Uzasadnienie
Wyrokiem z 11 kwietnia 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 zez zm.) – zwanej dalej "p.p.s.a." oddalił skargę T. D. na decyzję Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z 24 stycznia 2018 r. w przedmiocie zmiany decyzji o przyznaniu pomocy na zalesienie w części dotyczącej premii zalesieniowej.
Od tego wyroku skarżący wniósł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. Środek odwoławczy oparto na obydwu podstawach. Zarzut naruszenia prawa procesowego dotyczył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 107 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017, poz. 1257 ze zm.) – zwanej dalej "k.p.a." polegające na uznaniu przez Sąd pierwszej instancji za prawidłowe decyzji organów obu instancji, pomimo że w ich podstawie prawnej pominięto art. 163 k.p.a. Z kolei zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego odnosił się do niewłaściwego zastosowania § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 10 marca 2015 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2015 r. poz. 346) – zwanego dalej "rozporządzeniem zmieniającym" w związku z art. 2 Konstytucji RP przejawiające się w naruszeniu zasady zaufania obywatela do państwa, ochrony praw nabytych, nieretroakcji prawa w związku ze zmianą premii zalesieniowej przyznanej decyzją z 25 maja 2010 r.
Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Wobec tego, że Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się wystąpienia żadnej spośród wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. podstaw nieważności postępowania, Sąd rozpoznał sprawę w granicach skargi kasacyjnej i podniesionych zarzutów. Okazały się one nieuzasadnione, dlatego Sąd skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, a motywy wyroku, zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. ograniczono do oceny tychże zarzutów.
W skardze kasacyjnej nie podniesiono zarzutów zmierzających do podważenia przyjętych przez Sąd pierwszej instancji, a dokonanych przez organy ustaleń faktycznych. Dlatego fakty sprawy uznać należy za niekwestionowane. Z kolei sformułowany w ramach drugiej podstawy kasacyjnej zarzut naruszenia art. 107 § 1 k.p.a. jest nieprecyzyjny, bo przepis ten dzieli się na mniejsze jednostki redakcyjne tekstu prawnego (punkty). Niezależnie od tego pozostaje on nieuzasadniony, bo punkty te normują obligatoryjne składniki treściowe decyzji administracyjnej. Sąd pierwszej instancji zasadnie nie dopatrzył się naruszeń w tym zakresie, dlatego że zaskarżona decyzja zawiera wszystkie konieczne elementy. Uwaga ta dotyczy także unormowanej w art. 107 § 1 pkt 4 k.p.a. podstawy prawnej, która zdaniem skarżącego jest niepełna.
Wyjaśnić zatem należy, że przepis art. 163 k.p.a. ma w zasadzie charakter informacyjny. Stanowi częściowo kontynuację art. 104 rozporządzenia Rzeczypospolitej z 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem (Dz. U. Dz. U. Nr 36, poz. 341), który stanowił o nienaruszalności zastrzeżonych zastrzeżonych "w poszczególnych przepisach prawnych kompetencji władz co do cofania lub ograniczenia udzielonych koncesyj, zezwoleń, upoważnień i innych nadawanych przez władzę uprawnień". Nazywany przez J. Borkowskiego przepisem przechodnim bądź globalnym utrwalał istniejące w chwili wejścia w życie rozporządzenia kompetencje organów odnoszące się do cofania lub ograniczania uprawnień stron oraz odsyłał do przepisów szczególnych ustanowionych później (zob. J. Borkowski, [w:] J. Borkowski, B. Adamiak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 787, J. Borkowski, Zmiana i uchylenie ostatecznych decyzji administracyjnych, Warszawa 1967, s. 8).
Podobną rolę przepisowi art. 163 k.p.a. (według pierwotnej, zmienionej w 1980 r. numeracji kodeksu art. 142) przypisywał W. Dawidowicz (zob. W. Dawidowicz, Ogólne postępowanie administracyjne. Zarys systemu, Warszawa 1962, s. 261). Pierwszy z wymienionych autorów już wiele lat temu dostrzegał to, że przepisy szczególne ustanawiają zasady i tryb postępowania równolegle do przyjętych w kodeksie. Akcentował, że art. 163 k.p.a. odnosi się do wykonywania uprawnień wynikających z decyzji ostatecznych, nie będąc zarazem samoistną podstawą orzeczenia o uchyleniu lub zmianie bądź cofnięciu uprawnień. Autor ten wskazywał, że art. 163 k.p.a. pełni funkcję zwornika pomiędzy procesową instytucją uchylenia decyzji a materialną konstrukcją cofnięcia uprawnienia, zaznaczając, że zawiera normę odsyłającą do przepisów prawa materialnego (J. Borkowski, Glosa do wyroku NSA z 16.5.1991 r., SA/Wr 371/91, OSP 1992/2, poz. 29, s. 59, J. Borkowski, [w:] J. Borkowski, B. Adamiak, Kodeks..., Warszawa 2006, s. 788-789).
Niesamodzielność tego przepisu w piśmiennictwie nie budzi wątpliwości (zob. np. A. Matan, [w:] G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Kraków 2005, t. II, s. 452–458, E. Ochendowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne. Wybór orzecznictwa, Toruń 2000, s. 211 – 212, L. Żukowski, R. Sawuła, Prawo administracyjne, Warszawa 2004, s. 167; L. Żukowski, Zmiana lub uchylenie ostatecznych decyzji administracyjnych na podstawie art. 154, 155 i 161 k.p.a., "Nowe Prawo" 1986/10, s. 59).
Skoro przepis art. 163 k.p.a. kwalifikować należy jako procesowy, to powinien zawierać wymienione w § 27 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908 ze zm.) – w wersji obowiązującej w 2015 r. – elementy. Zaliczono doń "sposób postępowania przed organami albo instytucjami, strony i innych uczestników postępowania, ich prawa i obowiązki w postępowaniu oraz rodzaje rozstrzygnięć, które zapadają w postępowaniu, i tryb ich wzruszania". Poza kategorią decyzji, których dotyczy (decyzja, na mocy której strona nabyła prawo), sposobem rozstrzygnięcia (uchylenie lub zmiana) oraz podmiotem, który może je podjąć (ogólnie wskazany organ administracji publicznej) i możliwych przesłankach wdrożenia trybu uchylenia lub zmiany decyzji (na innych zasadach niż określone w tym samym rozdziale ustawy, o ile przewidują to przepisy szczególne) art. 163 k.p.a. nie określa okoliczności, w jakich może to nastąpić.
Pod względem budowy przepis ten jest zatem niekompletny; nie zawiera koniecznych elementów co najmniej jednej normy prawnej (zob. W. Lang, J. Wróblewski, S. Zawadzki, Teoria państwa i prawa, Warszawa 1980, s. 319). Według derywacyjnej koncepcji wykładni tego rodzaju przepis określa się jako centralny niepełny (treściowo) lub jako zrębowy niezupełny – pod względem budowy zdania, syntaksy (zob. M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, Warszawa 2006, s. 110). Brakuje mu należycie sformułowanej hipotezy, co czyni niemożliwym wydanie decyzji wyłącznie na jego podstawie. Zawiera on odesłanie pierwszego stopnia, wewnątrzsystemowe o charakterze blankietowym w szerokim znaczeniu; przepisy odniesienia są wskazane bardzo ogólnie, wbrew regule wynikającej z § 22 ust. 2 Zasad techniki prawodawczej.
W konsekwencji – o ile samoistne zastosowanie art. 163 k.p.a. nie jest możliwe, jego współstosowanie wraz z odnośnymi przepisami prawa materialnego nie jest nie tylko konieczne, ale wręcz jest to zabieg pozbawiony jakiegokolwiek znaczenia dla praw lub obowiązków adresata wydawanej decyzji. Obowiązywanie i stosowanie przepisów w stosunku do kodeksu odrębnych nie wymaga ani sygnalizowania ani tym bardziej powoływania przepisu, którego funkcja ogranicza się do informacyjnej czy kognitywnej, a więc pozanormatywnej. Warto wreszcie zauważyć, że jednym z postulatów autorów reformy prawa o postępowaniu administracyjnym z 2017 r. było uchylenie art. 163 k.p.a., jako zbędnego (zob. Z. Kmieciak red., Reforma prawa o postępowaniu administracyjnym. Raportu zespołu eksperckiego, Warszawa 2017, http://www.nsa.gov.pl/raport-ekspercki-kpa.php, s. 203 i n.).
W świetle powyższych uwag stwierdzić należy, że zarzut wadliwej oceny przez Sąd pierwszej instancji pominięcia art. 163 k.p.a. w podstawie prawnej zaskarżonej do Sądu Wojewódzkiego decyzji nie jest uzasadniony, bo powołane przepisy prawa materialnego stanowiły kompletną do jej wydania regulację.
Jeżeli zaś chodzi o zarzut naruszenia prawa materialnego, to wyjaśnić należy że do 2015 r. rolnikowi przysługiwało – dla obszarów, które w 2008 r. zapewniały mu prawo do płatności w ramach systemu płatności jednolitych lub systemu jednolitej płatności obszarowej określonych – wyłącznie wsparcie na zalesienie, bez możliwości ubiegania się o płatności obszarowe. Wsparcie to służyć miało zwiększeniu obszarów leśnych i tworzeniu nowych terenów zalesionych oraz rekompensować utratę dochodów tymi zabiegami spowodowanymi. Od 2015 r. rolnikom przysługuje także jednolita płatność obszarowa, o ile nie wystąpi stan podwójnego finansowania, o którym mowa w punktach 22 – 24 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 z 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 (Dz.U.UE.L.2013.347.487).
Obowiązek zapobiegania takim zjawiskom obciąża państwa członkowskie. Wskazany zbieg uprawnień do wsparcia kierowanego do tych samych gruntów wynikać może z zastosowania przepisów wspomnianego rozporządzenia nr 1305/2013 oraz rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz.U.UE.L.2013.347.608). Do takiej właśnie sytuacji odwołuje się kwestionowany przez skarżącego przepis § 2 rozporządzenia zmieniającego. W podstawie prawnej rozporządzenia Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazał wprawdzie tylko art. 29 ust. 1 pkt 1 i ust. 1a pkt 2 i 3 ustawy z 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013 r. poz. 173), jednakże przepis art. 29 ust. 2 pkt 3 tej ustawy wprost wskazuje na to, że rozporządzenie obejmować może również przypadki zmniejszenia pomocy w przypadku "niespełniania warunków przyznania pomocy innych niż wymogi, normy lub minimalne wymogi dotyczące stosowania nawozów i środków ochrony roślin.".
Z tego powodu zarzut przekroczenia delegacji ustawowej jest nieuzasadniony. Nie tylko bowiem § 2 rozporządzenia zmieniającego wypełnia należycie upoważnienie zamieszczone w ustawie, ale wykonuje postanowienia wspomnianych przepisów prawa unijnego, do czego zresztą się wprost odwołuje. Zarzut naruszenia zasady zaufania, zasady praw nabytych oraz zakazu retroakcji nie jest uzasadniony dlatego że wydanie zaskarżonej do Sądu Wojewódzkiego nastąpiło w wyniku zmiany normatywnej, z jednoczesnym przyznaniem innego uprawnienia, rekompensującego częściową utratę praw dotychczasowych. Doszło zatem w istocie do kompleksowego określenia sytuacji prawnej jednostki na podstawie nowej regulacji w ten sposób, że zachowała ona prawo do płatności, wywodzonych z innej podstawy prawnej. Holistyczna analiza unormowania podstawowego nie uzasadnia zatem konkluzji o jego wadliwości.
W tej sprawie przyznana rolnikowi w 2010 r. pomoc na zalesienie, obejmująca wsparcie na zalesienie, premię pielęgnacyjną oraz premię zalesieniową została zmniejszona w części dotyczącej tej ostatniej premii dlatego że skarżący uzyskał prawo do innego rodzaju pomocy – płatności wsparcia bezpośredniego. Z tego powodu – jak wyjaśniono w zaskarżonej decyzji – dokonano zmiany wcześniej wydanej decyzji. Jak już zasygnalizowano, skarżący nie zakwestionował ustaleń faktycznych w tej sprawie, dlatego przyjąć należy – w ślad za Sądem pierwszej instancji – że wystąpiły fakty zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.