Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 25 kwietnia 2018 r., sygn. akt V SA/Wa 1354/17 – po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. N. (dalej: skarżący) na orzeczenie Głównej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych z dnia 27 kwietnia 2017 r. nr BDF1.4800.12.2017 w przedmiocie odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych uchylił zaskarżone orzeczenie i zasądził na rzecz skarżącego J. N. koszty postępowania sądowego.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy.
Miasto Konin zaciągnęło pożyczkę na dofinansowanie przedsięwzięcia pn. Modernizacja oświetlenia ulicznego Miasta Konina na energooszczędne" na kwotę 2.068.179 zł, zgodnie z umową zawartą 6 maja 2014 r. z Narodowym Funduszem Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej. Przed zawarciem umowy z NFOŚiGW Miasto Konin nie złożyło wniosku do regionalnej izby obrachunkowej o zaopiniowanie możliwości spłaty wskazanej pożyczki.
Zastępca Rzecznika Dyscypliny Finansów Publicznych przy Regionalnej Izbie Obrachunkowej w Poznaniu wnioskiem z dnia 20 października 2016 r. wniósł o uznanie J. N., pełniącego w czasie popełnienia czynu funkcję Prezydenta Miasta Konina, za odpowiedzialnego za naruszenie dyscypliny finansów publicznych w rozumieniu przepisów art. 15 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 168 ze zm., dalej: "u.d.f.p."), polegające na zaciągnięciu zobowiązania z naruszeniem przepisów dotyczących zaciągania zobowiązań przez jednostkę sektora finansów publicznych. Jednocześnie wniesiono o wymierzenie Obwinionemu kary upomnienia.
Regionalna Komisja Orzekająca w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych przy Regionalnej Izbie Obrachunkowej w Poznaniu orzeczeniem z 28 listopada 2016 r. sygn. akt DB-0965/62/16 uznała J. N., pełniącego w czasie popełnienia czynu funkcję Prezydenta Miasta Konina, winnym popełnienia czynu z art. 15 u.d.f.p., polegającego na zaciągnięciu zobowiązania z naruszeniem przepisów dotyczących zaciągania zobowiązań przez jednostkę sektora finansów publicznych i wymierzyła Mu karę upomnienia.
Głowna Komisja Orzekająca w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych orzeczeniem z dnia 27 kwietnia 2017 r. sygn. akt BDF1.4800.12.2017 utrzymała w mocy zaskarżone orzeczenie Regionalnej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych przy Regionalnej Izbie Obrachunkowej w Poznaniu.
W ocenie organu odwoławczego udowodniony stan faktyczny nie budzi wątpliwości, bowiem doszło do naruszenia przepisu art. 91 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1870 ze zm., dalej: "u.f.p."), z którego wynika, że w przypadku ubiegania się przez jednostkę samorządu terytorialnego o kredyt lub pożyczkę na cel, o którym mowa w art. 89 ust. 1 pkt 2-4 i art. 90 u.f.p. zarząd tej jednostki jest obowiązany uzyskać opinię regionalnej izby obrachunkowej o możliwości spłaty kredytu lub pożyczki albo wykupu papierów wartościowych.
Organ wskazał, że umowa pożyczki została podpisana 6 maja 2014 r., a opinię uzyskano 18 grudnia 2014 r. Fakt naruszenia prawa jest zatem niewątpliwy, naruszenie to wypełnia znamiona naruszenia dyscypliny finansów publicznych określone w art. 15 u.d.f.p., a okoliczności faktyczne wskazanego naruszenia potwierdzają niewątpliwie zawiniony charakter popełnionego czynu zabronionego. Dla uniknięcia jego popełnienia wystarczyło bowiem by wystąpiono do Regionalnej Izby Obrachunkowej w Poznaniu o stosowną opinię.
Organ odwoławczy stwierdził również, że wniosek o odstąpienie od wymierzenia kary upomnienia nie zasługuje na uwzględnienie bowiem nie wystąpiły w tej sprawie okoliczności określone art. 36 u.d.f.p., w którym wskazano na przypadki zasługujące na szczególne uwzględnienie. W ocenie organu, przytoczone przez Obwinionego argumenty, a przede wszystkim późniejsze uzyskanie przedmiotowej opinii przed uruchomienie środków, brak zagrożenia dla zachowania płynności przepływów środków publicznych Miasta Konina, wiedza Regionalnej Izby Obrachunkowej w Poznaniu na temat zaciąganej pożyczki potwierdzona uzyskanymi opiniami kształtują właśnie okoliczności stanowiące podstawę do zastosowania art. 35 u.d.f.p., to jest sytuacji, gdy stopień szkodliwości dla finansów publicznych nie jest znaczny.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając zaskarżoną decyzję wskazał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych przyczyn niż w niej podniesione. Sąd przedstawił i dokonał analizy przedstawionych w sprawie okoliczności faktycznych wskazując, że te nie budzą wątpliwości i nie są przedmiotem sporu.
Sąd zauważył, że w rozpoznawanej sprawie, w związku z zawartym w odwołaniu wnioskiem Obwinionego o odstąpienie od wymierzenia kary upomnienia oraz złożonym wnioskiem o uniewinnienie organ odwoławczy był zobowiązany do rozważenia zastosowania regulacji zawartej w art. 36 u.d.f.p. określającym przesłanki m.in. odstąpienia od wymierzenia kary. W ocenie Sądu, treść tego przepisu powinna być uwzględniona w kontekście rodzaju i okoliczności naruszenia dyscypliny finansów publicznych, jak i właściwości i warunków osobistych Obwinionego. Przesłanką zastosowania odstąpienia od wymierzenia kary jest "przypadek zasługujący na szczególne uwzględnienie", co powoduje, że organy orzekające powinny poddać analizie:
- 1) przesłanki o charakterze przedmiotowym, odnoszące się do czynu będącego naruszeniem dyscypliny finansów publicznych, tj. rodzaju i okoliczności naruszenia dyscypliny finansów publicznych;
- 2) przesłanki o charakterze podmiotowym, dotyczące osoby sprawcy - właściwości i warunków osobistych sprawcy naruszenia dyscypliny finansów publicznych (por. L. Lipiec-Warzecha, komentarz do art. 36 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, SIP Lex 15/2018).
W uzasadnieniu Sąd wskazał, iż ma na względzie, że nadzwyczajne złagodzenie kary lub odstąpienie od jej wymierzania jest zawsze fakultatywne, a rodzaj rozstrzygnięcia stanowi, w granicach określonych w ustawie, przedmiot uznania organu orzekającego.
Zdaniem Sądu, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy podnoszone przez Obwinionego argumenty dotyczące uzyskania przedmiotowej opinii Regionalnej Izby Obrachunkowej w Poznaniu przed uruchomieniem środków (opinia w sprawie możliwości spłaty pożyczki w kwocie 2.068.179 zł z przeznaczeniem na realizację zadania inwestycyjnego pn. "Modernizacja oświetlenia ulicznego Miasta Konina na energooszczędne" - Uchwała Nr SO-0950/65/Ko/2014 z dnia 18 grudnia 2014 r.), brak zagrożenia dla zachowania płynności przepływów środków publicznych Miasta Konin, wiedza Regionalnej Izby Obrachunkowej w Poznaniu dot. zaciąganej pożyczki (opinie w sprawie wieloletniej prognozy finansowej Miasta Konina na lata 2014-2017 – Uchwała Nr SO-0952/56/KO/2013 z dnia 11 grudnia 2013 r., w sprawie projektu uchwały budżetowej Miasta Konina na 2014 r. - Uchwała Nr SO-0951/56/Ko/2013 z dnia 11 grudnia 2013 r., o prawidłowości planowanej kwoty długu Miasta Konina - Uchwała Nr SO-0952/16/P/5/KO/2014 z dnia 17 stycznia 2014 r.), a także nienaganne dotychczasowe sprawowanie funkcji, powinny być przedmiotem badania GKO w kontekście art. 36 ust. 2 pkt 2 i 3 u.d.f.p., a wynik tych rozważań powinien zostać uzewnętrzniony w uzasadnieniu wydanego orzeczenia.
Organ orzekający ma bowiem obowiązek wnikliwego rozważenia możliwości zastosowania dobrodziejstwa instytucji odstąpienia od wymierzenia kary, a uzasadnienie w tym zakresie nie może polegać na lakonicznym stwierdzeniu, iż okoliczności określone w art. 36 ustawy nie wystąpiły, tak jak to ma miejsce w rozpoznawanej sprawie.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Głowna Komisja Orzekająca w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych (zwanej dalej GKO), wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi J. N. Nadto, GKO wniosła o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Skargą kasacyjną GKO zarzuciła:
- 1. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz., 1369 ze zm. dalej: - p.p.s.a.) naruszenie przepisów prawa materialnego:
- - art. 148 ust. 1 w zw. z art. 137 ust. 2 pkt 4 oraz art. 36 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1311 ze zm.; dalej uondfp), poprzez przez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu że GKO nie dochowała obowiązku wnikliwego rozważenia możliwości zastosowania instytucji odstąpienia od wymierzenia kary, podczas, gdy GKO nie znalazła podstaw do odstąpienia od wymierzenia kary biorąc pod uwagę rodzaj popełnionego czynu oraz uwzględniając wszystkie okoliczności zaistniałe w niniejszej sprawie, dowiedzione kompletnym i niespornym materiałem dowodowym.
- 2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania:
- - art. 145 § 1 pkt c p.p.s.a. w zw. z art. 145 ust. 1, art. 148 ust. 1 w zw. z art. 137 ust. 2 pkt 4 oraz art. 36 uondfp poprzez uchylenie orzeczenia Głównej Komisji Orzekającej sygn. akt. BDFl.4800.12.2017 z dnia 27 kwietnia 2017 r. z uwagi na to, że GKO nie dochowała, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, obowiązku wnikliwego rozważenia możliwości zastosowania instytucji odstąpienia od wymierzenia z uwagi na podnoszone przez wnoszącego odwołanie argumenty, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, podczas, gdy uzasadnienie uchylonego orzeczenia GKO zawiera ustosunkowanie się do zarzutów stawianych zaskarżonemu orzeczeniu Komisji Orzekającej I instancji, odnosi się do zgłoszonego przez skarżącego wniosku o odstąpienie o ukaraniu zawiera wyjaśnienie powodów, dla których organ uznał je za niezasadne.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej GKO przedstawiła uzasadnienie zarzutów oraz stanowisko w sprawie.
J. N. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie - z powodu braku usprawiedliwionych podstaw, oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to związanie NSA zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej, które mogą dotyczyć wyłącznie ocenianego wyroku Sądu I instancji, a nie postępowania administracyjnego i wydanych w nim rozstrzygnięć.
Natomiast stosownie do treści art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom określonym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany.
Przepis art. 174 p.p.s.a stanowi z kolei, iż skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: a) naruszenia prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) lub b) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W świetle cytowanych przepisów do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów procesowych, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja - w stosunku do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji w odniesieniu do przepisów postępowania. A zatem Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować.
Rozpoznając skargę kasacyjną stwierdzić należy, że zasługuje ona na uwzględnienie. Zasadny jest bowiem zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 148 ust. 1 w zw. z art. 137 ust. 2 pkt 4 oraz art. 36 uondfp. Zauważyć bowiem należy, że zgodnie z art. 137 ust. 2 pkt 4 uondfp uzasadnienie orzeczenia powinno zawierać przytoczenie okoliczności, które skład orzekający miał na względzie przy wymierzaniu kary albo odstąpieniu od jej wymierzenia, w tym w szczególności wskazanie okoliczności, które komisja uwzględniła przy wymiarze kary albo odstąpieniu od jej wymierzenia. Na mocy art. 148 ust. 1 uondfp ww. przepis ma zastosowanie do orzeczeń wydawanych przez Główną Komisję Orzekającą. Oznacza to, że Główna Komisja Orzekająca orzekając o nadzwyczajnym złagodzeniu kary, o którym mowa w art. 36 uondfp w treści rozstrzygnięcia powinna wskazać okoliczności, które w jej ocenie przemawiały za takim, a nie innym wymiarem orzeczonej kary.
A zatem okoliczności mające wpływ – zdaniem organu orzekającego – na zastosowanie nadzwyczajnego złagodzenia kary lub odstąpienia od jej wymierzenia powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu orzeczenia. Szczególne znaczenie ma to w sytuacji, gdy obwiniony składa wniosek o skorzystanie przez komisję z jednej z tych instytucji. Brak podania w uzasadnieniu motywów odstąpienia od wymierzenia kary świadczy o nieprawidłowym przeprowadzeniu postępowania (W. Misiąg komentarz do art. 36, Ustawa o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Komentarz 2019, wyd. 3). Jak z kolei zauważono w wyroku WSA w Warszawie z dnia 17 września 2009 r., sygn. akt V SA/Wa 769/09, komisja orzekająca w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych ma prawo do wymierzenia kary według swojego uznania, ale z jej orzeczenia powinno wynikać, jakie względy przemawiają za taką, a nie inną karą. W szczególności zaś powinna przedstawić swoje stanowisko wobec tych okoliczności, które podnosi strona.
W związku z powyższym należy wskazać, że w treści uchylonej przez Sąd I instancji decyzji Głównej Komisji Orzekającej na stronach 5 – 7 organ zawarł uzasadnienie odnoszące się do okoliczności, o których mowa w art. 36 uondfp. Organ realizując wymagania stawiane przez ustawodawcę w art. 137 ust. 2 pkt 4 uondfp przytoczył okoliczności wskazane przez odwołującego, odniósł się do nich oraz dokonał konstatacji, że przemawiają one za wymierzeniem kary upomnienia, jako adekwatnej do stopnia szkodliwości przypisanego sprawcy naruszenia określonego w art. 15 uondfp. Treść rozważań zawartych w uzasadnieniu decyzji Głównej Komisji Orzekającej odnoszących się do okoliczności związanych z podstawą wymierzenia kary w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w sposób merytoryczny oraz rzeczowy wyjaśniają przesłanki takiego, a nie innego rozstrzygnięcia podjętego przez ten organ.
Wbrew zatem twierdzeniu Sądu I instancji, treści decyzji Głównej Komisji Orzekającej nie można zarzucić, że w zakresie zastosowania art. 36 uondfp uzasadnienie miało charakter lakoniczny. Treść wydanego przez Główną Komisję Orzekająca orzeczenia nie ma cech dowolności, bowiem spełnia warunki obiektywnego jej rozpatrzenia. Niewątpliwie zatem podniesiony w tym zakresie zarzut skargi kasacyjnej zasługiwał na uwzględnienie.
Należy zauważyć, że powyższe uchybienie, było jedynym, które Sąd pierwszej instancji zarzucił Głównej Komisji Orzekającej, a ustalony w sprawie stan faktyczny nie budził wątpliwości oraz nie był kwestionowany. Uznając zatem zasadność zarzutów skargi kasacyjnej i stwierdzając, iż istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżony wyrok w całości oraz w oparciu o art. 151 tej ustawy skargę J. N. oddalił.