Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 12 września 2018 r., sygn. akt I SA/Gl 659/18 oddalił skargę M. W. (dalej "skarżąca") na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach z dnia 10 kwietnia 2018 r. nr 2401-IEE1.711.221.2018.4.DJ.64645 w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania egzekucyjnego oddala skargę.
Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy.
Postanowieniem Naczelnika Urzędu Skarbowego w Rudzie Śląskiej (dalej "Naczelnik US") z dnia 15 lutego 2018 r. nr 2426-SEE.711.P.746.18.MU odmówił zawieszenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec skarżącej na podstawie tytułów wykonawczych z dnia 30 lipca 2014 r. nr 1/2014, z dnia 5 sierpnia 2015 r. nr 1/2015, z dnia 26 sierpnia 2016 r. nr 1/2016 wystawionych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Pajęcznie, wskazując, że nie stwierdził żadnej ustawowej przesłanki zawieszenia postępowania egzekucyjnego. W ocenie organu taką przesłanką nie było również złożenie skarg do WSA w Warszawie.
Następnie skarżąca złożyła zażalenie. W wyniku jego rozpoznania postanowieniem z dnia 10 kwietnia 2018 r. nr 2401- IEE1.711.221.2018.4.DJ.64645 Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Katowicach działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.) dalej: "k.p.a." oraz art. 17 § 1, art. 18, art. 23 § 1 i § 4 pkt 1 i art. 56 § 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1201 ze zm.) dalej: "u.p.e.a." utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ stwierdził, że zawieszenie postępowania egzekucyjnego następuje w ściśle określonych w ustawie sytuacjach, a rozstrzygnięcia w tym zakresie nie są oparte na uznaniu administracyjnym. Organ odwoławczy stwierdził, że wniosek skarżącej nie zasługiwał na uwzględnienie, gdyż nie zaistniała żadna okoliczność opisana w art. 56 § 1 u.p.e.a.
Podnoszony przez skarżącą zarówno we wniosku o zawieszenie prowadzonego postępowania egzekucyjnego, jak i w zażaleniu argument dotyczący wniesienia skargi do WSA w Warszawie na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, nie jest przesłanką zawieszenia postępowania egzekucyjnego.
Następnie skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, który wyrokiem z dnia 12 września 2018 r., sygn. akt I SA/Gl 659/18 oddalił skargę. Sąd I instancji wskazał, że art. 56 § 1 u.p.e.a. wyliczył w sposób enumeratywny okoliczności zawieszenia postępowania egzekucyjnego i wyczerpująco uregulował omawianą instytucję prawa, nie pozostawiając organowi egzekucyjnemu swobody wyboru co do zawieszenia postępowania. Sąd I instancji stwierdził, że we wniosku o zawieszenie postępowania egzekucyjnego z dnia 7 grudnia 2017 r. skarżąca wskazała wskazywał, że "tytuły wykonawcze były wydawane w postępowaniach skarżonych wadą nieważności, a to oznacza, że skoro tak, to z nieważnego postępowania nie może powstać prawne skuteczny tytuł wykonawczy i taki po prostu nie istnieje". Oceniając ten argument, Sąd I instancji wskazał, że organ, orzekając o zawieszeniu postępowania egzekucyjnego w oparciu o art. 56 § 1 pkt 1 u.p.e.a., nie jest uprawniony ani zobowiązany do badania legalności samego postępowania egzekucyjnego.
Skarżąca zaskarżyła w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 12 września 2018 roku, sygn. akt I SA/GI 659/18 zarzucił temu wyrokowi na podstawie naruszenie art. 45 ust. 1 Konstytucji RP a także art. 10 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270), dalej "p.p.s.a.", art. 134 § 2 p.p.s.a. a także art. 56 § 1 pkt. 5 u.p.e.a.
Wniosła o uchylenie w całości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 12 września 2018 roku, sygn. akt I SA/GI 659/18, o zawieszenie postępowania egzekucyjnego prowadzonego przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w Rudzie Śląskiej do czasu wydania wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzającego nieważność postępowania administracyjnego od września 2010 roku w stosunku do skarżącej M. W., o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania sądowego a także kosztów zastępstwa procesowego.
Organ odpowiadając na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie, zasądzenie od skarżącej na jego rzecz kosztów postępowania (w tym kosztów zastępstwa procesowego) według norm przepisanych. W pełni poparł stanowisko Sądu I instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na wstępie należy wyjaśnić, że skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na skutek zarządzenia Przewodniczącej I Wydziału Izby Gospodarczej Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanego na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.).
W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (patrz: uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09, dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe powoływane orzeczenia tamże).
W związku z treścią skargi kasacyjnej podkreślenia wymaga, że w świetle art. 176 p.p.s.a skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym i powinna czynić zadość nie tylko wymaganiom przewidzianym dla pisma w postępowaniu sądowym, lecz także właściwym dla niej wymaganiom konstrukcyjnym. W szczególności formalizm ów wiąże się z powinnością prawidłowego skonstruowania podstaw kasacyjnych, co obejmuje zarówno obowiązek ich przytoczenia, jak i uzasadnienia. Aby skarga kasacyjna mogła być przedmiotem merytorycznego rozpoznania, ma wskazywać konkretny przepis prawa materialnego naruszonego przez sąd ze wskazaniem, na czym, zdaniem strony skarżącej, polegała niewłaściwa wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie tego przepisu przez sąd, jaka powinna być wykładnia właściwa lub jaki inny przepis powinien być zastosowany, a także na czym polegało naruszenie przepisów postępowania sądowego i jaki istotny wpływ na wynik sprawy (treść orzeczenia) mogło ono mieć (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.).
Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny nie analizuje tejże sprawy po raz kolejny w jej całokształcie, związany jest natomiast wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, które obejmowały swoim zakresem zarówno regulację p.p.s.a. jak i u.p.e.a. Podstawy te nie okazały się wszakże usprawiedliwione.
Granice sprawy w jakich mógł się poruszać Sąd I instancji a w konsekwencji Sąd kasacyjny wyznacza postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w Rudzie Śląskiej z dnia [...] lutego 2018 roku, który odmówił skarżącej zawieszenia postępowania egzekucyjnego, a postanowienie to zostało utrzymane w mocy przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach, postanowieniem z dnia 10 kwietnia 2018 r.
Zarzut kasacyjny naruszenia art. 10 p.p.s.a., jako wywołujący najdalej idące skutki prawne, podlega rozpoznaniu w pierwszej kolejności. Uznanie bowiem tego zarzutu za zasadny byłoby wystarczającą i samodzielną podstawą prawną uchylenia zaskarżonego wyroku. W tej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się jednak naruszenia tego przepisu, co czyni skargę kasacyjną w tym zakresie nieskuteczną. Przepis art. 10 p.p.s.a. ustanawiający zasadę jawności postępowania sądowoadministracyjnego, nie ma charakteru bezwzględnie obowiązującego, a art. 119 pkt. 3 p.p.s.a., który był podstawą orzekania w niniejszej sprawie jest przepisem szczególnym, uprawniającym Sąd I instancji do skierowania sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym. Art. 119 pkt. 3 p.p.s.a., stanowi odstępstwo od zasady jawności, stąd zarzut naruszenia art. 10 p.p.s.a. pozbawiony jest podstaw. Dla skutecznego sformułowania analizowanego zarzutu kasacyjnego konieczne było wykazanie, że Sąd I instancji naruszył przesłanki rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym, a także, że naruszenie tego przepisu mogło mieć wpływ na wynik sprawy, w tym sensie, że gdyby sprawy nie rozpoznano na posiedzeniu niejawnym mógłby zapaść wyrok innej treści niż zaskarżony.
W tym zakresie skarga kasacyjna nie zawiera stosownej argumentacji, gdyż nie wskazuje w jaki sposób rozpoznanie skargi skarżącej na rozprawie mogłoby wpłynąć na treść rozstrzygnięcia sprawy; jak i nie podnosi, że Sąd I instancji naruszył przesłanki zastosowania trybu uproszczonego, a ściślej, że przekroczył granice dyskrecjonalności sądowej, a rozpoznając sprawę w trybie uproszczonym naruszył prawo do sądu. Pamiętać bowiem trzeba, że stosownie do stanowiącego podstawę rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym art. 119 pkt 3 p.p.s.a. "sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeśli: przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie". Konstrukcja prawna uprawnienia sądu administracyjnego do rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym oparta została na uznaniu Sądu i katalogu zaskarżonych skargą postanowień, który obejmuje zaskarżone w tej sprawie postanowienie.
Za niezasadny uznać należy również wskazany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 134 § 2 p.p.s.a. Przepis ten ustanawia zasadę tzw. zasadę reformationis in peius tj. zakazu pogarszania sytuacji procesowej strony skarżącej, chyba że w sprawie istnieją podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu. W postanowieniach organy odmówiły zawieszenia postępowania, a Sąd I instancji oddalił skargę skarżącej na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach utrzymujące w mocy postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w Rudzie Śląskiej.
Sąd I instancji oddalając skargę nie miał zatem żadnych podstaw, aby zastosować wskazany przepis, co więcej, nawet przy uwzględnieniu skargi, Sąd I instancji nie miałby żadnych podstaw, a tym samym i obowiązku jego zastosowania, albowiem nie zaktualizowały się określone tym przepisem przesłanki jego stosowania. Naruszenie zakazu reformationis in peius w postępowaniu sądowoadministracyjnym może wystąpić jedynie na skutek uchylenia aktu lub czynności w części niezaskarżonej, zastosowania środka ostrzejszego od tego, o który wnosił skarżący, lub takiego sformułowania oceny prawnej, która w ponownym postępowaniu przez organem administracji zdeterminowałaby wydanie aktu pogarszającego sytuację materialnoprawną skarżącego w porównaniu z sytuacją, która wynika z zaskarżonego aktu lub czynności (patrz: wyrok NSA z 23 października 2020 r., sygn. akt I OSK 1147/20). Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej zaskarżony wyrok nie narusza art. 134 § 2 p.p.s.a.
Nie mogły być przedmiotem rozważań Sądu I instancji i nie mogą być przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego kwestie, które nie dotyczą zawieszenia postępowania egzekucyjnego w oparciu o art. 56 § 1 pkt 5 u.p.e.a. W art. 56 § 1 u.p.e.a. ustawodawca wyliczył w sposób enumeratywny okoliczności zawieszenia postępowania egzekucyjnego i wyczerpująco uregulował omawianą instytucję prawa, nie pozostawiając organowi egzekucyjnemu swobody wyboru co do zawieszenia postępowania (patrz: wyrok NSA z dnia 6 grudnia 1996 r., sygn. akt I SA/Lu 339/96, oraz R. Hauser, Z. Leoński "Postępowanie egzekucyjne w administracji - Komentarz 2003", Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2003, str. 140). W art. 56 § 1 pkt 5 u.p.e.a. nie wskazano bezpośrednio kolejnej (po określonych w art. 56 § 1 pkt. 1-4) podstawy zawieszenia postępowania. Ustawa odwołuje się tu bowiem do "innych przypadków przewidzianych w ustawach".
Dotyczy to jednak takich sytuacji, gdy przepis innej ustawy zobowiązuje, bądź upoważnia organ egzekucyjny do zawieszenia postępowania. Autor skargi kasacyjnej nie wskazał jednak o który przepis chodzi, określający inne niż zawarte w art. 56 § 1 pkt 1 - 4 u.p.e.a. podstawy zawieszenia postępowania egzekucyjnego. Powyższe oznacza, że tak skonstruowany zarzut, nie mógł wywołać oczekiwanego przez skarżącą skutku. Słusznie Sąd I instancji wskazał, że nie budzi przy tym także wątpliwości fakt, że u.p.e.a. nie przewiduje instytucji obligatoryjnego zawieszenia postępowania egzekucyjnego na wniosek zobowiązanego. Opisane zastrzeżenia do wyroku, bez konkretnego wykazania naruszonych przepisów wraz z jednoznacznym wykazaniem swoich racji wykazuje bezzasadność zarzutów skargi kasacyjnej, jako środka sformalizowanego.
Z powołanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, będąc związany zarzutami skargi kasacyjnej i nie znajdując podstaw do ich uwzględnienia, zobligowany był do jej oddalenia w oparciu o art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 265).