Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 10 października 2018 r., sygn. akt I GSK 2777/18

Uzasadnienie

1.Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 21 czerwca 2018 r., sygn. akt III SA/Wr 204/18 po rozpoznaniu na rozprawie sprawy ze skargi [...] Centrum Dziecięcego Sp. z o.o. w W., na czynność Zarządu Województwa [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie nieuznania protestu od negatywnej oceny merytorycznej projektu stwierdził, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Zarząd Województwa [...].

2.Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

2.1.Pismem z 4 kwietnia 2018 r., Zarząd Województwa [...] (dalej: Zarząd WD, organ), pełniący funkcję Instytucji Zarządzającej RPO WD na lata 2014-2020, nie uznał protestu [...] Centrum Dziecięcego Sp. z o.o. z/s w W. (dalej: DCD, spółka, wnioskodawca, strona, skarżąca) od negatywnej oceny merytorycznej projektu p/n "[...]".

2.2. Dyrektor Wydziału Wdrażania EFRR - pismem z 12 czerwca 2017 r. - poinformował DCD, że wniosek o dofinansowanie realizacji w/w projektu został negatywnie oceniony przez Komisję Oceny Projektów (dalej: KOP), gdyż nie spełnił obligatoryjnego/merytorycznego/specyficznego kryterium (kryterium nr 2) p/n "Efektywność finansowa beneficjenta", zawartego w "Kryteriach wyboru projektów w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] 2014- 2020", zatwierdzonych przez Komitet Monitorujący RPO WD. Wskazał, że projekt uzyskał łącznie 34 punkty i nie został wybrany do dofinansowania. W załączaniu organ zawarł kopie kart oceny merytorycznej ekspertów, którzy dokonali oceny projektu, stanowiące uzasadnienie przeprowadzonej oceny.

2.3.We wniesionym proteście, DCD nie zgodziło się z oceną w/w kryterium. Przedstawiło argumentację, która - w jego przekonaniu - świadczy o spełnieniu tego kryterium. Postulowało ponowne sprawdzenie wniosku w zakresie spełniania kryteriów wyboru projektów. Zarzuciło, że - dokonując oceny - oceniający (eksperci) nie wskazali podstaw prawnych/regulaminowych, zgodnie z którymi efektywność finansowa beneficjenta powinna być oceniana dla roku poprzedzającego realizację projektu, zamiast roku bazowego, zdefiniowanego w "Wytycznych w zakresie zagadnień związanych z przygotowaniem projektów inwestycyjnych, w tym projektów generujących dochód i projektów hybrydowych na lata 2014-2020" (dalej: Wytyczne), stanowiących - zgodnie z pkt 3 Regulaminu konkursu - podstawę procedowania w ramach konkursu.

2.4. Pismem z 28 lipca 2017 r., Zarząd WD pozostawił protest bez rozpatrzenia, z uwagi na wyczerpanie kwoty przeznaczonej do dofinansowania. Jako podstawę prawną powołał art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 217 ze zm. - dalej: ustawa wdrożeniowa). Uznał przy tym, że brak jest podstaw do rozpatrzenia merytorycznego protestu.

2.5.Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej także: WSA) we Wrocławiu, w wyroku z 8 listopada 2017 r. (III SA/Wr 588/17) stwierdził, że pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione i przekazał sprawę do rozpatrzenia przez Zarząd WD. Sąd nie zajął w sprawie stanowiska w przedmiocie oceny merytorycznej, dotyczącej kryteriów wyboru projektów, gdyż uznał, że byłoby to na tym etapie przedwczesne, zważywszy na konieczność pierwotnego ustalenia, czy rzeczywiście doszło do wyczerpania środków.

2.6. Od w/w wyroku Zarząd WD nie wniósł skargi kasacyjnej. Ponownie rozpoznając protest, w piśmie z 4 kwietnia 2018 r., Zarząd WD poinformował DCD o nieuznaniu protestu. Odnośnie zarzutów natury proceduralnej, nie podzielając stanowiska zawartego w proteście, Zarząd WD wskazał, że eksperci (oceniający) - w celu prawidłowej oceny efektywności finansowej wnioskodawcy - zweryfikowali wielkości wskaźników przez wyliczenie ich wartości na 2016 r. Za bezzasadną uznali argumentację, że eksperci popełnili błąd, wyliczając samodzielnie wskaźniki za rok "n-1", w sytuacji, kiedy - zdaniem DCD - wskaźniki winny być podane jedynie za rok "n", czyli za 2017 r.Eksperci dokonali oceny na podstawie całej dokumentacji, złożonej przez wnioskodawcę wraz z wnioskiem oraz że - oceniając wskaźniki - zweryfikowali oni poprawność wyliczeń w oparciu o dane finansowe zawarte w załącznikach, wyliczając samodzielnie wskaźniki za rok "n-1", do czego mieli prawo w celu rzetelnej oceny. Zarząd WD motywował, że wymogiem w naborze wniosków było obligatoryjne spełnienie kryterium "Efektywność finansowa beneficjenta", który miał na celu pokazanie faktycznej kondycji finansowej wnioskodawcy. Zaznaczył, że poszczególne wskaźniki - definiujące powyższe kryterium - obliczane winny być dla wnioskodawcy za ostatni rok, tj. za rok poprzedzający realizację projektu, czyli na podstawie faktycznych i realnych danych, a nie danych prognozowanych na rok "n" (2017 r.), uwzględniających dofinansowanie projektu z budżetu UE. Organ wyjaśnił, że nie było potrzeby formalnego definiowania (wskazywania) podstawy prawnej, zgodnie z którą efektywność finansowa beneficjenta powinna być oceniana dla roku poprzedzającego realizację projektu, zamiast – zdefiniowanego w Wytycznych - roku bazowego. W opinii organu, ocena spełnienia przez projekt DCD spornego kryterium została przeprowadzona zgodnie z zasadami zawartymi w Regulaminie konkursu (załącznikach do Regulaminu), nie zaś - jak twierdzi strona - na podstawie interpretacji i założeń ekspertów, które nie wynikały z Regulaminu. Zarząd WD nie uznał także zarzutu dotyczącego naruszenia zasad przejrzystości i równości, określonych w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. Zarząd WD dowodził również, że wnioskodawca błędnie przedstawił wyliczenia dla roku "n" (2017), gdyż opierają się one na prognozie uwzględniającej dofinansowanie projektu. Zaznaczył, że zgodnie ze wzorami poszczególnych wskaźników, definiujących to kryterium, wyliczenia powinny być przeprowadzone dla danych za rok poprzedzający rok złożenia wniosku o dofinansowanie (rok "n-1", tj. 2016). Wskazał też, że wniosek pozostaje wyłączony z procesu aplikowania o środki finansowe w ramach RPO WD 2014-2020.

2.7.W skardze na informację Zarządu WD o wyniku rozpatrzenia protestu, działając na podstawie art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, wnioskodawca zarzucił, że ocena jego projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny. Skarżąca wniosła o:1. uwzględnienie skargi przez stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny oraz przekazanie sprawy do rozpoznania przez właściwą instytucję, tj. Zarząd WD;

1. 2. zasądzenie kosztów postępowania.

2.8.W odpowiedzi na skargę, Zarząd WD wniósł o jej oddalenie.

2.9.Ustosunkowując się do w/w odpowiedzi, skarżąca wniosła o jej zwrot, z uwagi na naruszenie regulacji art. 66 p.p.s.a. Jednak, z ostrożności procesowej, uzupełniła krótko swoje stanowisko. Podtrzymała poza tym dotychczasowe wnioski i zarzuty.

3.Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał skargę za bezzasadną.

3.1.Rozpoznając sprawę w trybie szczególnym Sąd I instancji wskazał na swoją kognicję wynikającą wprost z art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej (dalej także: u.z.r.p.) w zw. z art. 3 § 3. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm). - dalej: p.p.s.a Sąd I instancji wskazał, iż w przepisach u.z.r.p. przewidziano kilka rozwiązań autonomicznych, regulujących wybrane zagadnienia procesowe, w tym także kierunki rozstrzygnięć, jakie może podjąć sąd załatwiając skargę (art. 61 ust. 8 u.z.r.p.).

Natomiast w zakresie nieuregulowanym w u.z.r.p., w postępowaniu sądowoadministracyjnym, odpowiednie zastosowanie znajdą przepisy p.p.s.a. (określone dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, z wyłączeniem jednak art. 52-55, art. 61 § 3-6, art. 115-122, art. 146, art. 150 i art. 152 p.p.s.a. (art. 64 u.z.r.p.). Dokonując kontroli w tak zakreślonych granicach, Sąd I instancji stwierdził, że ocenę merytoryczną przedstawionego przez skarżącą wniosku (projektu) przeprowadzono w sposób naruszający prawo.

3.2. Sąd I instancji odnosząc się do istoty sporu, jakim jest w niniejszej sprawie odpowiedź na pytanie: czy złożony przez DCD wniosek o dofinansowanie realizacji projektu p/n "[...] został prawidłowo oceniony w zakresie obligatoryjnego/merytorycznego/specyficznego kryterium (kryterium nr 2) "Efektywność finansowa beneficjenta" uznał, że sposób oceny wniosku skarżącej, wskazuje na naruszenie art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej (zasady rzetelności i zasady przejrzystości).

3.3. Sąd I instancji wskazał, że definicja spornego w sprawie kryterium "Efektywność finansowa beneficjenta" stanowi: "W ramach kryterium będzie sprawdzane czy przedstawione wskaźniki dają gwarancję realizacji inwestycji przez podmiot, który wykazuje wysoką efektywność finansową. Weryfikacji podlegać będą 3 wskaźniki dotyczące płynności finansowej, zadłużenia i rentowności: - Wskaźnik bieżącej płynności finansowej = aktywa bieżące/zobowiązania bieżące - Wskaźnik zadłużenia ogółem = zadłużenie ogółem z rezerwami/pasywa razem - Wskaźnik rentowności aktywów (ROA) = zysk netto/aktywa ogółem x 100%". Zdaniem Sądu, analiza treści opisu definicji w/w kryterium nie daje jednoznacznej odpowiedzi na pytanie, z jakiego okresu dane należy przyjąć przy wyliczaniu podanych tam wskaźników, tj. czy mają być to dane z daty bliskiej dacie złożenia wniosku, czy może z ostatniego roku, stanowiącego zamknięty już okres rozliczeniowy (inne dane), czy może efektywność ta ma się objawić dopiero w dacie rozpoczęcia realizacji projektu. Powyższego nie zmienia - odnoszące się tylko do jednego z w/w trzech wskaźników - zastrzeżenie "bieżącej".

3.4.Analiza akt sprawy w ocenie Sądu I instancji potwierdziła, że - mając te wątpliwości - wnioskodawca (przed złożeniem wniosku) wystąpił - 5 kwietnia 2016 r. - do Punktu Informacyjnego Funduszy Europejskich w W. (drogą mailową) m.in. z pytaniem dotyczącym spornego kryterium "Efektywność finansowa beneficjenta" (konkretnie, za jaki okres winny być wyliczone trzy wskaźniki wymienione w opisie tego kryterium). Punkt Informacyjny udzielił odpowiedzi z 13 kwietnia 2016 r., także drogą mailową, o treści: "Wyliczenie powinno dotyczyć roku poprzedzającego rok złożenia wniosku o dofinansowanie projektu". Skoro wniosek skarżącej został złożony 21 czerwca 2016 r. (okoliczność niesporna), to nie wymaga dowodu w ocenie Sądu I instancji, że rokiem poprzedzającym rok złożenia wniosku był rok 2015. Tymczasem, powołani przez IOK eksperci do oceny spełnienia w/w kryterium - wbrew stanowisku zaprezentowanemu w skierowanej do skarżącej odpowiedzi z 13 kwietnia 2016 r. - przyjęli dane z roku 2016, czyli z roku złożenia wniosku, nie zaś roku poprzedzającego rok złożenia wniosku (roku 2015).

Dyrektor Wydziału Wdrażania EFRR - pismem z 12 czerwca 2017 r. - poinformował DCD, że wniosek o dofinansowanie realizacji projektu został negatywnie oceniony przez KOP, gdyż nie spełnił obligatoryjnego/merytorycznego/specyficznego kryterium p/n "Efektywność finansowa beneficjenta". Nie uzasadnił jednak swojego stanowiska w sprawie. W załączaniu zawarł kopie kart oceny merytorycznej ekspertów, którzy dokonali oceny projektu, stanowiące uzasadnienie przeprowadzonej oceny.

3.5.Treść zaskarżonej informacji dowodzi poza tym, że także Zarząd WD różnie przyjmuje, jako prawidłowy, okres, z którego należy przyjmować dane dla wyliczenia zdefiniowanych w spornym kryterium wskaźników. I tak, raz twierdzi, że ma to być rok poprzedzający rok złożenia wniosku, dalej, że rokiem tym jest rok poprzedzający realizację inwestycji. Jeszcze innym razem zarzuca wnioskodawcy, że nie przedłożył danych za "zamknięty" okres rozrachunkowy (rok 2016), co jest nielogiczne w sytuacji złożenia wniosku w czerwcu, tj. w połowie 2016 r. (trafna uwaga skarżącej). 3.6.O braku przejrzystości i rzetelności przy ocenie projektu (wniosku) skarżącej świadczy również fakt, że - jako spełnione przez DCD - uznano inne kryterium obligatoryjne, tj. "Prawidłowość zastosowanej metodologii", w ramach którego sprawdzana jest m.in. poprawność przyjęcia okresu odniesienia i poprawność wyliczenia wskaźników efektywności finansowej i ekonomicznej (jeżeli dotyczy).

3.8.W opinii Sądu I instancji, bezpodstawne i niewynikające z dokumentacji konkursowej jest twierdzenie Zarządu WD, że w/w kryterium dotyczy tylko projektu i nie odnosi się do podmiotu realizującego inwestycję (jego efektywności finansowej). Powyższe pokazuje, że w sprawie naruszono regulacje art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, co stanowi istotne naruszenie prawa.

3.9.Sąd zauważył również, że spełnienie kryteriów "Sytuacja finansowa wnioskodawcy", "Plan finansowy", "Zachowanie trwałości" i "Efektywność ekonomiczno-społeczna projektu", mimo że odnoszą się one także do sytuacji beneficjenta (nie tylko do projektu, co sugeruje Zarząd WD) nie stanowi o efektywności finansowej beneficjenta w świetle definicji spornego w sprawie kryterium. Pomimo że w żadnym z dokumentów, stanowiących podstawy prawne konkursu, o których mowa w pkt 3 Regulaminu konkursu, nie została zawarta wprost informacja odnośnie roku bazowego, za który należy wyliczyć wskaźniki wymienione w kryterium "Efektywność finansowa beneficjenta", to jednak niezasadnym było przyjmowanie, jako okresu odniesienia, roku rozpoczęcia realizacji inwestycji, zgodnie z "Wytycznymi w zakresie zagadnień związanych z przygotowaniem projektów inwestycyjnych, w tym projektów generujących dochód i projektów hybrydowych na lata 2014-2020", stanowiących także podstawę procedowania w ramach konkursu.

Podany tam okres odniesienia dotyczy bowiem horyzontu czasowego inwestycji nie zaś efektywności finansowej beneficjenta, w znaczeniu podanym w opisie definicji spornego w sprawie kryterium (mimo że sytuacja finansowa beneficjenta rzutuje m.in. na trwałość finansową inwestycji /projektu/).

3.10.Reasumując na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 1 pkt a) ustawy wdrożeniowej, Sąd I instancji stwierdził naruszenie prawa przy ocenie projektu i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez Zarząd WD, wskazując na konieczność ponownej oceny spełnienia przez DCD spornego kryterium p/n "Efektywność finansowa beneficjenta", z uwzględnieniem stanowiska Sądu I instancji tj. dokonania analizy m.in. całokształtu podstaw prawnych (regulaminowych) konkursu i dokumentacji konkursowej, wraz z określeniem jednoznacznie okresu (roku), za który winna być ustalana efektywność finansowa beneficjenta.

4.Powyższy wyrok został zaskarżony przez Zarząd WD skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w której zarzucono: naruszenie prawa materialnego, a to art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w procedurze oceny projektu skarżącej spółki doszło do naruszenia zasady rzetelności i przejrzystości, albowiem w Regulaminie konkursu nie została zawarta wprost informacja dotycząca roku bazowego, za który należy wyliczyć wskaźniki wymienione w kryterium "Efektywność finansowa beneficjenta", podczas gdy dla oceny kondycji finansowej skarżącej spółki bez znaczenia pozostawało wskazanie okresu bazowego.

4.1.Wskazując na powyższe strona skarżąca kasacyjnie wniosła o:

1. 1) uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, a ewentualnie,
2. 2) uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu;
3. 3) zasądzenie od skarżącej na rzecz organu strony kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

4.2.Strona skarżąca złożyła również na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

5.W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółka wniosła o jej oddalenie.

6.Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

6.1.Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, podlega więc oddaleniu.

6.2. Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.

6.3. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., znajdującym w rozpoznawanej sprawie zastosowanie na podstawie art. 3 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej, co oznacza, że związany jest podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11, LEX nr 1218336). Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

6.4. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej.

6.5.W rozpoznawanej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej oparto wyłącznie na podstawie kasacyjnej z art.174 pkt 1 p.p.s.a - naruszeniu prawa materialnego tj. art.37 ust.1 ustawy wdrożeniowej poprzez jego błędną wykładnię. Wobec nie- podniesienia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania na podstawie art.174 pkt 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny z uwagi na związanie zarzutami skargi kasacyjnej, wynikające z art.183 § 1 p.p.s.a, nie jest uprawniony do oceny ustaleń faktycznych, stanowiących podstawę orzekania przez Sąd I instancji w niniejszej sprawie. Nie zostały one podważone w skardze kasacyjnej, a więc stan faktyczny zaakceptowany przez Sąd I instancji, uznać należy za ustalony prawidłowo.

6.6.Odnosząc się do podniesionego zarzutu naruszenia prawa materialnego art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej zauważyć, na wstępie należy, iż autor skargi kasacyjnej, nie wskazał w petitum ani w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, na czym polega błędne rozumienie przez Sąd I instancji normy prawnej wynikającej z powyższego przepisu. Z treści skargi kasacyjnej wynika, iż kasator polemizuje jedynie z rozstrzygnięciem i argumentacją Sądu I instancji zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Nie przedstawia też stanowiska, jak przepis powinien być interpretowany. Reasumując nie do końca prawidłowo sformułowany zarzut naruszenia prawa materialnego, choć nie stanowi podstawy do odrzucenia skargi kasacyjnej, to powoduje ograniczenie sądowej kontroli zaskarżonego wyroku, do bardzo ogólnie określonego przez autora skargi kasacyjnej, naruszenia art.37 ust.1 ustawy wdrożeniowej.

6.7.W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładnia spornego art.37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, prezentowana przez Sąd I instancji nie jest obarczona błędem w rozumieniu normy prawnej wynikającej z powyższego przepisu. Wykładnia ta znajduje potwierdzenie w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jak i w piśmiennictwie szeroko cytowanych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a poglądy te Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela w całej rozciągłości i przedstawi je poniżej, przyjmując za własne.

6.8.Wskazać zatem należy, iż art.37 ust.1 ustawy wdrożeniowej stanowi, że: "Właściwa instytucja przeprowadza wybór projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewnia wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania." Zarówno w doktrynie jak i w judykaturze podkreśla się, że w trakcie postępowania administracyjnego w przedmiocie przyznania dotacji ze środków unijnych, należy zagwarantować przestrzeganie szeregu zasad. W tym celu w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej został ustanowiony katalog zasad obwiązujących w trakcie procedur wyboru projektów. Naruszenie którejkolwiek z tych zasad może skutkować uznaniem oceny projektu za niezgodną z prawem. Przy czym wbrew dosłownemu brzmieniu przepisu art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej katalog zasad w nim określony nie ma charakteru zamkniętego. Zasady, które muszą być przestrzegane w trakcie postępowań w przedmiocie wyboru projektów, wynikają również bezpośrednio z przepisów prawa unijnego lub można je wyinterpretować z tych przepisów przy zastosowaniu reguł wykładni.

Do takich zasad należy zaliczyć zasadę proporcjonalności, efektywności, należytego zarządzania finansami, uzasadnionych oczekiwań, pewności prawa czy równego traktowania. Mają one chronić wnioskodawców i beneficjentów pomocy z funduszy unijnych przed arbitralnymi decyzjami organów administracji publicznej (...). Unijne zasady ogólne stanowią odzwierciedlenie pewnych podstawowych i wspólnych wartości uznanych za fundamentalne dla prawidłowego funkcjonowania systemu prawa UE. Zasady te pozwoliły Trybunałowi Sprawiedliwości Unii Europejskiej stworzyć reguły w dziedzinach nieuregulowanych kompleksowo w Traktatach oraz prawie pochodnym. Jedną z takich dziedzin stanowi polityka spójności, która z uwagi na szeroki zakres oddziaływania musi korzystać z dorobku prawnego wypracowanego w ramach stosowania ogólnych zasad prawa." (tak: Poździk R.: Komentarz do art. 37 ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020.

Stan prawny 2016.02.22 LEX i wskazana tam literatura przedmiotu, tj: T. Tridimas, The General Principles of EC Law, Oxford 2000, s. 3; M. Granat, Konstytucyjne zasady ustroju, [w:] Polskie prawo konstytucyjne, (red.) W. Skrzydło, Lublin 1998, s. 124; J. Maliszewska-Nienartowicz, Zasady ogólne prawa jako źródło europejskiego prawa wspólnotowego, "Państwo i Prawo" 2005, nr 4, s. 23 i n.; A. Jurcewicz, B. Kozłowska, E. Tomkiewicz, Zasady ogólne prawa europejskiego we wspólnej polityce rolnej (I), "Europejski Przegląd Sądowy" 2006, nr 4, s. 39 i n.; J. Sozański, Ogólne zasady prawa acquis communitaire oraz w prawie międzynarodowym publicznym, "Studia Prawnicze" 2005, nr 2, s. 14 i n.; A. Wróbel, Ogólne zasady prawa wspólnotowego, [w:] Stosowanie prawa Unii Europejskiej przez sądy, (red.) tenże, Kraków 2005, s. 39–40). Nie może również budzić wątpliwości, że w trakcie procedur konkursowych i pozakonkursowych, należy przestrzegać zasad wynikających z przepisów Konstytucji RP lub zrekonstruowanych w drodze wykładni systemowej ustawy zasadniczej.

Jak się akcentuje - zasady konstytucyjne muszą być przestrzegane przez organy publiczne zaangażowane w ocenę i wybór projektów, nawet jeśli nie są one wyrażone wprost w przepisach ustawy wdrożeniowej (por. wyrok NSA z dnia 26 października 1984 r. w sprawie II SA 1161/84, ONSA 1984, nr 2, poz. 97).

6.9. Jedną z podstawowych zasad, o których mowa jest w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej – to zasada przejrzystości. "Właściwa instytucja zobowiązana jest do przeprowadzenia wyboru projektów w sposób przejrzysty. Zgodnie z art. 125 ust. 1 rozporządzenia finansowego, w odniesieniu do dotacji unijnych powinno się stworzyć odpowiednie ramy prawne ich przyznawania z poszanowaniem zasady przejrzystości. W orzecznictwie sądów unijnych podkreślono fundamentalne znaczenie tej zasady (zob. wyrok Sądu z dnia 15 kwietnia 2011 r. w sprawie T 297/05 IPK International – World Tourism Marketing Consultants GmbH, Zb. Orz. 2011, s. II-01859) (...). Brak przejrzystości regulacji konkursowych i ich zbytnie skomplikowanie stanowi jeden z najczęstszych zarzutów podnoszonych przez wnioskodawców, których projekty uzyskały negatywną ocenę. Zarzut naruszenia przez właściwą instytucję zasady przejrzystości musi znajdować oparcie w określonym, wadliwym działaniu tej instytucji." (por. wyrok NSA z dnia 25 listopada 2010 r., sygn. akt II GSK 1272/10). "Organy administracji publicznej, działając w zgodzie z zasadą przejrzystości, muszą ustanowić jednoznaczne warunki i zasady postępowania w przedmiocie wyboru projektów. Uczestnik tego postępowania nie może ponosić konsekwencji prawnych nieprecyzyjnych regulacji. W szczególności kryteria wyboru projektów powinny być precyzyjne, a przewodnik po tych kryteriach zawierać wszystkie niezbędne informacje potrzebne do ich prawidłowego zrozumienia przez wnioskodawców (zob. wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2011 r., sygn. akt II GSK 1175/11). Umieszczenie zatem w treści dokumentacji konkursowej (regulamin, kryteria wyboru itd.) niejednoznacznych postanowień stanowić będzie naruszenie zasady przejrzystości. Jednoznacznym postanowieniem jest takie, które jest wyraźne, ma jedno znaczenie, dopuszczające jedną tylko możliwą interpretację. 6.10.W związku z tym poszczególne postanowienia regulacji konkursowych lub pozakonkursowych powinny być sformułowane prostym i zrozumiałym językiem. Nie stanowi takiego języka posłużenie się techniką charakterystyczną dla aktów prawnych i używanie skomplikowanych sformułowań prawniczych. Niestety powszechną praktyką jest używanie takich technik do tworzenia treści regulaminów przeprowadzania konkursów, co wywołuje znaczne trudności interpretacyjne. W ramach zasady przejrzystości chodzi zatem o ogólny obowiązek transparentności (nakaz jasności i zrozumiałości). Chodzi o zrozumiałość i jasność zarówno w "fizykalnym" wymiarze (czytelność), jak i w wymiarze intelektualnym, ocenianym z punktu widzenia wnioskodawców. Zgodnie z omawianą zasadą warunki przyznania dofinansowania powinny być jasne i czytelne dla przeciętnego wnioskodawcy. W tym celu, pojęcia użyte w poszczególnych regulacjach stanowiących podstawę postępowania w przedmiocie wyboru projektów, powinny być zdefiniowane, gdy ich znaczenie nie jest jednoznaczne. Wywołana nieprecyzyjnymi określeniami lub wytycznymi dla wnioskodawców niepewność co do rozumienia istotnego dla oceny projektu pojęcia w dokumentacji konkursowej i związane z nią ryzyko niewłaściwego wypełnienia wniosku, nie mogą negatywnie wpływać na ocenę projektów wnioskodawców. (...). Wątpliwości wnioskodawców co do rozumienia tego pojęcia, stwarzają dla nich stan niepewności pozostający w sprzeczności z zasadą przejrzystości. Ponadto użycie słów, które są wieloznaczne lub nieostre, daje zbyt dużą przestrzeń na subiektywną interpretację organu." (tamże i wskazane w tekście komentarza wyroki sądów administracyjnych – np. wyrok NSA z dnia 28 października 2010 r. sygn. akt II GSK 1178/10).

6.11.Nadto jak się akcentuje w doktrynie i judykaturze - z naruszeniem zasady przejrzystości mamy do czynienia, gdy nie będzie czytelny sposób przyznawania punktów (wagi punktowe) oraz sposób ustalenia pozycji na liście rankingowej. Ponadto należy uznać za uzasadniony zarzut naruszenia tej zasady w sytuacji, gdy ocena w oparciu o dwa różne kryteria prowadzi do przeciwnych ocen tego samego aspektu projektu.

6.12. Przenosząc te rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, iż za trafne należy uznać rozstrzygnięcie Sądu I instancji, stwierdzające istotne naruszenie prawa przy ocenie projektu z uwagi na naruszenie zasad rzetelności i przejrzystości, o której mowa w art.37 ust.1 ustawy wdrożeniowej, a wskazywane w skardze kasacyjnej zarzuty za bezpodstawne.

6.13. Definicja spornego w sprawie kryterium "Efektywność finansowa beneficjenta" szeroko cytowana przez Sąd I instancji, nie daje jednoznacznej odpowiedzi na pytanie, z jakiego okresu należy przyjąć dane przy wyliczaniu podanych tam wskaźników, tj. czy mają być to dane z daty złożenia wniosku, czy może z ostatniego roku, stanowiącego zamknięty już okres rozliczeniowy, czy może efektywność ta ma się objawić dopiero w dacie rozpoczęcia realizacji projektu. Użyte przez organ określenie, że chodzi o okres bieżący, wbrew wywodom skargi kasacyjnej, nie jest precyzyjne i jednoznaczne. Świadczy o tym chociażby brak spójności w argumentacji kasatora, który wskazuje w skardze kasacyjnej, wbrew stanowisku zaprezentowanemu w skierowanej do skarżącej odpowiedzi z 13 kwietnia 2016 r. – iż okresem tym powinien być rok poprzedzający rok złożenia wniosku (2015), a jednocześnie akceptuje dane, przyjęte przez ekspertów oceniających wniosek, za rok 2016 r. 6.13.Trafnie też zauważył Sąd I instancji, że Dyrektor Wydziału Wdrażania EFRR w piśmie z 12 czerwca 2017 r. – informującym Spółkę, o negatywnej ocenie przedstawionego projektu, nie wyjaśnił dlaczego - mimo przekazanej wnioskodawcy informacji, że wyliczenie powinno dotyczyć roku poprzedzającego rok złożenia wniosku - organ zaakceptował stanowisko ekspertów, którzy przyjęli dane z roku złożenia wniosku. Mimo występowania tych sprzeczności, Zarząd WD nie uwzględnił protestu, uznając, że przeprowadzona ocena merytoryczna wniosku DCD, jest ze wszechmiar prawidłowa, a zapisy regulaminu nie naruszają regulacji art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej.

6.14.Naczelny Sąd Administracyjny podziela też ocenę Sądu I instancji, iż o braku przejrzystości i rzetelności przy ocenie projektu (wniosku) skarżącej świadczy również fakt, że za spełnione przez ten podmiot uznano inne kryterium obligatoryjne, tj. "Prawidłowość zastosowanej metodologii", w ramach którego sprawdzana jest m.in. poprawność przyjęcia okresu odniesienia i poprawność wyliczenia wskaźników efektywności finansowej i ekonomicznej.

6.15.Reasumując wbrew wywodom skargi kasacyjnej, za zasadne należało uznać stanowisko Sądu I instancji, iż brak wskazania w regulaminie konkursu roku bazowego (czasookresu) za który należy wyliczyć wskaźniki wymienione w kryterium "efektywność finansowa beneficjenta" stanowi istotne naruszenie prawa, w szczególności naruszenie zasady rzetelności i przejrzystości, o której mowa w art.37 ust.1 ustawy wdrożeniowej.

6.16.Z tych wszystkich względów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako bezzasadną. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art.204 pkt 2 p.p.s.a., § 14 ust.1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust.1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 pażdziernika 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804)