Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 26 sierpnia 2022 r., sygn. akt I GSK 2801/18

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku (dalej: WSA lub Sąd I instancji) wyrokiem z 6 czerwca 2018 r., sygn. akt I SA/Bk 142/18 – po rozpoznaniu skargi G. Sp. z o.o. Sp. Komandytowa w B. (dalej: skarżąca lub spółka) na decyzję Dyrektora Podlaskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łomży (dalej: Dyrektor ARiMR lub organ) z dnia 24 listopada 2017 r., nr 9010-2017-004055 w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2016 – uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Białymstoku z 5 września 2017 r., nr 0189-2017-019688.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Dyrektor ARiMR, zaskarżając ten wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), zarzucono:

1. I. Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
2. 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 106 § 3 p.p.s.a. - poprzez bezzasadne uwzględnienie skargi spółki, mimo iż zebrany w sprawie materiał dowodowy w wystarczającym stopniu zgromadzony i oceniony przez oba organy nie dawał podstaw do takiego rozstrzygnięcia, do czego doszło wskutek dokonania oceny przez WSA decyzji organu pierwszej i drugiej instancji nie na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego przez te organy, ale przede wszystkim zgromadzonego bezpodstawnie przez Sąd na etapie postępowania sądowo - administracyjnego i zgłoszonego przez skarżącą w skardze do WSA i w kolejnych jej pismach jak i organu (który to bezpodstawnie był zobowiązany do ich złożenia), w konsekwencji dokonano oceny materiału dowodowego w głównej i istotnej mierze nie na podstawie całości zgromadzonego przez organy w ramach postępowania dowodowego w postępowaniu administracyjnym ale przed Sądem, przez co postępowanie to zmieniło swój charakter z administracyjnego na cywilny z pominięciem w/w przepisów prawa, zatem w wyniku ich niestosowania przez WSA w czasie postępowania sądowo-admin. doszło do posłużenia się tymi dowodami jako istotnymi dla sprawy pomimo, że nie powinny być one w ogóle uwzględnione, co miało istotny wpływ na wynik sprawy bo doprowadziło do oceniania materiału dowodowego zgromadzonego przed Sądem, a nie organami.
3. 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 3 ust. 2 pkt 2 oraz. art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. 2017, poz. 278 ze zm.; dalej ustawa o płatnościach) ewentualnie art. 27 ust. 1 pkt. 2 i art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. z 2018 r., poz. 627; dalej: ustawa o wspieraniu), w zw. z art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; dalej: k.p.a.), który stanowi, że strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu o (którym mowa wyżej) są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne, ponadto organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; - poprzez pominięcie ww. przepisów w pewnym zakresie lub błędną ich wykładnię i błędne zastosowanie, które miało istotny wpływ na wynik sprawy jak poniżej.

Powyższe uchybienia Sądu w kontekście naruszenia w/w przepisów poprzez ich pominięcie, niezastosowanie i błędną wykładnię to:

1. - bezpodstawne przerzucenie całości ciężaru dowodu w sprawie na organy podczas gdy według w/w regulacji prawnej wskazanej w pkt 2 skargi kasacyjnej to strona ma obowiązek czynnie uczestniczyć w postępowaniu co w sprawie nie miało miejsca, bowiem strona wbrew obowiązkowi nie brała żadnego udziału w postępowaniu administracyjnym w sprawie, nadto strona ma obowiązek dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek (wbrew twierdzeniom WSA, że pewne dane mogą być zanonimizowane przez co Sąd te regulację pominął przy orzekaniu nie odnosząc się do niej), nie zgłaszała wniosków dowodowych, nie udzielała żadnych odpowiedzi na pytania w czasie jej przesłuchania, podobnie świadkowie takich odpowiedzi nie udzielali, przez co organ miał prawo dokonać oceny zgromadzonego materiału w sposób negatywny dla strony w niniejszej sprawie;
2. - brak wskazania podstawy prawnej do tego aby organy musiały ponownie przesłuchać strony, świadków jak wskazuje to Sąd wywodząc, że "w sprawie istniała możliwość pogłębienia zebranego materiału dowodowego, na co wskazuje chociażby brak przesłuchania kluczowych świadków, czy też pozyskania materiału dowodowego np. w postaci informacji z czynności nadzorczych dokonywanych ze strony dyrektorów obu parków narodowych, którzy to zobowiązani byli do weryfikowania prawidłowości wykonywanych prac przez podmioty zorganizowane na gruntach będących w użytkowaniu wieczystym Parków Narodowych albo na gruntach prywatnych leżących na terenie obu Parków Narodowych. Dyrektorzy występujący w roli organów, reprezentujących Skarb Państwa powinni zatem dysponować wiedzą kto prowadził działalność rolniczą na konkretnych gruntach i kto wypełniał zobowiązania związane z zachowaniem szczególnych wymogów dla tej działalności. O dużej wiedzy wskazanych świadków, świadczy m.in. treść opinii załączonych do stanowiska skarżącej" - twierdzenia WSA w tym kontekście są wysoce nieprawidłowe i nie znajdują jakiegokolwiek potwierdzenia w ww. przepisach prawa o czym szczegółowo w uzasadnieniu skargi;
3. - pominiecie, że w powyższym uregulowaniu ustawodawca zdecydował się na odejście od zasady prawdy obiektywnej - wyrażonej w części drugiej art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. - nakazującej organom administracji publicznej podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz zrezygnował z zasady postępowania dowodowego, wyrażonej w art. 77 § 1 k.p.a.;
4. - pominięcie, że obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego koniecznego do załatwienia sprawy oraz wymóg wyczerpującego zarówno zebrania jak i rozpatrzenia całego materiału dowodowego został ograniczony jedynie do rozpatrzenia materiału dowodowego (całego istniejącego w dacie wydania decyzji, a nie w trakcie złożenia skargi i jej popierania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym), wskazanego we wniosku oraz innych dokumentach dołączonych przez wnioskodawcę i innych uczestników postępowania;
5. - błędną wykładnię i pominięcie ukształtowanego, utrwalonego i bogatego orzecznictwa sądowego dowodzi, iż na organie nie ciąży obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności (por. np. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2012r., sygn. akt II GSK 810/11);
6. - błędną wykładnię i pominięcie orzecznictwa, że organ ma prawny obowiązek podjęcia działań celem wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, gdy zachodzą wątpliwości co zasadności zgłoszonego wniosku i przyznania dochodzonych płatności, a nie pełnej odpowiedzialności za udowodnienie istnienia (tu) sztucznych warunków, a ciężar dowodu spoczywa wyłącznie na stronie według w/w regulacji prawnej;
7. - niezastosowanie ww. przepisów z pkt. 1 skargi przez co pominięcie szeregu istotnych dowodów przeprowadzonych przez organ np. w postaci oceny faktur sprzedaży płodów rolnych tym samym powiązanym podmiotom i osobom dla fikcyjnego wykazania prowadzenia samodzielnego gospodarstwa, analiza wyników finansowych pochodzących z KRS, kwestii osiągania zysku przez te same osoby tj. Pana P. Ś. i M. G. oraz szeregu innych dowodów świadczących o nieprowadzeniu samodzielnie gospodarstw rolnych jako 22 osobnych podmiotów, wskazanych w niniejszej skardze, zatem pominięcie skutków wskazanych powiązań jakie organy opisały i wskazały w obu decyzjach niezwykle istotnych dla sprawy;
8. - zbagatelizowanie i pominięcie jak wyżej kwestii powiązań jakie organ szczegółowo opisał w obu decyzjach i wysnucie bezpodstawnych wniosków, że okoliczności te są jedynymi i niewystarczającymi do stwierdzenia sztucznych warunków podczas gdy jest to kluczowe zagadnienie w sprawie (podobnie jak w innych tego typu sprawach) skutkujące pozyskiwaniem zawyżonych dopłat o czym szeroko argumentują organy w obu decyzjach jak i wskazano w części historycznej niniejszej skargi;
9. - bezpodstawne zobowiązywanie organ do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w zakresie który jest nieistotny dla spawy lub przyznany przez stronę powodujący przedłużenie postępowania m. in poprzez zobowiązywanie organu do przeprowadzenia analizy historycznej działalności strony i począwszy od roku 2012 (ewentualnie od początku istnienia pozostałych stron), z pominięciem, że sprawa dotyczy płatności wyłącznie za 2016 r. a nie lata poprzednie, a jednocześnie pominięcie, że organ drugiej instancji wypowiedział się z jakiego powodu w roku 2012 w tej samej dacie lub zbliżonej doszło do założenia kilkunastu powiązanych spółek czy zobligowanie organów do przeprowadzania kontroli na miejscu podczas gdy Sąd doskonale wie, że organ nie kwestionuje faktu koszenia gruntów ale samodzielne prowadzenie gospodarstwa, a zatem tego typu dowód jest niecelowy w tym stanie rzeczy i ma na celu przedłużenie postępowania;
10. - bezpodstawne analizowanie zagadnienia zagrożonej egzystencji strony i powiązanych z nią pozostałych podmiotów, podczas gdy jest to ten sam jeden podmiot korzystający z dopłat wyłącznie dla celów zarobkowych, a nie pomocowych, przez co nierówne traktowanie pozostałych podmiotów w sprawach, których WSA orzekał w sprawie sztucznych warunków w podobnych okolicznościach;
11. - bezpodstawne zarzucenie organowi braku obiektywizmu przy wydawaniu decyzji przez oba organy i brak jakiegokolwiek uzasadnienia tego zarzutu;
12. - bezpodstawne skrytykowanie sposobu przeprowadzenia postępowania przez organy i kształtu wydanych decyzji skoro jest on zgodny z prawem i o takim kształcie przesądza fakt powiązań i konieczność zobrazowania tych powiązań w kontekście wszystkich okoliczności mających wpływ na sztuczne warunki i dotyczącym wszystkich powiązanych osób, dzięki czemu decyzje są kompleksowo sporządzone dla każdego podmiotu z osobna;
13. - fakt przyznania iż WSA od zawsze wiedział o powiązaniach (bez konkretyzowania jakiego rodzaju powiązania znane są Sądowi i jaki charakter ma owe przyznanie) i nie ma to dlań żadnego znaczenia skoro sprawy tych podmiotów rozstrzygał, a organ przez kilka lat płatności uiszczał również świadczy o nierównym traktowaniu innych podmiotów w podobnych sprawach, które również wielokrotnie świadczenia otrzymywały i niejednokrotnie również odwoływały się do Sądu od decyzji ale nie mogą liczyć na tak daleko idące działanie Sądu z urzędu na swoją korzyść w ich sprawach; zwłaszcza, że Sąd pomija fakt w tym kontekście, że istnieje możliwość nadzwyczajnego wzruszenia decyzji ostatecznych z czego organy muszą korzystać i w różnych sprawach korzystają jeśli zachodzi ku temu podstawa prawna.
14. - w konsekwencji powyższych uchybień bezpodstawne obligowanie organów do przeprowadzania wszelkich dowodów w sprawie, a nie dokonywanie oceny wszystkich zgromadzonych dowodów istotnych dla sprawy wbrew ww. przepisom prawa.
15. II. Naruszenie przepisów prawa materialnego, przez niewłaściwą wykładnię i wadliwe zastosowanie lub niezastosowanie, w zakresie:
16. 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 2 lit. a, b i c rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz.Urz.UE.L 2009.30.16 dalej rozporządzenie 73/2009) - poprzez jego niezastosowanie przy wydaniu wyroku;
17. 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.Urz.UE.L 25 z 28.1.2011, str. 8, dalej: rozporządzenie 65/2011), poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy analiza akt sprawy prowadzi do jednoznacznego wniosku, iż w przedmiotowej sprawie doszło do stworzenia sztucznych warunków w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celem wsparcia PROW;
18. 3. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz.Urz.UE.L 347 z 20.12.2013, poz. 549, z późn. zm.; dalej: rozporządzenie nr 1306/2013) w zakresie jak poniżej:
19. - poprzez błędną wykładnię ww. przepisów bo przyjęcie, że warunki wymagane do uzyskania korzyści nie zostały stworzone sztucznie w sprzeczności z celami, podczas gdy strona przyznała w skardze, że jej celem było osiągnięcie zysku z dopłat w warunkach powiązań (strona tego faktu nie ukrywa zatem okoliczność ta jako przyznana nie wymaga odrębnego dowodzenia) jak wykazano to w uzasadnieniu obu decyzji i niniejszej skargi kasacyjnej, a zatem pominięcie że cel osiągania zysku z dopłat jest sprzeczny z celami jakie określają przepisy;
20. - poprzez pominięcie okoliczności, że strona składając wniosek za rok 2016 na str. 4 złożyła oświadczenie o nie stwarzaniu sztucznych warunków, o których mowa w w/w art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 w celu uzyskania korzyści finansowych sprzecznych z celami systemów pomocy i znane są jej zasady przyznawania dopłat oraz złożyła oświadczenie że znane są jej przepisy i zasady przyznawania dopłat;
21. - poprzez pominięcie że Strona według wspomnianej regulacji prawnej nie może otrzymać jakichkolwiek dopłat jeśli stworzyła sztuczne warunki zaś Sąd bezpodstawnie pomija fakt iż organ wykazał bezsprzecznie iż część dopłat w bardzo konkretnej kwocie jest zawyżona, stąd całość pomocy według ww. regulacji prawnej nie przysługuje;
22. - bezpodstawne obligowanie organów do wykazania jaki podmiot prowadził gospodarstwo, a który jako powiązany tego nie czynił ponieważ organ wykazał, że żaden z 22 podmiotów nie prowadził gospodarstwa odrębnie ale w powiązaniu z pozostałymi, a w/w regulacja prawna nie określa zamkniętego katalogu sztucznych warunków jakie można stworzyć i nie ma potrzeby wykazywania, który z podmiotów bardziej prowadził gospodarstwo, a który mniej, skoro żaden nie czynił tego odrębnie i samodzielnie;
23. - pominięcie, że nie ma innego celu (strona go nie wykazała na etapie postępowania przed organami, a przyznała że jedyny cel to osiągnięcie zysku z dopłat) utworzenia 22 spółek niż pozyskanie zawyżonych płatności;
24. - pominięcie, że przedmiotem ustaleń organu I instancji nie był jednak sam fakt ustalenia praw własności czy rodzaju posiadania gruntów, lecz faktycznego posiadania gospodarstwa przez stronę w roku 2016 oraz fakt rzeczywistego prowadzenia nią odrębnego, samodzielnego gospodarstwa rolnego;
25. - pominięcie wyroku NSA sygn. akt II GSK 3133/17 w kontekście niniejszej sprawy;

Powyższe procesowe i materialne uchybienia Sądu miały niezwykle istotne i kluczowe znaczenie dla sprawy, bowiem doprowadziły bezpośrednio do wydania wadliwego orzeczenia, gdyż stworzyły nowy stan faktyczny z pominięciem ustalonego przez oba organy materiału dowodowego zgromadzonego przezeń w ramach postępowania administracyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przedstawił argumenty na poparcie zarzutów sformułowanych w jej petitum.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną strona skarżąca wniosła o jej oddalenie.

Zarządzeniem z 15 czerwca 2022 r. sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżony wyrok, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu.

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., II GPS 5/09; dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe powoływane orzeczenia tamże).

Jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Przepis ten wyznacza granice, w jakich NSA uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej. Wskazana regulacja – będąca przepisem szczególnym – modyfikuje normę zawartą w art. 141 § 4 p.p.s.a., stosowanym odpowiednio w związku z art. 193 (zdanie pierwsze) p.p.s.a., w ten sposób, że pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, umożliwiając tym samym pominięcie tych elementów uzasadnienia wyroku, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia NSA. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w rozpoznawanej sprawie przesłanka ta została spełniona.

Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: - naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.); - naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Są to dwie odrębne podstawy kasacyjne, które nie podlegają łączeniu, ponieważ odnoszą się do różnego rodzaju uchybień.

Biorąc pod uwagę, że zaskarżony wyrok uchylił decyzję wydaną przez skarżący kasacyjnie organ, konieczne i zasadne jest w pierwszej kolejności odniesienie się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Jednocześnie, zważywszy, iż podstawę uwzględnienia skargi i uchylenia decyzji stanowiło stwierdzone przez Sąd I instancji naruszenie przepisów postępowania mogące mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a.) uznanie za bezpodstawne zarzutów skargi kasacyjnej w tym zakresie, bezpodstawnym i przedwczesnym czyni odnoszenie się do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego.

Zdaniem NSA, pomimo częściowej zasadności zarzutów naruszenia przepisów postępowania, skarga kasacyjna podlega oddaleniu. Zgodnie bowiem z art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, nie tylko wtedy, gdy nie ma usprawiedliwionych podstaw, ale także wówczas, gdyż zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Bez wątpienia orzeczenie odpowiada prawu mimo częściowo błędnego uzasadnienia, gdyż nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu, sentencja nie uległaby zmianie (por. wyrok NSA z 18 sierpnia 2004 r., FSK 207/04, www: orzeczenia.nsa.gov.pl; dalej powoływane wyroki tamże; B. Gruszczyński (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2009). Niewątpliwie taka sytuacja zaszła w niniejszej sprawie. Jedynym zatem skutkiem uwzględnienia zarzutów skargi kasacyjnej wniesionej przez stronę skarżącą od wyroku WSA, uchylającego zaskarżoną decyzję organu odwoławczego i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, pomimo jej oddalenia na podstawie art. 184 p.p.s.a., będzie wyeliminowanie tej części uzasadnienia Sądu I instancji.

Oznacza to, że organ ponownie rozpoznając sprawę oraz sąd, nie są związani w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oceną prawną zawartą w tym fragmencie uzasadnienia. W to miejsce bowiem wiążąca jest ocena prawna zawarta w niniejszym wyroku.

W niniejszej sprawie, jak trafnie wskazał Sąd I instancji, istota sporu sprowadza się do tego, czy zgromadzony przez organy materiał dowodowy mógł stanowić podstawę do przyjęcia, że doszło do stworzenia przez skarżącą sztucznych warunków wyłącznie w celu uzyskania nienależnych w takiej sytuacji (zwłaszcza w kontekście rozwiązań wspólnotowych) płatności, o które ubiegała się spółka. W ocenie WSA zebrany w sprawie materiał dowodowy nie był wystarczający do uznania, że doszło do stworzenia przez stronę sztucznych warunków, a wnioski organu w tym zakresie są przedwczesne. Stanowisko organu w tym zakresie jest odmienne, podobnie jak i zarzuty skargi kasacyjnej wskazujące na błędną ocenę Sądu I instancji w przedmiocie przeprowadzonego postepowania.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego bezzasadny jest zarzut zawarty w cz. I. pkt 1 petitum skargi kasacyjnej. Wbrew twierdzeniu skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji prawidłowo uznał, że w niniejszej sprawie organ nie wykazał aby doszło do spełnienia obiektywnych okoliczności pozwalających na stwierdzenie, że nie może zostać osiągnięty cel zamierzony przez skonkretyzowany system wsparcia. Jednocześnie dowody zebrane w sprawie nie pozwalają na jednoznaczne stwierdzenie, że poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności z systemu wsparcia, ubiegający się o taką płatność zamierzał wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu.

Trafnie WSA wywiódł, że środki pomocowe przeznaczone na finansowanie płatności w ramach Wspólnej Polityki Rolnej wypłacane są z budżetu Unii Europejskiej (UE), a w związku z tym podlegają ochronie zgodnie z rozporządzeniem 2988/95. Stosownie do art. 4 ust. 3 rozporządzenia 2988/95 działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego, mającymi zastosowanie w danym przypadku, przez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści. W orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości UE (dalej: TSUE) wskazuje się, że obejście prawa dotyczy sytuacji, gdy działanie danej osoby zmierza do innego niż typowe w danych okolicznościach, wynikających z przepisów prawa, ukształtowania stosunków faktycznych lub prawnych po to tylko, by osiągnąć zamierzony przez taką osobę skutek prawny. Obejście prawa, czy też jego nadużycie nie może skutkować ochroną prawną podmiotu, który sztucznie kreuje okoliczności uzasadniające stosowanie danej normy przyznającej określoną korzyść finansową i wiąże się to z sankcją wykluczenia możliwości skorzystania z tego prawa przez ten podmiot (pkt 52-53 wyroku ETS z 16 marca 2006 r., C-94/05 Emsland-Stärke GmbH przeciwko Landwirtschaftskammer Hannover; LEXIS.pl nr 405322).

Prawodawstwo unijne zawiera normy odnoszące się do przypadków obchodzenia prawa, wprowadzając sankcje w postaci przyznania płatności w zmniejszonym wymiarze, zwrotu przyznania płatności przyznanej oraz odmowy przyznania płatności. Normę, o której mowa w ostatnim z wymienionych przypadków zawiera art. 60 rozporządzenia 1306/2013. Zgodnie z jego treścią, bez uszczerbku dla przepisów szczególnych, osobom fizycznym ani prawnym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa. Wykładni pojęcia "sztucznych warunków" dokonał TSUE w wyroku z 12 września 2013 r. w sprawie C-434/12 Słynczewa siła EOOD przeciwko Izpylnitelen direktor na Dyrżawen fond "Zemedelie" - Razplasztatelna agencja (www.eur-lex.europa.eu). Wprawdzie wyrok ten odnosi się do treści art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (WE) 65/2011 z 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich, ale poddawana wykładni norma prawna jest zbliżona z zastosowanym przez organy art. 60 rozporządzenia 1306/2013.

Trybunał uznał, że artykuł 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011 ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich należy interpretować w ten sposób, że przesłanki stosowania tego przepisu wymagają istnienia elementu obiektywnego i elementu subiektywnego. W ramach pierwszego z nich do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych okoliczności danego przypadku pozwalających na stwierdzenie, że nie może zostać osiągnięty cel zamierzony przez system wsparcia Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW). W ramach zaś drugiego elementu, do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych dowodów pozwalających na stwierdzenie, że poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności z systemu wsparcia EFRROW ubiegający się o taką płatność zamierzał wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu.

W tym względzie sąd odsyłający może oprzeć się nie tylko na elementach takich jak więź prawna, ekonomiczna lub personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne, lecz także na wskazówkach świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami. W uzasadnieniu motywów rozstrzygnięcia TSUE wskazał także, że zaistnienie subiektywnego elementu może zostać również wzmocnione poprzez dowód zmowy mogącej przyjąć postać zamierzonej koordynacji pomiędzy różnymi inwestorami ubiegającymi się o pomoc w ramach systemu wsparcia, w szczególności gdy projekty inwestycyjne są identyczne lub gdy istnieje więź geograficzna, ekonomiczna, funkcjonalna, prawna lub personalna pomiędzy tymi projektami (zob. analogicznie wyrok z 11 stycznia 2007 r. w sprawie C-279/05 Vonk Dairy Products, Zb.Orz. s. I-239, pkt 31, pkt 33). Jednakże Trybunał orzekł również, że nie można odmówić finansowania projektu, gdy dana inwestycja może mieć inne uzasadnienie niż tylko płatność w ramach systemu wsparcia (zob. wyrok z 21 stycznia 2006 r. w sprawie C-255/02 Halifax i in., Zb.Orz. s. I-1609, pkt 75).

To z całości elementów obiektywnych sprawy głównej powinno wynikać, że podstawowym celem wybranych sposobów realizacji rozpatrywanych projektów inwestycyjnych jest wypłata pomocy z systemu wsparcia przy wykluczeniu jakiegokolwiek innego uzasadnienia powiązanego z celami wspomnianego systemu. Trybunał uznał, że art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011 należy interpretować w ten sposób, iż stoi on na przeszkodzie temu, by wniosek o płatność z systemu wsparcia został oddalony jedynie na tej podstawie, że projekt inwestycyjny, ubiegający się o skorzystanie z pomocy w ramach tego systemu, nie wykazuje niezależności funkcjonalnej lub że istnieje więź prawna między ubiegającymi się o taką pomoc, jednak przy braku uwzględnienia innych elementów obiektywnych rozpatrywanego przypadku.

Sąd I instancji prawidłowo uznał, że aby można było mówić o zaistnieniu w sprawie sztucznych warunków organ jest zobowiązany: (1) zweryfikować obiektywne okoliczności danego przypadku pozwalające na stwierdzenie, że nie może zostać osiągnięty cel zamierzony przez skonkretyzowany system wsparcia, (2) zweryfikować obiektywne dowody pozwalające na stwierdzenie, że poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności z systemu wsparcia, ubiegający się o taką płatność zamierzał wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu. W tym względzie organ powinien jednak oprzeć się nie tylko na elementach takich jak więzi prawna, ekonomiczna lub personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne, lecz także na wskazówkach świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami.

Jednocześnie w ramach weryfikowania, kontrolowania i analizowania zaistnienia obiektywnych okoliczności i dowodów popierających te okoliczności organ powinien udowodnić, że spółka ubiegając się o skonkretyzowaną płatność zamierzała tylko i wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami systemu. Biorąc pod uwagę sankcyjny charakter art. 60 rozporządzenia 1306/2013, na podstawie którego prowadzone jest całe postępowanie i niekwestionowane uprawnienie organów do odmowy przyznania płatności, przez co pozbawienie możliwości uzyskiwania powszechnie obowiązujących dopłat organ prowadzący tego typu postępowanie, które ma charakter wielopłaszczyznowy i wielowątkowy, powinien wykazać się nadzwyczajną starannością, a dowody zebrane w tym postępowaniu w sposób bezsprzeczny powinny udowadniać postawioną przez organy tezę.

Zasadnie WSA uznał, że brak jest podstaw do kwestionowania zebranego materiału dowodowego, opisanego rzetelnie i szczegółowo przez organy w zakresie różnego rodzaju powiązań pomiędzy podmiotami tworzącymi w ocenie organów sztuczne warunki. Jednocześnie trafnie ocenił, że przedstawione przez organ powiązania nie mogą być jednak same w sobie wyłączną i akceptowalną podstawą do wydania zaskarżonych decyzji w sprawie. Tym bardziej, że wskazywane powiązania nie były ukrywane przez podmioty ubiegające się o płatności, były doskonale znane organom wydającym pozytywne rozstrzygnięcia za lata wsteczne, są znane z urzędu Sądowi, który wielokrotnie kontrolował prawidłowość wydanych rozstrzygnięć przez organy wydanych wobec powiązanych podmiotów były, co wynika z załączonych do akt spraw opinii, również znane Dyrektorom Parków Narodowych.

Według NSA zebrany na etapie postępowania administracyjnego materiał dowodowy nie daje podstaw faktycznych do zastosowania przepisów o tzw. sztucznych warunkach. Naczelny Sąd Administracyjny pragnie ponadto nadmienić, że w tej sprawie materiał dowodowy był uzupełniany przez organ administracyjny nawet na etapie postępowania przed tym Sądem. Organ administracyjny przedłożył bowiem protokół kontroli CBA, a ponadto nowe okoliczności faktyczne, których nie zawarto w decyzjach organów administracyjnych przedstawiono w skardze kasacyjnej.

Materiał dowody powinien być zebrany na etapie postępowania przed organami administracyjnymi. Ze względu na kontrolny charakter postępowania sądowoadministracyjnego nie jest dopuszczalne uzupełnianie w tak istotnym zakresie tego materiału w postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W związku z powyższym zarzuty skargi kasacyjnej w tym zakresie należało uznać za bezpodstawne.

Częściowo zasadny jest zarzut zawarty w cz. I pkt 2 skargi kasacyjnej kwestionujący zalecenia Sądu I instancji w odniesieniu do sposobu prowadzenia postępowania i uzyskiwania materiału dowodowego. Wskazać w tym zakresie należy, że zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy o wspieraniu w postępowaniu w sprawie o przyznanie pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: 1) stoi na straży praworządności;

1. 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy;
2. 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;
3. 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji administracyjnej, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisów art. 79a oraz art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się.

Natomiast zgodnie z art. 27 ust. 2 tej ustawy strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Tożsame regulacje zawiera art. 3 ust. 2 i 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

Z powyższych unormowań wynika, że organ jest zobowiązany rozpatrzyć, ale nie zbierać materiał dowodowy. Jednocześnie ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Tym samym w sprawie to na organie spoczywał obowiązek wykazania okoliczności potwierdzających przyjmowaną przez niego tezę, że doszło do stworzenia sztucznych warunków. Organ jednak jest uprawiony do sięgnięcia po te dowody od strony, która - jak już wcześniej wskazano - jest w tym postępowaniu obowiązana przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy (wszystkich) zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek. Z kolei wykazanie przez organ stworzenia sztucznych warunków może być kwestionowane przez stronę. W takim przypadku to na stronie spoczywa ciężar wykazania materiału dowodowego kwestionującego zasadność przyjętego stanowiska o stworzeniu sztucznych warunków.

Jednocześnie podkreślić należy, że zasady określone w art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach, czy też w art. 27 ust. 2 ustawy o wspieraniu ustanawiają nie prawo, lecz obowiązek współdziałania strony z organem. Tym samym regulacje te w sposób istotny modyfikują ogólne postępowanie administracyjne, w którym współdziałanie strony z organem administracyjnym jest jej prawem, a nie obowiązkiem.

W tej sprawie strona zdecydowanie zbagatelizowała powyższy obowiązek, a organ administracyjny nie poczynił wszystkich kroków celem jego wyegzekwowania. Odnosząc się do realiów sprawy NSA wskazuje, że w postępowaniu dotyczącym przyznania płatności strona nie może decydować o tym jakie dowody są przydatne, a jakie nieprzydatne organowi administracyjnemu w postępowaniu i od tej oceny uzależniać udostępnienie materiału dowodowego. W tym zakresie gospodarzem postępowania jest bowiem organ administracyjny. Również narusza zasadę obowiązku współdziałania strony z organem administracyjnym w takim postępowaniu zasłanianie się przez stronę postępowania tajemnicą handlową. Naczelny Sąd Administracyjny pragnie wskazać, że w skrajnych przypadkach zasłanianie się tajemnicą handlową może doprowadzić do całkowitego sparaliżowania postępowania dowodowego, a w konsekwencji wydania rozstrzygnięcia w sprawie.

Należy natomiast pamiętać o tym, że specyfika spraw w przedmiocie przyznania płatności wiąże się z tym, iż posiadaczem niezbędnych informacji oraz materiału dowodowego, które umożliwiają rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej jest przede wszystkim strona postępowania.

Każdorazowy brak reakcji strony na wezwanie organu do przedstawienia dowodów musi być oceniony jako naruszenie powyższego ustawowego obowiązku. Strona, która nie wywiązuje się z powyższego obowiązku musi mieć świadomości tego, że od jej postawy uzależniony będzie sposób rozstrzygnięcia sprawy przez organ.

Podkreślić należy, że w niniejszej sprawie, zgodnie z przedstawionymi regułami postępowania na organie spoczywa obowiązek ustalenia w pierwszej kolejności czy strona jest rolnikiem, a jeśli tak to czy doszło do stworzenia sztucznych warunków w pełnym rozumieniu powyższego, ale nie wyłącznie w oparciu o wskazane powiązanie pomiędzy podmiotami. Postępowanie w tym zakresie i wnioskowanie ze zgromadzonych dowodów nie jest uzależnione bezpośrednio od wcześniej wyciąganych wniosków i wydawanych decyzji za lata poprzedzające rok 2016. Niemniej jednak, przy diametralnej zmianie kierunku rozstrzygania przez organ, a więc w sytuacji kiedy skarżąca za lata poprzednie uzyskiwała wsparcie i płatności, konieczne jest - w przypadku odmiennego rozstrzygnięcia - szczegółowe uzasadnienie zmiany stanowiska.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt. 2 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) i pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.).