Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 8 lutego 2018 r., sygn. akt V SA/Wa 303/17 na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2017 poz. 1369 aktualnie: Dz. U. 2022 poz. 329 – dalej jako p.p.s.a.) oddalił skargę F. H. (dalej też: "strona", "skarżący", "beneficjent") na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej też: "Prezes ARiMR", "organ") z dnia 2 grudnia 2016 r., nr 251/16 w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności finansowych z tytułu "Ułatwiania startu młodym rolnikom".
Skarżący kasacyjnie zaskarżył powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenie wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie zaskarżonych decyzji, a także przeprowadzenie rozprawy oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenia przepisów postępowania, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) tj.:
- a. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm. – dalej jako k.p.a.), art. 8 k.p.a., art. 9, art. 11 k.p.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji administracyjnej podczas, gdy istniały ku temu podstawy bowiem organ wydający decyzję w sprawie nie przeprowadził w sposób właściwy postępowania dowodowego poprzez uwzględnienie jako podstawy decyzji jedynie informacji zawartych w Zintegrowanym Systemie Zarządzania i Kontroli oraz lACSplus co do płatności w 2015 r. oraz niewskazanie przyczyn, dla których odmówiono przeprowadzenia dowodów zgłoszonych przez stronę (przesłuchanie strony oraz świadka A. H. na okoliczność sposobu prowadzenia przez F. H. gospodarstwa rolnego oraz ustaleń między stronami co do sposobu prowadzenia gospodarstwa), nieuchylenie decyzji organu pierwszej instancji wobec nieprzeprowadzenia wspomnianego dowodu oraz niewyjaśnienia przyczyn, dla których nieuwzględniono wskazanego przez stronę w odwołaniu sposobu interpretacji przepisu par. 18 ust. 1 pkt 3) lit b w zw. z par. 18 ust. 2 pkt b) rozporządzenia z dnia 17 października 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2014 r., poz. 201 – dalej jako rozporządzenie w sprawie przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom").
- b. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z § 18 ust. 1 pkt 3 lit. b w związku z § 18 ust. 2 pkt b) rozporządzenia w sprawie przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom", poprzez ustalenie kwoty nienależnie pobranej podczas, gdy z okoliczności sprawy wynika, że taka kwota nie występuje (uznanie, że strona zgodnie z powyższym przepisem powinna przez okres 5 lat wykorzystywać zakupione grunty a nie do upływu okresu 5 lat).
Ponadto zarzucono naruszenie przepisu prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisu § 18 ust. 1 pkt 3 lit. b w związku z § 18 ust. 2 pkt b) rozporządzenia w sprawie przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom", poprzez uznanie, że rozpoczęcie wykorzystywania (uprawiania) gruntów zakupionych w ciągu 3 lat od uzyskania dotacji musi odbywać się w całym okresie od dnia ich zakupienia do upływu 5 lat od dnia otrzymania dotacji a nie, jak uznaje strona, rozpoczęcie użytkowania zakupionych gruntów musi odbyć się w terminie do upływu 5 la od dnia otrzymania dotacji.
Argumentację na poparcie powyższych zarzutów zawarto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów według norm przepisanych.
Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału I Izby Gospodarczej NSA na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 w związku z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.; dalej: ustawa: COVID-19) sprawę skierowano na posiedzenie niejawne.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Wobec zgłoszonego wniosku o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie i w związku z wydanym w sprawie zarządzeniem o skierowaniu sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, trzeba wskazać, że zgodnie z art. 15 zzs4 ust. 1 ustawy COVID-19 w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany żądaniem strony o przeprowadzenie rozprawy. W przypadku skierowania sprawy podlegającej rozpoznaniu na rozprawie na posiedzenie niejawne Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie trzech sędziów.
Dodać należy, że stosownie do art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy COVID-19 przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Skład orzekający NSA podziela pogląd, że wykładnia funkcjonalna przepisów ustawy COVID-19 nakazuje opowiedzieć się za dopuszczalnością rozpoznania skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym. Przytoczone regulacje należy traktować jako "szczególne" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 p.p.s.a. Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia.
W niniejszej sprawie należało mieć też na uwadze ograniczone możliwości przeprowadzenia rozpraw we wszystkich sprawach przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku (por. wyrok NSA z 15 lipca 2021 r., sygn. akt III OSK 3743/21 i uchwała NSA z 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19 dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe cytowane orzeczenia tamże).
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 40).
Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należało wspomnieć, że według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji.
Istota sporu w rozpatrywanej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy beneficjent, który nabył ze środków przewidzianych na pomoc finansową w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" określone grunty rolne powinien wykorzystywać je do działalności rolniczej w gospodarstwie w kolejnych latach objętych zobowiązaniem do dnia upływu pięciu lat od dnia ich nabycia. Czy też jak w rozpatrywanej sprawie, pomimo nabycia w dniu 21 maja 2014 r. działek o nr ewidencyjnych [...] i [...] położonych w gminie W., obręb K., w celu podjęcia samodzielnego prowadzenia gospodarstwa rolnego, mógł przekazać je w faktyczne użytkowanie w latach 2014 i 2015 innej osobie, która z tego tytułu pobierała dopłaty bezpośrednie do tych działek. Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że w świetle przepisów rozporządzenia w sprawie przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" rozpoczęcie wykorzystywania gruntów zakupionych w ciągu 3 lat od uzyskania dotacji musi odbywać się w okresie od dnia ich zakupienia do upływu 5 lat.
Takie jest ratio legis przepisów znajdujących w tej sprawie zastosowanie. Zgodnie bowiem z treścią § 18 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia beneficjent powinien samodzielnie prowadzić gospodarstwo, na które przyznano pomoc, do dnia upływu 5 lat od dnia wypłaty pomocy. W świetle zaś § 18 ust. 1 pkt 3 beneficjent powinien realizować do dnia upływu 5 lat od dnia wypłaty pomocy założenia biznesplanu, w szczególności wydatkować, w okresie 3 lat od dnia wypłaty pomocy, co najmniej 70% kwoty pomocy na inwestycje określone w biznesplanie. Wydatki na wspomniane inwestycje mogą obejmować zakup gruntów rolnych, które do dnia upływu 5 lat od dnia wypłaty pomocy beneficjent będzie wykorzystywał do działalności rolniczej w gospodarstwie (§ 18 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia). W rozpatrywanej sprawie pomoc została wypłacona skarżącemu kasacyjnie w dniu 30 maja 2011 r., a działki nabył on w dniu 21 maja 2014 r., a zatem w latach 2014- 2016 powinien prowadzić działalność rolniczą z wykorzystaniem tych gruntów.
Tymczasem z informacji uzyskanych ze Zintegrowanego Systemu Zarządzania i Kontroli ARiMR wynikało, że skarżący kasacyjnie nie pobierał dopłat bezpośrednich do działek nr [...] oraz [...] w latach 2014 - 2015, czyli w okresie od dnia wydatkowania pomocy na inwestycje określone w biznes-planie, ponieważ dopłaty bezpośrednie do tych działek pobierała w tym czasie inna osoba, która wykorzystywała je w swoim gospodarstwie.
W rozpatrywanej sprawie nie naruszono § 18 ust. 1 pkt 3 lit b w związku z § 18 ust. 2 pkt 2, ponieważ pomoc może zostać przyznana na zakup gruntów rolnych, które beneficjent będzie wykorzystywać do działalności rolniczej w prowadzonym gospodarstwie od dnia ich zakupu do dnia upływu 5 lat od wypłaty pomocy. Przyjęcie odmiennej interpretacji, sugerowanej przez autora skargi kasacyjnej, doprowadziłoby do sytuacji, w której wystarczyłoby żeby beneficjent pomocy nawet w ostatnim dniu upływu pięcioletniego okresu od wypłaty pomocy rozpoczną działalność z wykorzystaniem nabytych gruntów, aby dofinansowanie nie zostało cofnięte. Tymczasem pomoc udzielana jest na zakup gruntów rolnych, które beneficjent będzie wykorzystywał do działalności rolniczej w gospodarstwie w okresie do upływu pięciu lat od dnia wypłaty pomocy (lub nabycia gruntów). Nieprawidłowością, skutkującą obowiązkiem zwrotu dofinansowania, było oddanie użytkowania zakupionych działek rolnych w latach 2014 i 2015 innej osobie, a nie wykorzystywanie ich przez skarżącego kasacyjnie do samodzielnego prowadzenia gospodarstwa, do czego był on zobowiązany na mocy decyzji z dnia 30 listopada 2010 r. Okoliczność ta została prawidłowo ustalona przez organy administracji i właściwie zaakceptowana przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku.
Do jej ustalenia wystarczająca była informacja pochodząca ze Zintegrowanego Systemu Zarządzania i Kontroli ARiMR, z której wprost wynikało, że płatności bezpośrednie do zakupionych w celu realizacji zobowiązania przez skarżącego nieruchomości pobierała w latach 2014 i 2015 inna osoba. Tym samym, za chybione należało uznać zarzut naruszania w rozpatrywanej sprawie standardów postępowania administracyjnego (art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 9, art. 11 k.p.a.). Znajdujące zastosowanie w niniejszej sprawie przepisy prawa materialnego należy rozumieć zaś w ten sposób, że wydatki na inwestycje, mogą obejmować zakup gruntów rolnych, które do dnia upływu 5 lat od dnia wypłaty pomocy lub zakupu działek beneficjent będzie wykorzystywał do działalności rolniczej w samodzielnie prowadzonym gospodarstwie. Nie zostały zatem naruszone także przepisy § 18 ust. 1 pkt 3 lit. b w związku z § 18 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia w sprawie przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom".
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.
Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego uzasadnia przepis art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. z § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.).