Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 21 czerwca 2017 r. sygn. akt III SA/Po 57/17 oddalił skargę A. Sp. z o.o. w I. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...] w przedmiocie przyrznia płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2015.
Skargą kasacyjną spółka zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wniosła o jego uchylenie w całości oraz uwzględnienie skargi i w konsekwencji uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] oraz zobowiązanie organu do wydania w określonym przez Sąd terminie decyzji prawidłowej, ustalającej wysokość płatności bezpośredniej ewentualnie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu. Rozpoznania sprawy na rozprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:
art. 28 ust 2 w z w. z art. 29 ust 1 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. z 2015 r. poz. 1551, dalej: ustawa o płatnościach), poprzez błędną ich wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie, iż na skutek przejęcia przez A. z dniem 31 grudnia 2015 r. B. w wydanej decyzji należy dokonać zsumowania powierzchni gruntów jak i liczby zwierząt posiadanych samodzielnie przez obie spółki w 2015 r., co skutkuje umniejszeniem należnych dopłat bezpośrednich w stopniu wyższym aniżeli dopłaty te byłyby przyznane w przypadku braku takiego zsumowania, gdy tymczasem z powyższych przepisów wynika jedynie konieczność jedoczesnego rozpoznania wniosków przez jeden organ, co skutkować powinno wydaniem jednej decyzji przy uwzględnieniu samodzielności obu spółek w całym okresie objętym płatnością;
art. 28 ust. 1 i 2 ustawy o płatnościach w zw. z art. 492 § 1 pkt 1 w zw. z art. 494 § 1 ustawy z dnia 15 września 2000 r. kodeks spółek handlowych (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1578, dalej: ksh), poprzez błędną wykładnie i w konsekwencji przyjęcie, iż na skutek wstąpienia Spółki przejmującej w ogól praw i obowiązków spółki przejmowanej przyznana płatność bezpośrednia będzie ustalana od łącznej powierzchni obszarów i liczby zwierząt wynikającej zarówno z wniosku A. jak i wniosku spółki przejmowanej, przez co nastąpiło pogorszenie sytuacji prawnej Spółki przejmującej, gdy tymczasem połączenie spółek poprzez przejecie wywołuje jedynie skutek na przyszłość, nie niwecząc bytu prawnego spółki przejętej przed datą połączenia poprzez przyjęcie fikcji istnienia jednej spółki;
art. 14 ust. 2, art. 15 ust. 2, art. 16 ust. 2, 3 i 4 i art. 19 ust. 1 ustawy o płatnościach w zw. z art. 11 rozporządzenia nr 1307/2013 Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz.Urz.UE.L Nr 347, str. 608, dalej: rozporządzenie 1307/2013), poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż wstąpienie następcy prawnego skutkuje zastosowaniem limitów powierzchni i liczby zwierząt w odniesieniu do ich sumy wynikającej z wniosków spółki przejmującej i przejmowanej, co w konsekwencji skutkowało zmniejszeniem płatności bezpośrednich w odniesieniu do całego należnego świadczenia;
art. 29 ust. 3 w wz. z art. 24 ust. 8 ustawy o płatnościach, poprzez błędne przyjęcie, iż moment wydania decyzji o przyznaniu płatności nie ma wpływu na wysokość uzyskanych środków, bowiem kierownik biura powiatowego Agencji w przypadku wydania decyzji przed 1 marca 2016 r. także zobowiązany byłby do jej zmiany, poprzez umniejszenie płatności stosownie do sumy powierzchni i liczby zwierząt;
art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.), poprzez nieopisanie przyczyn nieuwzględnienia dowodu z dokumentu w postaci pisma departamentu Prawnego i Zamówień publicznych Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wskazującego na brak podstaw do dokonania zmniejszeń przyznanych płatności z uwagi na samodzielność spółek przez cały okres objęty finasowaniem.
Argumentacje na poparcie zarzutów przedstawiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, określone w § 2 powołanego przepisu, co pozwoliło na rozpoznanie sprawy w zakresie wyznaczonym zarzutami skargi kasacyjnej.
Niniejsza skarga kasacyjna została oparta przede wszystkim na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. tj. naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisów wymienionych w pkt a - d jej petitum zatem kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku sprowadzała się do oceny, czy narusza on przepisy wskazane w zarzutach postawionych Sądowi I instancji.
W pkt e) petitum skargi kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania – art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieopisanie przyczyn nieuwzględnienia dowodu z dokumentu w postaci pisma departamentu Prawnego i Zamówień publicznych Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wskazującego na brak podstaw do dokonania zmniejszeń przyznanych płatności z uwagi na samodzielność spółek przez cały okres objęty finasowaniem.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania w sposób wyżej opisany, NSA stwierdza, że zarzut ten jest całkowicie chybiony. Przypomnieć należy, że uzasadnienie wyroku należy przede wszystkim tak sporządzać, aby wynikało z niego dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem. Naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną zasadniczo w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. W judykaturze nie budzi wątpliwości, że na podstawie art. 141 § 4 p.p.s.a. można kwestionować kompletność elementów uzasadnienia, a nie jego prawidłowość merytoryczną.
Ewentualna wadliwość argumentacji bądź prezentowanie przez stronę innego poglądu niż wskazany w uzasadnieniu nie stanowi o naruszeniu przez sąd art. 141 § 4 p.p.s.a. Autor skargi kasacyjnej podnosząc ten zarzut zmierza do wykazania trafności prezentowanej przez siebie wykładni przepisów prawa materialnego, co dodatkowo jego zdaniem, potwierdza pismo Departamentu Prawnego i Zamówień Publicznych z 29 listopada 2016 roku. Jednak jak wyżej wyjaśniono, zarzutem opartym na tym przepisie nie może wykazać skutku przez siebie oczekiwanego, albowiem Sąd pierwszej instancji przepisu tego nie naruszył.
Dodatkowo jedynie można zauważyć, że zarzuty skierowane na ewentualne braki postępowania dowodowego mogą być wykazywane zarzutem naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. ale i tutaj pamiętać trzeba, że przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w odniesieniu do dowodu z dokumentu przez wojewódzki sąd administracyjny ma charakter fakultatywny, gdyż sąd ten co do zasady orzeka na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu przed organami.
W konkluzji stwierdzić należy, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. (pkt e petitum) okazał się nieusprawiedliwiony.
Zdaniem kasatora Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni art. 28 ust. 1 i 2 w zw. z art. 29 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, przyjmując, że na skutek przejęcia przez A. z dniem 31 grudnia 2015 r. B. w wydanej decyzji należy dokonać zsumowania powierzchni gruntów jak i liczby zwierząt posiadanych samodzielnie przez obie spółki w 2015 r., co skutkuje umniejszeniem należnych dopłat bezpośrednich w stopniu wyższym aniżeli dopłaty te byłyby przyznane w przypadku braku takiego zsumowania, gdy tymczasem z przepisów tych wynika jedynie obowiązek jednoczesnego rozpoznania wniosków przez jeden organ, czego wynikiem powinno być wydanie jednej decyzji przy uwzględnieniu samodzielności obu spółek w całym okresie objętym płatnością.
Zdaniem NSA stanowisko to nie jest trafne.
Wykładni wskazanych wyżej przepisów dokonać należy uwzględniając pełny kontekst normatywny ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, co jednocześnie obejmie ocenę zarzutów kasacyjnych określonych w pkt b -d petitum skargi. W niekwestionowanym stanie faktycznym sprawy, za okres 2015 roku na podstawie dwóch wniosków A. sp. z o.o. była w posiadaniu gruntów rolnych oraz zwierząt obejmujących deklarację o płatności nie tylko swoich ale również B. sp. z o.o. (wobec przejęcia w trybie art. 492 § 1 pkt 1 KSH tej Spółki). W świetle art. 29 ust. 1 ustawy organ wydaje jedną decyzję rozstrzygającą o łącznym przyznaniu płatności bezpośrednich za dany rok, w omawianym przypadku 2015. Jak słusznie podał Sąd I instancji skarżąca kasacyjnie jako następca prawny B. wstąpiła do toczącego się postępowania na jej miejsce, gdyż 3 marca 2016 r. złożyła w przepisanym terminie 3 miesięcy od dnia wystąpienia zdarzenia prawnego, w którego wyniku zaistniało następstwo prawne (przejęcie z dniem 31 grudnia 2015r.
Spółki) stosowny wniosek (art. 28 ust. 2 ustawy o płatnościach). Jest on rozpatrywany łącznie z wnioskiem spółki przejmującej z 10 czerwca 2015 r. (art. 29 ust. 1 ustawy o płatnościach). W treści tej decyzji bowiem ustalić należy konkretne prawa indywidualnego adresata (podmiotu istniejącego w dniu przyznawania płatności bezpośrednich). Do gospodarstwa powstałego w wyniku połączenia gospodarstwa rolnego objętego w posiadanie w wyniku innego niż śmierć rolnika przypadku następstwa prawnego i gospodarstwa rolnego posiadanego przez następcę prawnego stosuje się limity i progi określone w art. 14 ust. 2 (płatność dodatkowa), art. 15 ust. 2 (płatność związana do powierzchni upraw roślin wysokobiałkowych), art. 16 ust. 3 (płatności związane do bydła) i ust. 4 (płatności związane do krów) ustawy o płatnościach oraz zmniejszenie jednolitej płatności obszarowej, o którym mowa w art. 19 ust. 1 tej ustawy.
Przy czym kwoty poszczególnych płatności obliczone są na podstawie łącznych wartości ww. wniosków, które powinny uwzględniać reguły zastosowania współczynników redukcji płatności bezpośrednich, co wprost wynika z art. 19 ust. 1 ww. ustawy.
Podsumowując, nie ma racji autor skargi kasacyjnej twierdząc, że przywołane przepisy regulują wyłącznie procedurę wydawania decyzji w sytuacji zaistnienia następstwa prawnego, nie określając przesłanek materialnoprawnych jej wydania w zmienionej sytuacji faktycznej. Takiemu stanowisku przeczy unormowanie art. 29 ust. 2 – 4 ustawy jak również nadrzędny cel omawianego rodzaju pomocy, którym jest wsparcie dochodów rolniczych, a nie powodowanie zachęt do zwiększania produkcji. Dzięki temu rolnicy dostosowują swoją produkcję do faktycznego zapotrzebowania rynku i swoich przewag konkurencyjnych, a nie kierują się wysokością płatności bezpośrednich.
Z tych względów nie zasługują na uwzględnienie zarzuty skargi kasacyjnej sformułowane w pkt a – c petitum.
Nie sposób również podzielić poglądów kasatora, że zaprezentowana interpretacja ww. przepisów uzależnia sytuację ekonomiczną spółki od zdarzenia, na które nie ma ona wpływu (konsekwencje wpisu do KRS dotyczącego następstwa prawnego i obowiązek złożenia w konkretnym terminie wniosku transferowego). Zdaniem Spółki gdyby organ wydał decyzję w terminie do 1 marca 2016 roku a nie dopiero w czerwcu 2016 roku, płatności byłyby przyznane oddzielnie dwóm spółkom, w kwotach wyższych. Zauważyć należy, że stosownie do art. 29 ust. 3 ustawy o płatnościach jeżeli decyzja w sprawie o przyznanie płatności bezpośrednich zostanie wydana przed złożeniem przez rolnika wniosku, o którym mowa art. 28 ust. 2 (w tej sprawie przed 3 marca 2016 r.), kierownik biura powiatowego Agencji dokonuje zmiany decyzji w sprawie o przyznanie płatności, jeżeli istnieje konieczność dokonania ich zmniejszeń lub wykluczeń wynikających ze stwierdzonych nieprawidłowości lub niezgodności.
Oznacza to, jak prawidłowo uznał Sąd I instancji, że decyzja wydana przed złożeniem wniosku transferowego (przed 3 marca 2016 r.) podlegałaby zmianie, w zależności od wysokości należnych płatności, przy uwzględnieniu łącznej powierzchni obszaru i łącznej liczby zwierząt zatwierdzonych do danej płatności, gdyż jak wskazano wcześniej łączne rozpoznanie wniosków w rozumieniu art. 29 ustawy nie ma charakteru wyłącznie procesowego.
Zarzut skargi kasacyjnej zawarty w pkt d petitum okazał się również nieusprawiedliwiony.
Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804). W rozpoznawanej sprawie zwrot kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz organu należny jest z tytułu złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną, sporządzoną przez pełnomocnika profesjonalnego w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu skargi kasacyjnej, który reprezentował organ na etapie postępowania przed Sądem I instancji, co uzasadniało zasądzenie kosztów w wysokości 50% stawki minimalnej – 480 zł., co dało kwotę 240zł.