Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 25 kwietnia 2018 r., sygn. akt V SA/Wa 187/18, odrzucił skargę Fundacji [A] w J. na pismo Powiatu Otwockiego z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania dotacji.
Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:
Fundacja [A] w J., prowadząca Niepubliczną Szkołę Podstawową z oddziałami przedszkolnymi, zwróciła się z wnioskiem o przyznanie dotacji z budżetu Powiatu Otwockiego na dzieci objęte kształceniem specjalnym oraz wczesnym wspomaganiem rozwoju od września 2017 r.
Pismem z [...] sierpnia 2017 r., nr [...], Powiat poinformował Fundację o odmowie przyznania dotacji.
Następnie, skarżąca w piśmie z [...] listopada 2017 r. zwróciła się o rozpatrzenie złożonego przez nią wniosku oraz o wydanie decyzji w przedmiocie udzielenia bądź odmowy udzielenia dotacji.
W odpowiedzi organ – pismem z [...] grudnia 2017 r., nr [...] – zwrócił się do skarżącej o wskazanie podstawy prawnej zobowiązującej do wydania decyzji w przedmiocie dotacji. Jednocześnie poinformowano skarżącą, że w związku z art. 90 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2198 ze zm.; dalej: u.s.o.) dotacja z budżetu Powiatu będzie przekazywana od 1 stycznia 2018 r.
Odrzucając skargę Fundacji na pismo z [...] grudnia 2017 r., Sąd I instancji stwierdził, że brak jest podstawy prawnej do jego zaskarżenia do sądu administracyjnego.
Ustawa o systemie oświaty przyznaje niepublicznym placówkom oświatowym uprawnienia do korzystania z pomocy finansowej ze środków budżetowych jednostek samorządu terytorialnego w postaci dotacji. Przyznanie dotacji, o których mowa w art. 90 ust. 1a-8 u.s.o., stanowi czynność z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302; dalej: p.p.s.a.)
WSA wskazał, że analiza akt administracyjnych sprawy wskazuje, iż w związku ze złożonym przez Fundację wnioskiem o udzielenie dotacji, w piśmie z [...] sierpnia 2017 r., organ poinformował skarżącą o odmowie udzielenia wnioskowanej dotacji. W piśmie tym wskazano bowiem, że Zarząd Powiatu negatywnie odniósł się do złożonego wniosku.
W ocenie Sądu I instancji, pismo to stanowiło czynność organu, którą stosowanie do art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 90 ust. 11 u.s.o. można poddać kontroli sądowoadministracyjnej. Takiego przymiotu nie można natomiast przypisać zaskarżonemu pismu Powiatu Otwockiego z dnia [...] grudnia 2017 r., w którym organ zwrócił się o wskazanie podstawy prawnej zobowiązującej do wydania decyzji w przedmiocie przyznania bądź odmowy przyznania dotacji. Zdaniem WSA, skargą powinno być objęte pismo organu z dnia [...] sierpnia 2017 r., nie zaś – jak błędnie uczyniła to skarżąca – pismo z dnia [...] grudnia 2017 r., albowiem tylko pierwsze z nich było czynnością podlegającą kontroli sądu administracyjnego.
Sąd I instancji zauważył ponadto, że w dacie doręczenia skarżącej pisma z [...] sierpnia 2017 r. obowiązywał znowelizowany przepis art. 90 ust. 11 u.s.o., zgodnie z którym przyznanie dotacji, o których mowa w art. 90 ust. 1a-8 tej ustawy, stanowi czynność z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Nie istniały zatem żadne przeszkody natury prawnej do wniesienia skargi na odmowę udzielenia dotacji, przy zachowaniu pozostałych wymogów procesowych warunkujących skuteczność wniesienia skargi, określonych w Dziale III, Rozdziale 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożyła skarżąca, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie uchylenie i wydanie wyroku stwierdzającego bezskuteczność zaskarżonej czynności administracyjnej oraz uznanie obowiązku organu do udzielenia dotacji w terminie wcześniejszym niż od początku roku 2018. Ponadto Fundacja wniosła o zasądzenie kosztów postępowania oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:
- 1. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy:
- - art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 4 oraz art. 146 § 1 p.p.s.a. poprzez niedokonanie kontroli działalności organu administracji publicznej oraz brak wyeliminowania z obrotu prawnego czynności dotkniętych uchybieniami wymienionymi w art. 146 § 1 p.p.s.a. i naruszających przepisy art. 90 ust. 2g i art. 90 ust. 2b u.s.o.;
- - art. 134 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 90 ust. 2g u.s.o. poprzez brak rozpatrzenia skargi w zakresie wskazanym w skardze, tj. w zakresie zaskarżenia aktu (czynności) organu administracji polegającego na odmowie udzielenia dotacji w terminie wcześniejszym niż w roku 2018;
- - art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak zawarcia w uzasadnieniu postanowienia stanu faktycznego i wskazania przepisów ustawy stanowiących merytoryczną podstawę prawną do odrzucenia skargi oraz wskazania przyczyn, z których wniesienie skargi jest niedopuszczalne, a jedynie powołanie się na art. 58 § 1 pkt 6 bez wymienienia konkretnych przyczyn;
- - art. 52 § 3 p.p.s.a. w ten sposób, iż Sąd nieprawidłowo uznał za datę czynności pismo organu z [...] sierpnia 2017 r. i nie wyjaśnił, dlaczego to pismo należy uznać za początek biegu terminu do wniesienia skargi, a także poprzez brak uznania za początek biegu terminu innego pisma z [...] grudnia 2017 r.;
- - art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak uzasadnienia, dlaczego Sąd uznał, że pismo organu z [...] sierpnia 2017 r. stanowiło czynność organu, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a dlaczego odmówił tej mocy pismu z [...] grudnia 2017 r.;
- - art. 3 § 2 pkt 4 w zw. z art. 50 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 90 ust. 2g u.s.o. poprzez brak rozpoznania skargi w zakresie wyznaczonym przepisem art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.;
- - art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 146 poprzez brak zastosowania środków określonych w ustawie, to jest brak stwierdzenia bezskuteczności zaskarżonej czynności.
Naruszenia powyższe spowodowały istotny wpływ na wynik sprawy w ten sposób, że Sąd odrzucił skargę, podczas gdy powinien ją rozpoznać merytorycznie.
- 2. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię oraz brak zastosowania:
- - art. 90 ust. 2g w zw. z art. 90 ust. 2a u.s.o. i w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię i uznanie, że pismo z dnia [...] grudnia 2017 r., odmawiające wydania decyzji nie stanowi czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 4 jako podstawy do wniesienia skargi, podczas gdy zgodnie z tymi przepisami jest to także czynność administracyjna określona w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.;
- - art. 90 ust. 2g w zw. z art. 90 ust. 2a u.s.o. i w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię i uznanie, że strona nie może ponawiać wniosku o udzielenie dotacji w innym terminie oraz nieuznanie, że każdy wniosek wymaga odrębnego aktu (czynności) ze strony organu administracji i że każdy z wniosków i odmowa udzielenia podlega odrębnej kontroli sądowoadministracyjnej;
- - art. 90 ust. 11 w zw. z art. 90 ust. 2g u.s.o. i w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. przez brak jego zastosowania w wyniku błędnej wykładni i w konsekwencji bezzasadne uznanie, że brak wniesienia skargi na czynność objętą pismem z [...] sierpnia 2017 r. uniemożliwia wniesienie skargi na inną czynność objętą innym pismem z dnia [...] grudnia 2017 r. i która to czynność ma zdaniem Sądu charakter wtórny oraz nie kreuje czynności prawnej określonej w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumenty na poparcie zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności – wobec wniosku o rozpoznanie sprawy na rozprawie – wskazać należy, że zgodnie z art. 182 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie, a do takich postanowień należy zaskarżone postanowienie Sądu I instancji wydane na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., wobec tego nie było przeszkód do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.
Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej oparł zarzuty na obydwu tych podstawach. Ich istota sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji, zgodnie z którym pismo Powiatu Otwockiego z [...] grudnia 2017 r. nie stanowi aktu lub czynności, o którym mowa w art. 3 § 4 pkt 2 p.p.s.a. i w związku z tym nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego, skutkiem czego sprawa nie została przez WSA rozpoznana co do istoty.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo odrzucił skargę Fundacji [A] w J. na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Aby akt lub czynność podlegały kontroli sądu administracyjnego, muszą spełniać następujące warunki: 1) nie mogą mieć formy decyzji lub postanowienia wydanego w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym, 2) muszą mieć charakter publicznoprawny, 3) muszą być skierowane do indywidualnego podmiotu, 4) muszą dotyczyć jego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżony akt – pismo Powiatu Otwockiego z [...] grudnia 2018 r. – nie sposób uznać za akt, o którym mowa w ww. przepisie, bowiem nie dotyczy uprawnień lub obowiązków strony. Stanowi ono jedynie pismo w sprawie (odpowiedź na pismo z [...] listopada 2017 r.), w którym organ zwrócił się o wskazanie podstawy prawnej do wydania decyzji, której domagała się skarżąca. Z całą pewnością nie jest to akt, który odmawia Fundacji jakiegokolwiek uprawnienia wynikającego z przepisów prawa.
Sąd I instancji w zaskarżonym postanowieniu słusznie zwrócił uwagę, że rozstrzygnięcie, które ewentualnie mogłoby zostać poddane kontroli sądowoadministracyjnej, zostało wydane w dniu [...] sierpnia 2017 r. W piśmie tym organ wyraźnie wskazał, że negatywnie odnosi się do wniosku Fundacji o przyznanie dotacji na dzieci objęte kształceniem specjalnym oraz wczesnym wspomaganiem rozwoju od września 2017 r.
Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie, nie jest tak, że zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlega jakiekolwiek pismo organu skierowane do strony domagającej się określonego uprawnienia, a jedynie takie, które władczo rozstrzyga o jego prawach lub obowiązkach. Takiego przymiotu nie miało pismo z [...] grudnia 2017 r., zatem skarga Fundacji – jago niedopuszczalna – podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.
W odniesieniu do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, wskazać należy, że wydając postanowienie o odrzuceniu skargi, Sąd I instancji nie miał możliwości odnieść się do zarzutów skargi, skoro – jak już to zostało wywiedzione powyżej – sąd administracyjny nie był w ogóle właściwy do rozpoznania tej sprawy. Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia zawierało wszystkie elementy wymienione w art. 141 § 4 p.p.s.a. i umożliwiało jego kontrolę instancyjną, co też Naczelny Sąd Administracyjny uczynił.
Tym samym niezasadne okazały się zarzuty naruszenia prawa materialnego. Skoro bowiem Sąd I instancji wydał postanowienie o odrzuceniu skargi, to tylko ta kwestia podlega kontroli sądowej w drugiej instancji. Zarzuty i argumenty skargi kasacyjnej odnoszące się do meritum sprawy, tj. odmowy udzielenia dotacji, nie mogły więc być przedmiotem rozważań NSA w ramach niniejszego postępowania.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.