Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 13 marca 2018 r., sygn. akt V SA/Wa 990/17 oddalił skargę JR (dalej: strona skarżąca) na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z 23 marca 2017 r. w przedmiocie ustalenia wysokości miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych.
Strona skarżąca złożyła skargę kasacyjną wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji. Jednocześnie strona wniosła o rozpoznanie skargi na rozprawie.
Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U.2022.329 - dalej p.p.s.a.) zarzucając naruszenie:
- I. prawa materialnego:
- a. art. 26 b ust. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 roku o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U.1997.123.776, ze zm., dalej: ustawa o rehabilitacji);
- b. art. 33 ust. 3 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r. uznające niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym zastosowaniu art. 107 i art. 108 Traktatu (Dz.Urz.UE L 187/1 z dnia 26 czerwca 2014 r., dalej: rozporządzenie) przez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, iż jedynie w sytuacji gdy nowy pracownik niepełnosprawny zostanie zatrudniony na to samo stanowisko i z tym samym zakresem czynności, co pracownik, z którym rozwiązany został stosunek pracy w warunkach określonych w przepisie art. 26b ust. 4 ustawy i art. 33 ust. 3 rozporządzenia, powstaje prawo do dofinansowania niepełnosprawnego, podczas gdy ani z literalnej ani z celowościowej wykładni cytowanych przepisów absolutnie nie wynika taki wniosek, pracodawcy zatrudniającego pracownika.
- II. prawa procesowego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 p.p.s.a.:
- a. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia tj. art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2021.735, dalej: k.p.a.) w zw. z art. 2, art. 7 i art.10 Konstytucji, poprzez przyjęcie, że organ administracji publicznej stosujący obowiązujące przepisy jest uprawniony do wprowadzenia do dyspozycji obowiązujących przepisów nowych warunków przedmiotowych skutkujących ograniczeniem ich zakresu podmiotowego,
- b. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia art. 7 – art. 9, art. 11, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.,
- c. naruszenie przepisów postępowania nie mających istotnego wpływu na treść rozstrzygnięcia, ale uchybiających regułom kształtujących przebieg postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 12, art. 35 § 3, art. 36, art. 37 § 2 oraz art. 62 k.p.a.
Argumenty na poparcie powyższych zarzutów zostały przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania procesowego według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Wobec zgłoszonego wniosku o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie i wobec wydanego w sprawie zarządzenia o skierowaniu sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, trzeba wskazać, że zgodnie z art. 15 zzs4 ust. 1 ustawy COVID-19 w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany żądaniem strony o przeprowadzenie rozprawy. W przypadku skierowania sprawy podlegającej rozpoznaniu na rozprawie na posiedzenie niejawne Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie trzech sędziów.
Zauważyć należy też, że stosownie do art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy COVID-19 przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.
Skład orzekający NSA podziela pogląd, że wykładnia funkcjonalna przepisów ustawy COVID-19 nakazuje opowiedzieć się za dopuszczalnością rozpoznania skargi kasacyjnej w tej sprawie na posiedzeniu niejawnym. Przytoczone regulacje należy traktować jako "szczególne" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 p.p.s.a. Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie, między innymi dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami ustawy COVID-19 jest ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19. W tej sprawie należało mieć też na uwadze ograniczone możliwości przeprowadzenia rozpraw we wszystkich sprawach przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku (por. wyrok NSA z 15 lipca 2021 r., sygn. akt III OSK 3743/21 i uchwała NSA z 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19 dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Wskazać należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a, wobec czego rozpoznanie jej nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Konstrukcja skargi kasacyjnej co do zasady wyznacza zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez ten sąd. Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej oznacza, poza przypadkami nieważności, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami tego środka zaskarżenia, pozostając władnym poddawać badaniu tylko te zarzuty, które zostały wyraźnie skonkretyzowane w jego treści. Powyższa konstrukcja formalna obliguje stronę wnoszącą skargę kasacyjną do prawidłowego skonstruowania zarzutów, jak i ich uzasadnienia. Naczelny Sąd Administracyjny, działając jako sąd kasacyjny, nie został wyposażony w kompetencje korygowania, uściślania czy konkretyzowania zarzutów strony skarżącej. Zainicjowane wskazanym środkiem zaskarżenia postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym oparte jest na zasadzie dyspozycyjności i nie polega na jej ponownym rozpoznaniu w całokształcie.
Sąd ten ogranicza się wyłącznie do kontroli legalnej rozstrzygnięcia sądu pierwszej instancji i rozpatrzenia wyszczególnionych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej, w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Sąd odwoławczy nie może poprawiać podstaw zaskarżenia i wniosków skargi kasacyjnej, gdyż oznaczałoby to działanie z urzędu, niedopuszczalne w świetle cytowanego wyżej przepisu.
Skarga kasacyjna w myśl art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. winna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Obowiązkiem wnoszącego skargę kasacyjną jest wyraźne wyszczególnienie, który z przepisów został według niego naruszony, i przyporządkowanie go do odpowiedniej podstawy skargi kasacyjnej.
Inicjująca postępowanie kasacyjne skarga kasacyjna stanowi sformalizowany środek kontroli instancyjnej, wymagający sporządzenia przez profesjonalnego pełnomocnika. W omawianym zakresie istotna jest także konstrukcja podnoszonych zarzutów, zwłaszcza w kontekście spełnienia wymogów, jakie stawia art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wnoszący skargę kasacyjną jest zobligowany do wykazania wpływu naruszenia przepisów prawa procesowego na wynik sprawy, które stosownie do treści tej normy prawnej winno wykazywać przymiot istotności. Istotność wpływu na wynik sprawy oznacza w kontekście przepisów procesowych, a o takich mowa w ramach przytaczanego przepisu, wpływ na poczynione przez organy podatkowe ustalenia faktyczne, które następnie tworzą podwaliny do zastosowania określonego przepisu materialnoprawnego stanowiącego podstawę decyzji prawnopodatkowej.
Jeśli autor skargi kasacyjnej nie jest w stanie wykazać wpływu uchybień proceduralnych na poczynione ustalenia faktyczne, nie może być mowy o skutecznym kwestionowaniu danego rozstrzygnięcia w ramach podstawy kasacyjnej, o której mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a.
Należy wskazać, że zarzuty sformułowane w pkt II ppkt a) i pkt II ppkt b) petitum skargi kasacyjnej nie wykazały, że naruszenie wskazanych regulacji miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. wydanego w sprawie wyroku. Sama strona skarżąca na stronie 3 uzasadnienia skargi kasacyjnej stwierdza, że stan faktyczny, co do zasady nie jest między stronami sporny, co dodatkowo przemawia za bezzasadnością zarzutów mających oparcie w treści art. 174 pkt 2) p.p.s.a. Z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wprost wynika, że o skuteczności zarzutów postawionych w oparciu o tę podstawę kasacyjną nie decyduje każde stwierdzone uchybienie przepisom postępowania, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wnoszący skargę kasacyjną jest więc obowiązany uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, iż miały wpływ na treść kwestionowanego orzeczenia, ponieważ gdyby do tych uchybień nie doszło, wyrok sądu administracyjnego mógłby być inny (por. wyrok NSA z 18 sierpnia 2022 r., sygn. akt III FSK 766/21).
Wskazać również należy, że z przyczyn formalnych nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia przepisów postępowania pkt II ppkt c) petitum skargi kasacyjnej, (art. 7, art. 12, art. 35 § 3, art. 36, art. 37 § 2 oraz art. 62 k.p.a.), gdyż sama strona skarżąca kasacyjnie wskazała, że doszło do naruszenia przepisów postępowania nie mających istotnego wpływu na treść rozstrzygnięcia, a to pozostaje w sprzeczności z dyspozycją art. 174 p.p.s.a., który wymaga "istotnego" wpływu na treść wydanego w sprawie wyroku.
Nie zasługują na uwzględnienie także zarzuty o charakterze materialnym.
Prawidłowe sformułowanie podstawy skargi kasacyjnej opierającej się na podstawie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie - musi polegać na wskazaniu postaci naruszenia prawa materialnego. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu, mylne odczytanie dyspozycji lub sankcji. Z kolei, naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to błąd subsumcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Stawianie Sądowi I instancji zarzutu dotyczącego obu form naruszenia prawa materialnego jest zasadne w przypadku, gdy stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób prawidłowy i nie budzi wątpliwości.
Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi więc być precyzyjne, gdyż z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów (por. postanowienie Sądu Najwyższego z 26 września 2000 r., sygn. akt IV CKN 1518/00, OSNC 2001/3, poz. 39 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 299/04).
Sąd nie może bowiem zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczone podstawy kasacyjne. Należy przy tym podkreślić, iż przy sporządzaniu skargi kasacyjnej wprowadzono tzw. przymus adwokacki, dotyczący także radców prawnych, a w sprawach obowiązków podatkowych - doradców podatkowych (art. 175 § 1 i § 3 p.p.s.a.), aby nadać temu środkowi odwoławczemu charakter pisma o wysokim stopniu sformalizowania, gdy chodzi o wymagania dotyczące podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia, jako istotnych elementów konstrukcji skargi kasacyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 4 sierpnia 2010 r., sygn. akt I FSK 1353/09; 30 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1961/08; 29 stycznia 2010 r., I FSK 2048/08).
Stosując rygorystyczna ocenę konstrukcji stawianych zarzutów trzeba wskazać, że zarzut pkt I ppkt a) jest skonstruowany wadliwie, gdyż nie wskazuje czy doszło do naruszenia prawa materialnego w postaci błędnej wykładni art. 26 b ust. 4 ustawy o rehabilitacji, czy niewłaściwego jego zastosowania. Naczelny Sąd Administracyjny tego braku konwalidować nie może.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego pkt I ppkt b petitum skargi kasacyjnej wskazać należy, że jest on o tyle niezrozumiały, że autor skargi kasacyjnej powołując w podstawie tylko art. 33 ust. 3 rozporządzenia powołuje "błędną ich wykładnię", a więc sugeruje to, że nie wskazał dalszych przepisów, które winny być tam zamieszczone. Przyjmując zaś koncepcję oceny stawianego zarzutu - ujmując, że w istocie stanowi całość z pominięciem podziału na punkty - wskazać należy, że wtedy "błędna wykładnia" ma swój logiczny sens, gdyż odnosi się do treści art. 26 b ust. 4 ustawy o rehabilitacji, jak też art. 33 ust. 3 rozporządzenia.
Pomimo tego zabiegu tak skonstruowany zarzut nie zasługuje na uwzględnienie. Dostrzec wypada, że od profesjonalnego pełnomocnika należało wymagać wskazania naruszenia precyzyjnie określonego przepisu ustawy, uwaga ta odnosi się do określenia podstawy zarzutu tj. art. 26b ust. 4 ustawy o rehabilitacji. Przepis ten zawiera 6 punktów, co także autor skargi kasacyjnej dostrzega na str. 6 uzasadnienia wniesionego środka zaskarżenia. Jednak nie oznaczając, który z punktów tego przepisu ma w sprawie zastosowanie. Tak w zarzucie, jak też w uzasadnieniu wskazuje się art. 26b ust. 4 ustawy o rehabilitacji, co uniemożliwia merytoryczną ocenę stawianego zarzutu.
W dalszej kolejności wskazać należy, że za bezzasadny uznać także należy zarzut błędnej wykładni art. 33 ust. 3 rozporządzenia, gdyż we wniesionym środku zaskarżenia - oprócz przytoczenia jego treści w uzasadnieniu - zabrakło próby podjęcia prawidłowej wykładni tego przepisu.
Reasumując wskazać należy, że zarzuty mające oparcie w treści art. 174 pkt 1) p.p.s.a. nie zasługują na uwzględnienie.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1) p.p.s.a.