnego zarzutu kasacyjnego dotyczącego naruszenia prawa procesowego, tj. art. 43 ust. 1 ustawy wdrożeniowej oraz pkt 8.1 Regulaminu Konkursu nr [...] poprzez nie wezwanie wnioskodawcy do usunięcia braków formalnych w Agendzie Badawczej oraz punkt 8.1 Regulaminu Konkursu nr [...] poprzez przekazanie wniosku do oceny formalnej bez należytego zweryfikowania wniosku od strony formalnej i wezwania skarżącej do usunięcia braków formalnych, zarzutu tego nie podzielił. Rację ma Sąd I instancji, że zgodnie z treścią punktu 6 Regulaminu Konkursu rozpoczęcie oceny wniosków na pierwszym etapie, tj. na etapie oceny formalnej, poprzedzone jest weryfikacją wymogów formalnych, w trakcie której sprawdzeniu podlegają wymogi, dotyczące m.in. kompletności wypełnienia formularza wniosku czy zgodności sumy kontrolnej. Regulamin Konkursu przewiduje więc możliwość uzupełnienia i poprawienia wniosku.
Innymi słowy, możliwe jest tzw. sanowanie wniosku. Nadto przepisy ustawy wdrożeniowej przewidują również uzupełnienie oraz poprawienie wniosku o dofinansowanie - art. 43 ustawy wdrożeniowej stanowi, że w razie stwierdzenia braków w zakresie warunków formalnych we wniosku o dofinansowanie projektu właściwa instytucja wzywa wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku w wyznaczonym terminie nie krótszym niż 7 dni i nie dłuższym niż 21 dni, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia (ust. 1). W razie zaś stwierdzenia oczywistej omyłki we wniosku o dofinansowanie projektu właściwa instytucja poprawia tę pomyłkę z urzędu, informując o tym wnioskodawcę, albo wzywa wnioskodawcę do poprawienia oczywistej omyłki w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż 7 dni i nie dłuższym niż 21 dni, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia (ust. 2). Bezspornym jest w tej sprawie, że pismem z dnia 3 listopada 2017 r. skarżąca spółka została wezwana do poprawienia złożonego wniosku o dofinansowanie, które dotyczyło nie tylko określenia w sekcji A.16 typu projektu, ale również dostarczenia sprawozdań finansowych za lata 2014 - 2016 oraz załączników.
Skarżąca kasacyjnie spółka dokonała w tym zakresie poprawienia wniosku zgodnie z otrzymanym wezwaniem. W punkcie 2. Regulaminu Konkursu (Przedmiot Konkursu) określono że - przedmiotem konkursu jest udzielenie dofinansowania projektom wpisującym się w cele szczegółowe Działania 1.1. Ekspansja przez innowacje, Poddziałania 1.1.1. Ekspansja przez innowacje - wsparcie dotacyjne w ramach OP 1. Komercjalizacja wiedzy RPO WP. Punkt 2.2. Regulaminu Konkursu określał typ beneficjentów, do których konkurs jest skierowany, zaś punkt 2.3. dotyczył wydatków kwalifikowanych. Zgodnie natomiast z punktem 2.1. Regulaminu Konkursu (Typy Projektów), konkurs obejmuje typy projektów od 1) do 6) wymienione w pkt 5 opisu Działania 1.1., Poddziałania 1.1.1. zamieszczonego w SzOOP RPO WP. W Konkursie [...] w ramach jednego projektu (tj. wniosku o dofinansowanie) nie ma możliwości łączenia typów projektów od 1) do 4) z typami projektów 5) i 6), tj. nie dopuszcza się łączenia typów projektów dotyczących prac badawczo-rozwojowych z typami projektów dotyczących tworzenia i rozwoju infrastruktury B+R przedsiębiorstw.
Jak wynika z punktu 5 SzOOP RPO WP określającego powyższe typy projektów od 1) do 6), dla Działania 1.1., Poddziałania 1.1.1. w ramach tworzenia i rozwoju infrastruktury B+R przedsiębiorstw możliwe będą: 5) budowa, rozbudowa, przebudowa laboratoriów specjalistycznych, działów B+R lub centrów badawczo-rozwojowych w przedsiębiorstwach, 6) zakup wyposażenia, w tym aparatury badawczej, sprzętu i urządzeń laboratoryjnych, technologii i innej niezbędnej infrastruktury służącej tworzeniu innowacyjnych produktów i usług.
Nie jest spornym w sprawie, że skarżąca kasacyjnie spółka została wezwana wskazanym wyżej pismem m.in. do zmiany typu projektu z typu 5 na typ 6. Jak wynikało bowiem z wstępnej analizy zapisów złożonego wniosku w sekcji C (zakres rzeczowo-finansowy i wskaźniki projektu), w punkcie C.1 (zakres rzeczowy) zaplanowane wydatki dotyczyły zakupu wyposażenia i urządzeń ujętych w opisie działań planowanych do realizacji w ramach zadania. Także w punkcie C.2 (zakres finansowy - wydatki rzeczywiste) wydatki obejmowały wyposażenie i zakup urządzeń. Ponadto punkt A.7 wniosku, zawierający streszczenie projektu, jednoznacznie wskazuje, że w zakres projektu wchodzą zakupy. Wydatki nie dotyczyły więc budowy, rozbudowy czy przebudowy laboratoriów specjalistycznych, działów B+R lub centrów badawczo-rozwojowych. Słusznie Sąd I instancji uznał, że zaplanowane przez skarżącą spółkę wydatki odzwierciedlały przywołany powyżej typ 6 projektu ("zakup wyposażenia, w tym aparatury badawczej, sprzętu i urządzeń laboratoryjnych, technologii i innej niezbędnej infrastruktury... "), nie zaś typ 5 projektu ("budowa, rozbudowa, przebudowa laboratoriów specjalistycznych, działów B+R lub centrów badawczo-rozwojowych w przedsiębiorstwach").
Zatem nie budzi wątpliwości, iż organ zasadnie wezwał wnioskodawcę do poprawienia wniosku w zakresie stwierdzonej niezgodności. "Przy czym, brak jest podstaw do przyjęcia, aby w związku z dokonaną poprawą, doszło do <>, jak też istotnej ingerencji w treść wniosku czy jego znaczącej modyfikacji. Skarżąca spółka, mimo reprezentowania stanowiska o stworzeniu w ten sposób nowego stanu faktycznego - takiego charakteru dokonanej zmiany wniosku - w związku z jego poprawieniem, nie wykazała. Tym samym zarzuty formułowane na tym tle, związane z oceną spełnienia kryteriów formalnych, nie mogą odnieść skutku.
Należy zgodzić się ze stanowiskiem organu wyrażonym w odpowiedzi na skargę, że wezwanie w celu doprowadzenia typu projektu do zgodności z przedstawionym zakresem rzeczowym było uzasadnione i nie spowodowało zmiany projektu poprzez utworzenie nowego stanu faktycznego. Ponadto, projekt skarżącej spółki mimo zmiany, pozostaje projektem dotyczącym - tworzenia i rozwoju infrastruktury B+R przedsiębiorstw, a nie projektem dotyczącym - prac badawczo-rozwojowych, który obejmuje typ projektów od 1 do 4. Tym samym organ prawidłowo wezwał skarżącą spółkę do poprawienia wniosku, zwłaszcza wobec braku możliwości odwołania się na tym etapie postępowania. Weryfikacja bowiem wymogów formalnych nie stanowi etapu oceny wniosków i nie podlega procedurze odwoławczej, o czym stanowi punkt 6 Regulaminu Konkursu." (s. 15-16 uzasadnienia zaskarżonego wyroku WSA). Podkreślić należy, iż stosownie do treści punktu 8.2 Regulaminu Konkursu: "8.2.Etap oceny formalnej. Z uwagi na fakt, iż ocena formalna ma charakter dopuszczalności, na tym etapie nie ma możliwości składania przez wnioskodawców wyjaśnień bądź uzupełnień."
Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji prawa procesowego poprzez: "nieprecyzyjne sformułowanie postanowień Wytycznych do Studium Wykonalności stanowiącego załącznik do wniosku o dofinansowanie projektu z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa P. na lata 2014 – 2020 dla Poddziałania 1.1.1. i Działania 1.2. – w zakresie, w jakim wytyczne te w punkcie 3.1. Plan badań B+R posługują się zwrotem "powinien" co jest zapisem wieloznacznym, który może być interpretowany w ten sposób, że Agenda Badawcza nie musi zawierać wszystkich elementów wymienionych w tirecie od pierwszego do piątego punktu 3.1. Plan badań B+R", pomieszczonego w skardze kasacyjne, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż nie może on odnieść zamierzonego przez kasatora skutku.
Wskazać należy, iż powoływanie przez skarżącą kasacyjnie Spółkę dopiero na etapie skargi kasacyjnej zarzutów dotyczących, jej zdaniem, nieprecyzyjnych zapisów Wytycznych do Studium Wykonalności nie mogło stać się przedmiotem oceny i wypowiedzi przez Sąd I instancji oraz przez organ. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowym kontrolując ocenę projektu rzeczą sądu administracyjnego jest wyłącznie kontrola prawa, ponieważ sąd ten nie jest władny dokonywać oceny słuszności, efektywności, racjonalności kryteriów konkursowych, ani tym bardziej zastępować oceniających lub weryfikować merytorycznie wiedzę ekspercką. Sądowa kontrola legalności działań instytucji zarządzającej w procesie wyboru projektu do dofinansowania jest ograniczona do kryterium legalności rozumianego stricte jako zgodność albo niezgodność oceny z prawem powszechnie obowiązującym i niesprzecznymi z nim postanowieniami systemu realizacji regionalnego programu operacyjnego. (por. wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2013 r., sygn. akt II GSK 2249/13; wyrok NSA z dnia 7 marca 2017 r., sygn. akt II GSK 561/17).
Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach postanowiono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.