Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie (dalej: WSA lub Sąd I instancji) wyrokiem z 17 kwietnia 2018 r., sygn. akt I SA/Sz 51/18 – po rozpoznaniu sprawy ze skargi D. K., S. B., W. W., W. B. (dalej: skarżący) na uchwałę Zarządu Powiatu Szczecineckiego (dalej: Zarząd lub organ) z dnia 31 października 2017 r. nr [...], w przedmiocie ustalenia wysokości miesięcznych jednostkowych stawek dotacji dla niepublicznych szkół dla dorosłych na rok 2017 – oddalił skargę.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli skarżący, zaskarżając ten wyrok w całości, wnieśli o jego uchylenie w całości i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały lub o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA. Wnieśli też o zasądzenie kosztów postępowania.
Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), zarzucono naruszenie prawa materialnego:
- 1) art. 78c ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 78c ust. 5 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 78b ust. 10 w zw. z art. 90 ust. 3 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2016 r. poz. 1943; dalej: u.s.o.) oraz § 3 ust. 3 uchwały nr XXVIII/214/2016 Rady Powiatu w Szczecinku z 2 grudnia 2016 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania przez Powiat Szczecinecki dotacji szkołom i placówkom niepublicznym oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich pobierania i wykorzystywania (Dz.Urz. Województwa Zachodniopomorskiego z 2016 r., poz. 4986; dalej: uchwała ws. dotacji) w zw. z art. 211 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1870 ze zm. dalej: u.f.p.) poprzez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że aktualizacja podstawowej kwoty dotacji nie musi być poprzedzona zmianą uchwały budżetowej jednostki samorządu terytorialnego (dalej: JST), podczas gdy z przepisów tych jednoznacznie wynika, że stosowana zmiana uchwały budżetowej jest wymagana przed dokonaniem aktualizacji;
- 2) art. 89c ust. 2 u.s.o. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że ustawodawca ustanowił kompromis pomiędzy rozbieżnymi interesami finansowymi JST i szkół niepublicznych poprzez wprowadzenie z jednej strony możliwości dwukrotnej w ciągu roku aktualizacji stawki dotacji, a z drugiej strony poprzez gwarancję niezmienności stawek dotacji w ustalonych okresach, co ma istotne znaczenie dla sytuacji finansowej szkoły, podczas gdy jak wynika ze wskazanego przepisu regulacja ta nie wprowadza takiej gwarancji, a przede wszystkim niezmienności stawki, gdyż po aktualizacji stawki ulega zmianie suma kolejnych przekazywanych części dotacji, która począwszy od pierwszego dnia obowiązywania zaktualizowanej podstawowej kwoty dotacji, stanowi różnicę pomiędzy wysokością dotacji, o której mowa odpowiednio w art. 90 ust. 1a-3ad i 4a-4cb, według stanu na pierwszy dzień obowiązywania zaktualizowanej podstawowej kwoty dotacji a sumą części dotacji przekazanych od początku roku budżetowego do dnia poprzedzającego pierwszy dzień obowiązywania zaktualizowanej podstawowej kwoty dotacji;
- 3) art. 90 ust. 3 w zw. z art. 78b ust. 3 w zw. z art. 78 ust. 3 pkt 2 u.s.o. oraz § 3 ust. 3 uchwały ws. dotacji poprzez ich błędne zastosowanie i przyjęcie, że podstawą do aktualizacji stawki dotacji mogą być ustalone wydatki szkoły, która nie ponosi wydatków w pełnym zakresie na przestrzeni roku budżetowego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumenty na poparcie zarzutów sformułowanych w jej petitum.
Zarządzeniem z 4 lipca 2022 r. sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a.
Jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Przepis ten wyznacza granice, w jakich NSA uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej. Wskazana regulacja – będąca przepisem szczególnym – modyfikuje normę zawartą w art. 141 § 4 p.p.s.a., stosowanym odpowiednio w związku z art. 193 (zdanie pierwsze) p.p.s.a., w ten sposób, że pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, umożliwiając tym samym pominięcie tych elementów uzasadnienia wyroku, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia NSA. W rozpoznawanej sprawie przesłanka ta została spełniona.
Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: - naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.); - naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na podstawie kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. naruszeniu prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię (zarzuty z pkt 1 i 2) oraz błędne zastosowanie (zarzut z pkt 3).
Nieusprawiedliwiony jest pierwszy ze sformułowanych zarzutów. W pierwszej kolejności wskazania wymaga, że uchwała ws. dotacji, którą to dokonano aktualizacji kwoty dotacji oświatowej dotyczy dotacji, o której mowa w art. 90 ust. 3 u.s.o. Zgodnie z przywołanym przepisem w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2017r.: "Szkoły niepubliczne o uprawnieniach szkół publicznych niewymienione w ust. 2a otrzymują na każdego ucznia uczestniczącego w co najmniej 50 % obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu dotację z budżetu jednostki samorządu terytorialnego obowiązanej do prowadzenia danego typu i rodzaju szkól w wysokości nie niższej niż 50 % podstawowej kwoty dotacji dla szkól danego typu i rodzaju, (...)". W kontekście sprawy istotne jest, że przed zmianą ustawy dokonaną z dniem 1 stycznia 2017 r. przytoczony fragment tego przepisu posiadał odmienne brzmienie, mianowicie: "Dotacje dla szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych niewymienionych w ust. 2a przysługują na każdego ucznia uczestniczącego w co najmniej 50 % obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu w wysokości nie niższej niż 50 % ustalonych w budżecie odpowiednio danej gminy lub powiatu wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia,(...)".
Porównanie powyższych unormowań jednoznacznie wskazuje, że z dniem 1 stycznia 2017 r. ustawodawca dokonał istotnej zmiany art. 90 ust. 3 u.s.o. Nowe brzmienie tego przepisu nie odwołuje się już wprost do budżetu JST (limitów wydatkowych w nim ustalonych), lecz do nowego pojęcia: "podstawowej kwoty dotacji dla szkół danego typu i rodzaju". To ostatnie zostało zdefiniowane w art. 78b ust. 3 u.s.o., w myśl którego: "Ilekroć w niniejszym rozdziale jest mowa o podstawowej kwocie dotacji dla szkół danego typu i rodzaju, należy przez to rozumieć kwotę wydatków bieżących zaplanowanych na prowadzenie przez jednostkę samorządu terytorialnego szkół danego typu i rodzaju pomniejszonych o": wskazane w pkt 1-8 opłaty, subwencje, wydatki i dotacje – podzielonych przez statystyczną liczbę uczniów w tych szkołach. Zgodnie natomiast z art. 78c ust. 3 i 4 pkt 1 u.s.o.:
"3. Aktualizacji podstawowej kwoty dotacji o której mowa w art. 79 ust. 1-9 oraz art. 79a ust. 1 dokonuje się:
- 1) w miesiącu roku budżetowego następującego po miesiącu, w którym upłynęło 30 dni od dnia ogłoszenia ustawy budżetowej na rok budżetowy;
- 2) w październiku roku budżetowego".
- 4. W aktualizacji dokonywanej na podstawie ust. 3 pkt 1 uwzględnia się plan dochodów i wydatków:
- 1) budżetu jednostki samorządu terytorialnego – w przypadku aktualizacji podstawowej kwoty dotacji, o której mowa w art. 79b ust. 1-5 i art.79a ust. 1
- - według stanu na ostatni dzień miesiąca poprzedzającego miesiąc aktualizacji".
Kolejny zaś ustęp (5) stanowi o uwzględnianiu w aktualizacji planu dochodów i wydatków budżetu JST w przypadku aktualizacji kwoty dotacji, o której mowa w art. 78b ust. 1-5 i art. 79a ust. 1 u.s.o.
Zgodnie z cyt. przepisami, aktualizacji (zmian) podstawowej kwoty dotacji dokonywać można dwukrotnie w ciągu roku budżetowego z "uwzględnieniem planu dochodów i wydatków budżetu JST". Ustawodawca nie wskazał natomiast organu JST uprawnionego do dokonywania aktualizacji podstawowej kwoty dotacji ani trybu jej dokonywania. W szczególności ustawodawca nie ustalił, że aktualizacja taka musi być poprzedzona zmianą uchwały budżetowej. Natomiast wprost z przepisów ustawy wynika obowiązek przeprowadzenia dwa razy w roku aktualizacji podstawowej kwoty dotacji (art. 78c ust. 3). Przyjęcie poglądu skarżących, że aktualizacja podstawowej kwoty dotacji musi być poprzedzona zmianą uchwały budżetowej, oznaczałoby akceptację stanowiska, że nawet podwyższenie podstawowej kwoty dotacji byłoby prawnie nieskuteczne bez uprzedniej zmiany ustawy budżetowej. Takiego poglądu nie można zaakceptować z racjonalnego punktu widzenia.
Również wskazanie w art. 78c ust. 5 u.s.o., że w aktualizacji uwzględnia się plan dochodów i wydatków budżetu JST "według stanu na 30 września roku budżetowego" nie oznacza nakazu każdorazowej zmiany uchwały budżetowej przed dokonaniem aktualizacji. Należy zatem uznać, że nakazane w ustawie "uwzględnienie planu dochodów i wydatków budżetu jednostki samorządu terytorialnego" przy dokonywaniu aktualizacji podstawowej kwoty dotacji nie musi być poprzedzone zmianą uchwały budżetowej JST, jeśli taka aktualizacja uwzględnia ww. ustawową przesłankę i nie wystąpiła merytoryczna (rzeczowa) konieczność dokonania zmiany uchwały budżetowej.
Sąd I instancji zasadnie wywiódł, że poza brakiem wskazania w ustawie obowiązku poprzedzenia aktualizacji zmianą uchwały budżetowej JST (co znalazło również potwierdzenie w zmianie art. 90 ust. 3 u.s.o.), trudno znaleźć logiczne uzasadnienie dla uruchomiania szczególnego trybu dokonywania zmian uchwały budżetowej również np. w sytuacji gdy konieczność zmiany podstawowej kwoty dotacji wynika z błędnego jej wyliczenia, a ustawowy termin pozwalający na dokonanie aktualizacji uniemożliwiałoby dokonanie zmiany uchwały budżetowej. Oznaczałoby to stosowanie niewłaściwej kwoty dotacji (zawyżonej albo zaniżonej) do kolejnego ustawowego terminu dokonania jej aktualizacji.
Rację mają skarżący wskazując, że niezależnie od danego (rozpoznawanego) stanu prawnego źródłem dotacji był i nadal jest budżet JST. Zauważyć jednakże trzeba, że zawarte w uchwale budżetowej JST (której immanentną i konstytutywną częścią jest sam budżet, składający się z planu dochodów, planu wydatków oraz planu przychodów i rozchodów) zapisy i postanowienia nie mają charakteru normatywnego wobec podmiotów trzecich, tj. podmiotów spoza struktury organizacyjnej danej JST (a i wobec podmiotów funkcjonujących w ramach tej struktury normatywność dotyczy wyłącznie nieprzekroczenia limitów/maksymalnych granic wydatkowych oraz rozchodowych). Wynika to ze specyfiki aktu budżetowego, a zasada w tym przedmiocie wyrażona została w art. 51 ust. 2 pkt 1 w zw. z ust. 1 tego artykułu u.f.p.
Zatem twierdzenia jakoby aktualizacja (zmiana) kwoty dotacji była warunkowana uprzednią zmianą uchwały budżetowej nie znajduje oparcia ani w przywołanych przepisach u.s.o., ani tym bardziej w podstawowej dla publicznej gospodarki finansowej JST ustawie jaką jest u.f.p.
W odniesieniu do zarzutu sformułowanego w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że Sąd I instancji nie mógł naruszyć art. 89c ust. 2 u.s.o., ponieważ w zaskarżonym wyroku nie dokonywał jego wykładni. Skarżący nie kwestionowali przyczyn i sposobu wyliczenia zaktualizowanej podstawowej kwoty dotacji. Przedmiotem objętym niniejszym sporem była tylko i wyłącznie kwestia, czy zmiana ustawy o systemie oświaty dokonana z dniem 1 stycznia 2017 r. zniosła wymóg poprzedzenia aktualizacji stawki dotacji oświatowej stosowną zmianą uchwały budżetowej, z zatem kwestie proceduralne związane z dokonywaniem aktualizacji podstawowej kwoty dotacji.
Analogicznie do powyższego (tj. zarzutu z pkt 2) przedstawia się kwestia zarzutu wyartykułowanego w pkt 3. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stosował wskazanych w nim przepisów w zakresie podstaw ustalenia wydatków stanowiących podstawę aktualizacji kwot dotacji. Nie było to przedmiotem sporu w sprawie.
Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.