Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA lub Sąd I instancji) wyrokiem z 27 marca 2018 r., sygn. akt V SA/Wa 1472/17 – po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. P. (dalej: skarżący) na decyzję Prezesa Agencji Rynku Rolnego (obecnie: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa) z dnia 5 czerwca 2017 r., nr PRM/CE/BI/2017/ODW/17, w przedmiocie odmowy udzielenia pomocy na ograniczenie produkcji mleka – oddalił skargę.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, zaskarżając ten wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), zarzucono:
- I. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
- 1) § 7 w zw. z § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 13 września 2016 r. w sprawie realizacji przez Agencję Rynku Rolnego zadań związanych z ustanowieniem pomocy na ograniczenie produkcji mleka (Dz.U. z 2016 r. poz. 1477), poprzez ich niewłaściwe zastosowanie skutkujące aprobatą odmowy udzielenia pomocy w zakresie płatności na ograniczenie produkcji mleka podczas gdy skarżący spełnił warunki, o których mowa w rozporządzeniu delegowanym Komisji (UE) 2016/1612 z dnia 8 września 2016 r. przyznającego pomoc na ograniczenie produkcji mleka (Dz. U.UE.L. 2016.242.4, str. 4-9);
- 2) art. 1 ust. 1 rozporządzenia 2016/1612 poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i aprobatę nieprzyznania skarżącemu płatności na ograniczenie produkcji mleka podczas gdy pomoc unijna jest dostępna dla kwalifikujących się wnioskodawców ograniczających dostawy mleka krowiego przez okres trzech miesięcy, zwany dalej "okresem ograniczenia", w porównaniu z tym samym okresem w roku poprzednim, zwanym dalej "okresem referencyjnym", co miało wpływ na wynik sprawy, bowiem naruszyło zasadę równego dostępu do pomocy finansowej w związku z ograniczeniem produkcji mleka;
- II. Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 pkt a) i c) p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy bowiem skutkowało oddaleniem skargi na decyzję Prezesa Agencji Rynku Rolnego z 5 czerwca 2017 r., nr PRM/CE/BI/2017/ODW/1, w przedmiocie odmowy udzielenia pomocy na ograniczenie produkcji mleka w trybie art. 151 p.p.s.a.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumenty na poparcie zarzutów sformułowanych w jej petitum.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o jej oddalenie.
Zarządzeniem z 15 czerwca 2022 r. sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a.
Jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Przepis ten wyznacza granice, w jakich NSA uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej. Wskazana regulacja – będąca przepisem szczególnym – modyfikuje normę zawartą w art. 141 § 4 p.p.s.a., stosowanym odpowiednio w związku z art. 193 (zdanie pierwsze) p.p.s.a., w ten sposób, że pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, umożliwiając tym samym pominięcie tych elementów uzasadnienia wyroku, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia NSA. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w rozpoznawanej sprawie przesłanka ta została spełniona.
Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: - naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.); - naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Są to dwie odrębne podstawy kasacyjne, które nie podlegają łączeniu, ponieważ odnoszą się do różnego rodzaju uchybień. Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach.
Przed przystąpieniem do oceny trafności zarzutów kasacyjnych, ze względu na sposób ich sformułowania, konieczne jest przypomnienie, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę związany jest podstawami skargi kasacyjnej. To wnoszący skargę kasacyjną określa granice kontroli orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia przepisów postępowania (sformułowanego w cz. II) poprzez niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., co miało – zdaniem skarżącego kasacyjnie – istotny wpływ na wynik sprawy, skutkowało bowiem oddaleniem przez WSA skargi. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że ww. przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej. Regulacje w nich zawarte zawierają bowiem normy o charakterze "wynikowym", które regulują wyłącznie sposób rozstrzygnięcia skargi. Dla poprawnego sformułowania oraz potwierdzenia zasadności zarzutu naruszenia tych przepisów niezbędne jest zatem wskazanie – w powiązaniu oczywiście z przepisami p.p.s.a. – naruszenia innych przepisów proceduralnych (lub materialnych), którym Sąd I instancji miał uchybić. Do potencjalnych/hipotetycznych naruszeń w zakresie ustalenia podstaw do oddalenia lub uwzględniania skargi może dochodzić na etapie kontroli zaskarżonego aktu lub czynności, który to etap – lokując go czasowo – poprzedza wydanie danego (zaskarżanego kasacyjnie) orzeczenia.
Przedmiotowej kontroli sąd administracyjny dokonuje w oparciu o konkretne przepisy, co jednoznacznie wskazuje, iż podstawą skargi kasacyjnej, o której mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. mogą być jedynie przepisy regulujące proces dochodzenia do danego rozstrzygnięcia, jakkolwiek powinny być one powiązane z konkretnym przepisem wynikowym. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, iż wskazany w jej petitum zarzut naruszenia regulacji "wynikowych" zawartych w p.p.s.a., o których mowa wyżej, został powiązany z art. 12 ust. 1 pkt 1 oraz art. 2 ust. 1 pkt 11 ustawy z 2 kwietnia 2004 r. o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt (dalej: u.s.i.r.z.), a także art. 336 Kodeksu cywilnego (dalej: k.c.). W tym zakresie istota sporu w sprawie dotyczy prawidłowości ustalenia, że skarżący nie wykazał w sposób wiarygodny zmniejszenia liczebności stada bydła mlecznego.
Zgodnie z art. 12 ust. 1 pkt 1 u.s.i.r.z. posiadacz zwierzęcia gospodarskiego (w tym przypadku – bydła) zgłasza kierownikowi biura, w terminie 7 dni, każde zdarzenie powodujące zmianę liczebności stada. Natomiast art. 2 ust. 1 pkt 11 u.s.i.r.z. określa – odsyłając w tym zakresie do rozporządzenia nr 1760/2000 Parlamentu Europejskiego i Rady z 17 lipca 2000 r. ustanawiającego system identyfikacji i rejestracji bydła i dotyczące etykietowania mięsa wołowego i produktów z mięsa wołowego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 820/9 (Dz.U.UE. L. 2000.204.1 ze zm.; dalej: rozporządzenie 1760/2000) – że "posiadacz" to osoba fizyczna lub prawna odpowiedzialna za zwierzęta, na stałe lub tymczasowo, w tym także w czasie transportu oraz na rynku.
Skarżący kasacyjnie wywodzi przy tym, że pojęcie posiadacza winno być definiowane zgodnie z k.c., a zatem posiadaczem jest przede wszystkim osoba faktycznie sprawująca władztwo nad zwierzętami, a nie osoba ujawniona w rejestrze zwierząt oznakowanych jako posiadacz zwierząt (w tym przypadku – skarżący). Stanowisko takie jest błędne. Pojęcie posiadacza, który obowiązany jest zgłosić – zgodnie z art. 12 ust. 1 pkt 1 u.s.i.r.z. – każdorazowe zdarzenie powodujące zmianę liczebności bydła należy odczytywać systemowo, w kontekście przepisów regulujących system identyfikacji i rejestracji bydła, a nie wybiórczo (tj. zestawiając brzmienie jednostkowych regulacji z zakresu identyfikacji i rejestracji bydła oraz k.c.). Przede wszystkim art. 7 ust. 1 tiret drugie rozporządzenia nr 1760/2000 obliguje wszystkich posiadaczy zwierząt, z wyjątkiem przewoźników, do zgłaszania właściwym władzom wszystkich przemieszczeń do i z gospodarstwa oraz wszystkich przypadków urodzenia i śmierci zwierząt w gospodarstwie wraz z datami tych zdarzeń w maksymalnym terminie określonym przez dane państwo członkowskie.
Unormowanie zawarte w art. 12 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 7 ust. 1 tiret drugie rozporządzenia 1760/2000 jest spójne z wyżej przywołaną regulacją. Wynika z niego bowiem obowiązek zgłoszenia każdej zmiany liczebności stada, tzn. zarówno zwiększenia tej liczby, jak i jej zmniejszenia. Oznacza to zatem w odniesieniu do realiów sprawy, że strony ewentualnej umowy kupna-sprzedaży określonej liczby (sztuk) bydła nie mogą skutecznie modyfikować tego ustawowego obowiązku, postanawiając, iż wyłącznie jedna ze stron tej transakcji będzie zobowiązana do dokonania stosownego zgłoszenia do rejestru. Do zgłoszenia zmian bowiem obowiązane są obydwie strony umowy kupna-sprzedaży bydła. W kontekście tych ustaleń za prawidłowe należało uznać stanowisko WSA, że skarżący nie wykazał w wiarygodny sposób zmniejszenia posiadanego pogłowia krów (tj. sposób przewidziany obowiązującymi przepisami prawa), co stanowiło konieczny warunek uznania, że skarżący dokonał rzeczywistego zmniejszenia dostaw mleka.
Nieusprawiedliwione były także zarzuty wyartykułowane w cz. I petitum skargi kasacyjnej, a uzupełnione w jej uzasadnieniu, wskazane przez skarżącego kasacyjnie jako zarzuty prawa materialnego. Przede wszystkim wskazać należy, że w istocie koncentrują się one na kwestionowaniu oceny prawnej stanu faktycznego, polegającej na nieuznaniu ustalonych okoliczności faktycznych. Zważywszy, że nie dokonano skutecznego podważenia tych ostatnich, zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są zarzutami bezpodstawnymi. Jak ustalono bowiem, skarżący w sposób wiarygodny nie wykazał zaistnienia warunków udzielenia mu pomocy na ograniczenie produkcji mleka. Nie można zatem uznać, że spełnił jednocześnie te warunki tylko z tego względu, że wypełnił formalnie poprawnie wniosek o przyznanie tejże pomocy.
Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.
O zasądzeniu kosztów postępowania sądowego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) i pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.).