Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku (dalej: WSA) wyrokiem z 18 sierpnia 2020 r. sygn. akt I SA/Gd 338/20, oddalił skargę Powiatowego Zakładu Transportu Publicznego w Człuchowie (dalej: Zakład) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku (dalej: SKO) z [...] stycznia 2020 r. w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości.
Od przedmiotowego wyroku Zakład złożył skargę kasacyjną. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), zarzucił wyrokowi naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 8a ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1992 r. o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego (Dz.U. z 2018 r., poz. 295 ze zm.) w zw. z art. 252 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2019 r., poz. 896 ze zm., dalej: u.f.p.), poprzez dokonanie błędnej wykładni pojęcia "kwoty dopłaty" w rozumieniu art. 8a ust. 3 ustawy, przekazywanej przez samorząd województwa przewoźnikowi wykonującemu krajowe autobusowe przewozy pasażerskie, która doprowadziła do bezpodstawnego zastosowania w sprawie art. 252 ust. 1 pkt 2 u.f.p. ze względu na błędne uznanie, iż dopłata udzielona Zakładowi przez Marszałka stanowiła dotację udzieloną z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w nadmiernej wysokości.
Mając to na uwadze, Zakład wniósł o: uchylenie wyroku i wydanie orzeczenia reformatoryjnego w trybie art. 188 p.p.s.a. uchylającego w całości decyzję SKO i poprzedzającą ją decyzję Marszałka oraz umarzającego postępowanie w sprawie zwrotu dotacji, zasądzenie od SKO na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, za obie instancje. Zakład oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.
Argumenty na poparcie powyższych zarzutów zostały przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej
SKO w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosło o jej oddalenie i zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.
Zgodnie z 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.
Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.
W skardze kasacyjnej zarzuty, sformułowane wyłącznie w oparciu o art. 174 pkt 1 p.p.s.a., dotyczą błędnej wykładni przez WSA (a uprzednio organów) pojęcia "kwoty dopłaty" w rozumieniu art. 8a ust. 3 ustawy o uprawnieniach do ulgowych przejazdów, przekazywanej przez samorząd województwa przewoźnikowi wykonującemu krajowe autobusowe przewozy pasażerskie, która doprowadziła do zastosowania w sprawie art. 252 ust. 1 pkt 2 u.f.p., poprzez uznanie, że dopłata ta została udzielona w nadmiernej wysokości.
Skarżący kasacyjnie wyjaśnia, że błędna wykładnia polega na bezpodstawnym odejściu od definicji legalnej pojęcia "kwoty dopłaty", uregulowanej w art. 8a ust. 3 ustawy o uprawnieniach do ulgowych przejazdów. W jego ocenie WSA bezzasadnie przyjął, że wartością sprzedaży biletów miesięcznych była cena wynikająca z porozumienia zawartego między Powiatem Człuchowskim, a Miastem i Gminą Debrzno. Podczas gdy celem tego porozumienia było jedynie zapewnienie partycypacji Powiatu w cenę biletów, a nie jej obniżenie. Błąd polegał więc na przyjęciu, że porozumienie obniżało rzeczywistą cenę sprzedaży biletów. W rzeczywistości zaś cena ta nie została obniżona, a jedynie jej część uiszczała inna jednostka samorządu terytorialnego. Co istotne, kwestia ta została szczegółowo uregulowana w oficjalnym dokumencie określającym treść porozumienia między jednostkami samorządu terytorialnego zawartego w zgodzie z przepisami ustaw samorządowych.
Naczelny Sąd Administracyjny odnosząc się do powyższej argumentacji, stwierdza, że istotne do prawidłowej wykładni przepisów dotyczących udzielania przez samorządy województw dopłat do ulgowych przejazdów, jest ustalenie ich ratio legis. W skardze kasacyjnej trafnie wskazano, że celem wprowadzenia przepisów o dopłatach do przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego było zapewnienie pasażerom stosowania, w jak najszerszym zakresie, ulg komunikacyjnych w zbiorowych przewozach krajowych. Przepisy te miały na celu częściowe finansowanie z budżetu państwa przewozów pasażerskich, aby ich koszty nie były zbyt uciążliwe finansowo dla obywateli. W szerszej perspektywie można stwierdzić, że przepisy te zapewniają realizację pewnej dziedziny polityki państwa zakładającej, iż finansowanie dopłat jest wykonywaniem zadania publicznego o charakterze ogólnopaństwowym, którego celem jest zaspokajanie potrzeb społecznych na odpowiednim poziomie cywilizacyjnym i kulturowym.
Mając powyższe na uwadze, uznać należy, że cel ustawy o uprawnieniach do ulgowych przejazdów, a więc zapewnienie realizacji przewozów pasażerskich po tzw. cenach ulgowych, został w sprawie osiągnięty, czego nie można pomijać.
W myśl art. 8a ust. 3 ustawy o uprawnieniach do ulgowych przejazdów – kwotę dopłaty, o której mowa w ust. 2, stanowi różnica pomiędzy wartością sprzedaży biletów obliczoną według cen nieuwzględniających ustawowych ulg a wartością sprzedaży tych biletów w cenach uwzględniających te ulgi.
Treść wskazanego przepisu zawiera definicję legalną pojęcia kwoty dopłaty. W świetle zasady clara non sunt interpretanda, treść tego przepisu nie powinna być interpretowana w oderwaniu od jego znaczenia językowego. Zgodnie bowiem z dyrektywami wykładni językowej przepisu, gdy w tekście prawnym ustalono znaczenie określonych zwrotów prawnych, to należy używać ich właśnie w tym znaczeniu, a nadto bez umotywowanych racji nie jest możliwe nadawanie różnych znaczeń identycznym sformułowaniom. Powyższe zasady uzasadniają oparcie się na ustalonym w tekście prawnym rozumieniu definicji pojęcia "kwoty dopłaty" i nie pozwalają na odmienną interpretację (por. Lech Morawski, Zasady Wykładni prawa, Toruń 2010).
Z treści omawianego przepisu wynika wyraźnie, że kwotę dopłaty stanowi różnica pomiędzy wartością sprzedaży biletów obliczoną według cen nieuwzględniających ustawowych ulg a wartością sprzedaży tych biletów w cenach uwzględniających te ulgi. Prowadzi to do wniosku, że Zakład otrzymał dopłaty w odpowiedniej wysokości, gdyż zgodnie z tym przepisem, uzyskiwał dopłaty na podstawie sprzedawanych przez siebie biletów, które stanowią warunek sine qua non procedury finansowania ulg w tym zakresie. W cenach tych biletów była bowiem uwzględniana wyłącznie ulga ustawowa.
Zasadniczym błędem popełnionym przez WSA było przyjęcie, że zawarcie przez Powiat Człuchowski porozumienia z Miastem i Gminą Debrzno, miało jakikolwiek wpływ na ustalenie wartości sprzedaży biletów przez Zakład. Przede wszystkim, Zakład nie był stroną wskazanego porozumienia, a więc do niczego nie mógł zostać na jego mocy zobowiązany. Zakład, uzyskując informację o treści zawartego porozumienia, zgodził się jedynie na to, że część ceny sprzedaży biletów będzie uiszczana przez Miasto i Gminę Debrzno, a pozostała część przez Powiat Człuchowski. Porozumienie spowodowało więc jedynie, że część ceny (w ramach dozwolonego przepisami prawa porozumienia w zakresie wykonywania zadań publicznych między jednostkami samorządu terytorialnego) uiszczał inny podmiot – Powiat Człuchowski. Samo zaś porozumienie w żadnym razie nie spowodowało zmiany ceny biletów. W rzeczywistości mieliśmy bowiem do czynienia z częściową partycypacją Powiatu Człuchowskiego w ceny biletów.
Jak wynika bowiem z treści uzasadnienia decyzji SKO, Zarząd Powiatu Człuchowskiego zawiadomił Zakład, że utracone przez niego z tego tytułu przychody, zgodnie z ustawą o finansach publicznych, zostaną pokryte z budżetu powiatu w dotacji przedmiotowej dla Zakładu w każdym roku budżetowym, w którym będzie obowiązywało ustalone przez Powiat ograniczenie miesięczne. Zakład ostatecznie uzyskiwał więc cenę wynikającą z biletów, a nie z porozumienia. Brakującą część pokrywał w rzeczywistości Powiat Człuchowski. Cena uzyskana przez Zakład nie została więc faktycznie w żaden sposób zaniżona przez porozumienie i nie odbiegała od obowiązującego cennika. Część ceny uiścił jedynie inny podmiot.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza także, że badając porozumienie Powiatu z Gminą, pod względem przepisów ustaw samorządowych regulujących kwestie zawierania porozumień między jednostkami samorządu terytorialnego w zakresie wykonywania zadań publicznych, skarżący kasacyjnie doszedł do poprawnego wniosku, że częściowa partycypacja powiatu w finansowanie zadań gminy, pozostaje zgodna z przepisami prawa.
W świetle powyższego, zasadne i zgodne z przepisami prawa, było wyrażenie zgody na uiszczanie części ceny przez Powiat. Sposób przekazania ceny przez Powiat nie powinien natomiast mieć znaczenia w niniejszej sprawie. Podkreślić należy, że nastąpiło to na podstawie dotacji przedmiotowej. Taka forma rozliczenia wynikała ze statusu prawnego Zakładu i Powiatu ograniczającego formy rozliczeń dopuszczalnych przepisami prawa między wskazanymi podmiotami. Okoliczność ta nie zmienia jednak faktu, że ostatecznie została uiszczona na rzecz Zakładu cena wynikająca z wartości widniejącej na sprzedawanych biletach.
W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że WSA nieprawidłowo przyjął, że ceną sprzedaży, o której mowa w art. 8a ust. 3 ustawy o uprawnieniach do ulgowych przejazdów ustawy o ulgach, jest jedynie cena jaką zapłaciła Miasto i Gmina Debrzno za bilety. Niesłusznie pomijając przy tym fakt, że część ceny została uiszczona przez Powiat Człuchowski. Natomiast sposób (dotacja przedmiotowa), w jaki zostało to ostatecznie uczynione, winien pozostawać bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Sposób bowiem uiszczenia zapłaty za daną usługę ustalony przez strony zobowiązania, nie miał wpływu na ostateczną wysokość należnej według umowy ceny sprzedaży. W tym zakresie, WSA wraz z organami, dopuścił się nadinterpretacji pojęcia ceny sprzedaży pozostającej contra legem w stosunku do treści art. 8a ust. 3 ustawy o uprawnieniach do ulgowych przejazdów.
Ponadto zauważyć należy, że przyjęta przez WSA wykładnia pomija, że wykonywanie przewozów w cenach ustalonych na mocy porozumienia Powiatu Człuchowskiego z Miastem i Gminą Debrzno, byłoby dla Zakładu nierentowne. Słusznie w skardze kasacyjnej zauważano, że Dyrektor Zakładu, jako kierownik jednostki samorządowej, ponosi na podstawie art. 4 i 4a ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Ustalenie ceny (należności) w wysokości niższej niż wynikająca z prawidłowego obliczenia, w myśl art. 5 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, stanowi naruszenie dyscypliny finansów publicznych.
W świetle powyższego, nie ulega wątpliwości, że ceną rzeczywiście uiszczoną na rzecz Zakładu z tytułu wykonywanych przewozów pasażerskich, była cena widniejąca na biletach, a nie na zbiorczej fakturze VAT wystawionej na Gminę. Zatem, wbrew przyjętej przez WSA wykładni, wartość sprzedaży biletów przez Zakład na rzecz Miasta i Gminy Debrzno, nie uległa zmianie.
W efekcie w sprawie brak było podstaw do zastosowania art. 252 ust. 1 pkt 2 ufp, poprzez żądanie zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości.
Wyżej przedstawione stanowisko skutkowało tym, że Naczelny Sąd administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona do rozstrzygnięcia, rozpoznał skargę. Uwzględniając ją uchylił decyzje organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 p.p.s.a.
Ponad powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny umorzył postępowanie administracyjne w oparciu o art. 145 § 3 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że w przypadku, o którym mowa w jego § 1 pkt 1 i 2, sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie.
Rozstrzygnięcie o zasądzeniu kosztów postępowania sądowego oparte zostało na przepisie art. 200, art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.