Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 28 października 2020 r., sygn. akt I SA/Ol 435/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Olsztynie z dnia [...] kwietnia 2020 r. w przedmiocie obciążenia wierzyciela kosztami postępowania egzekucyjnego.
Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:
Postanowieniem z [...] grudnia 2019 r., Naczelnik Urzędu Skarbowego w Olsztynie, działając na podstawie art. 59 § 2 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2020 r., poz. 1427; dalej: u.p.e.a.), umorzył postępowanie egzekucyjne prowadzone wobec majątku Zobowiązanego S. J., na podstawie tytułów wykonawczych z [...] listopada 2018 r. o nr: [...], [...], [...], z uwagi na brak składników majątkowych, do których można by skierować skuteczną egzekucję. Powyższe postanowienie jest ostateczne. Zawiadomieniem z [...] grudnia 2019 r., Naczelnik Urzędu Skarbowego w Olsztynie, na podstawie art. 64c § 4 i § 6a pkt 2 u.p.e.a., poinformował Wierzyciela o wysokości kosztów egzekucyjnych powstałych w toku prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Pismem z dnia [...] stycznia 2020 r., Wierzyciel wniósł o wydanie postanowienia w sprawie kosztów egzekucyjnych.
Postanowieniem z dnia [...] lutego 2020 r., Naczelnik Urzędu Skarbowego w Olsztynie, działając w oparciu o przepisy art. 64c § 4 u.p.e.a., obciążył Wierzyciela kosztami egzekucyjnymi w łącznej kwocie 7.070,26 zł. W treści powyższego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wymienił wszystkie czynności, jakie zostały dokonane w oparciu o wyżej wskazane tytuły wykonawcze oraz przypisał konkretne kwoty opłat do czynności egzekucyjnych, które spowodowały ich powstanie, jednocześnie podając podstawę prawną naliczenia danej opłaty.
Pismem z [...] marca 2020 r., Dyrektor Warmińsko-Mazurskiego Oddziału ARiMR złożył zażalenie na postanowienie w sprawie kosztów egzekucyjnych.
Postanowieniem z [...] kwietnia 2020 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Olsztynie (dalej organ, DIAS) utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie NUS z [...] lutego 2020 r.
W uzasadnieniu DIAS omówił zasady ustalania wysokości opłat i kosztów egzekucyjnych oraz treść wyroku Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2016 r., sygn. akt SK 31/14. Organ przytaczając najważniejsze okoliczności faktyczne sprawy wskazał następnie, że NUS w zaskarżonym postanowienia z [...] grudnia 2019 r. stwierdzał, że w postępowaniu egzekucyjnym powstały koszty egzekucyjne w łącznej kwocie 7.070,26 zł, wskazując jakie składniki się na nią złożyły.
DIAS, stwierdzał, że NUS w prawidłowy sposób określił wysokość kosztów egzekucyjnych, powstałych w toku postępowania egzekucyjnego, prowadzonego z majątku S. J. Na łączne koszty egzekucyjne składają się wydatki egzekucyjne, opłata manipulacyjna, oraz opłaty za czynności egzekucyjne. Z uwagi na fakt, iż wskutek umorzenia postępowania egzekucyjnego, powstałe w jego toku koszty egzekucyjne nie mogą być już egzekwowane z majątku Zobowiązanego, NUS zasadnie obciążył nimi Wierzyciela, w oparciu o przepis art. 64c § 4 u.p.e.a. Odnosząc się do zarzutu Wierzyciela, iż koszty egzekucyjne nie zostały określone w oparciu o standardy, zawarte w treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2016 r., sygn. akt SK 31/14, DIAS wskazał, że oceniając zgodność poszczególnych opłat określonych przez NUS ze wskazówkami Trybunału Konstytucyjnego - przyjął metodę ustalenia maksymalnych pułapów tych opłat, z uwzględnieniem treści art. 64 § 1 pkt 6 u.p.e.a., ustalającego maksymalną wysokość opłaty za zajęcie nieruchomości (34.200 zł).
Zgodnie z przyjętą "metodą proporcji", organ odwoławczy zauważył, iż skoro ustawodawca w treści powyżej wskazanego przepisu, określił maksymalną kwotę kosztów egzekucyjnych w wysokości 34.200 zł, to maksymalna opłata za zajęcie wierzytelności (art. 64 § l pkt 4 u.p.e.a.), stanowiąca 5 % egzekwowanej należności, nie może być wyższa, niż 21.375 zł. Uwzględniając powyższe, organ odwoławczy stwierdzał, iż organ pierwszej instancji ustalił opłatę egzekucyjną za zajęcie innej wierzytelności pieniężnej w kwotach odpowiednio: 37,33 zł, 2.569,14 zł oraz 3.266,70 zł (odrębnie dla każdego z tytułów wykonawczych) w sposób prawidłowy. Opłaty te nie przekraczają wyznaczonego w wyżej przedstawiony sposób, maksymalnego poziomu opłaty za zajęcie rachunku bankowego. DIAS zaznaczył, że, dokonując oceny prawidłowości obciążenia Wierzyciela opłatą manipulacyjną, odpowiednio w kwotach: 7,38 zł, 507,86 zł oraz 645,75 zł należało mieć na uwadze, iż jest to opłata pobierana w związku z doręczeniem zobowiązanemu tytułu wykonawczego, niezależnie od innych czynności dokonanych przez organ egzekucyjny.
Jest ona wobec powyższego należna organowi egzekucyjnemu nawet wówczas, gdyby po doręczeniu tytułu wykonawczego okazało się, że egzekucja jest bezskuteczna z uwagi na brak majątku zobowiązanego i niezależnie od zastosowanych środków egzekucyjnych oraz wyegzekwowania jakichkolwiek kwot na poczet dochodzonej wierzytelności. Organ odwoławczy stwierdził, że w przypadku opłaty manipulacyjnej, zasadnym jest przyjęcie sposobu ustalania jej wysokości analogicznie, jak do opłaty za czynności egzekucyjne, to jest poprzez odwołanie się do art. 64 § 1 pkt 6 u.p.e.a., określającego górną granicę opłaty za zajęcie nieruchomości (34.200 zł). Przyjmując zatem jako podstawę maksymalną stawkę dla zajęcia nieruchomości, maksymalna opłata manipulacyjna, stanowiąca 1 % egzekwowanej należności (art. 64 § 6 u.p.e.a.), nie może być wyższa niż 4.275 zł. Wobec powyższego, organ odwoławczy stwierdził, że ustalona przez organ pierwszej instancji opłata manipulacyjna w kwotach odpowiednio: 7,38 zł, 507,86zł oraz 645,75 zł (odrębnie dla każdego z tytułów wykonawczych) nie przekracza górnej granicy tej opłaty, ustalonej proporcjonalnie do opłaty za zajęcie nieruchomości.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w zaskarżonym wyroku wskazał, że spór pomiędzy stronami sprowadza się do kwestii prawidłowości określenia w rozpoznawanej sprawie wysokości kosztów egzekucyjnych obciążających wierzyciela w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego o sygn. SK 31/14.
Zdaniem strony skarżącej w celu prawidłowego określenia wysokości zarówno opłaty manipulacyjnej jak i opłaty za zajęcie rachunku bankowego konieczne jest ustalenie efektywności tych działań oraz nakładu pracy z nimi związanego i na tej podstawie ustalenie adekwatnej stawki opłat egzekucyjnych.
Zdaniem zaś organu odwoławczego Trybunał Konstytucyjny nie podważył zasadności proporcjonalnej metody naliczania opłat egzekucyjnych, a jedynie wskazał na konieczność określenia ich granicy stosownie do ich pracochłonności i kosztowności. DIAS uwzględniając zatem art. 64c § 4 u.p.e.a. a także sugestie sądów administracyjnych co do konieczności kalkulowania należnych opłat zwłaszcza w odniesieniu do egzekwowanych obowiązków w znacznych kwotach, uznał za zasadne obciążenie wierzyciela opłatą skalkulowaną według udziału dochodzonej należności w górnej granicy opłaty przyjętej w art. 64 § 1 pkt 6 ustawy egzekucyjnej.
W kontekście oceny zaskarżonego postanowienia Sąd I Instancji przypomniał, że wyrokiem z 28 czerwca 2016 r., sygn. akt SK 31/14 (opublikowany w: Dz. U. z 2016 r. poz. 1244), Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. w zakresie, w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty za dokonane czynności egzekucyjne, jest niezgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą zakazu nadmiernej ingerencji w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji RP oraz nie jest niezgodny z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, oraz że art. 64 § 6 u.p.e.a. w zakresie, w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty manipulacyjnej, jest niezgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą zakazu nadmiernej ingerencji w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji RP oraz nie jest niezgodny z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.
Odnosząc się do powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, WSA zwrócił uwagę na trzy aspekty istotne w niniejszej sprawie:
Po pierwsze: skutkiem orzeczenia Trybunału nie jest wyeliminowanie z porządku prawnego podstawy prawnej do orzekania o wysokości kosztów egzekucyjnych na podstawie art. 64 § 1 pkt 4 i § 6 u.p.e.a. z zastosowaniem procentowego sposobu obliczania opłaty za dokonanie czynności egzekucyjnej i opłaty manipulacyjnej w odniesieniu do kwoty egzekwowanych należności. Podstawa do takiego postępowania organu egzekucyjnego pozostała, natomiast stosowanie tych przepisów nie może prowadzić do przekroczenia maksymalnego rozsądnego pułapu, który w pierwszej kolejności powinien być wyznaczony przez ustawodawcę. Dopóki jednak ustawodawca tego nie uczyni, organy stosujące prawo - a więc w nawiązaniu do realiów danej sprawy, którą rozstrzygają - muszą tak określać wysokość kosztów egzekucyjnych, aby nie można było zarzucić im naruszenia standardów określonych w omawianym wyroku Trybunału Konstytucyjnego.
Po drugie: z uzasadnienia wyroku należy wyprowadzić wniosek, że mechanizm ustalania opłaty stosunkowej ze wskazaną jej górną granicą chroni przed nadmiernym fiskalizmem. Wartość wyznaczona kwotowo zakreśla bowiem maksymalny pułap opłaty i dzięki temu ogranicza kwotę określoną procentowo przed jej nadmierną wysokością.
Po trzecie: powołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego dotyczy tzw. pominięcia prawodawczego. Pominięcia takie polegają na tym, że ustawodawca unormował jakąś dziedzinę stosunków społecznych, ale dokonał tego w sposób niepełny, regulując ją tylko fragmentarycznie. Co istotne, w realiach rozpoznawanej sprawy, ustawodawca zaniechał również uzupełnienia analizowanej regulacji zgodnie z wyrokiem TK - do dnia dzisiejszego nie określił górnej granicy opłat za dokonanie czynności egzekucyjnej i opłaty manipulacyjnej.
Dokonując zatem kontroli legalności zaskarżonego postanowienia nie można tracić z pola widzenia wskazanych powyżej kwestii, a w szczególności faktu, że zarówno organ, określając wysokość kosztów egzekucyjnych, jak i Sąd, dokonując oceny zgodności z prawem tak ustalonej wysokości tych kosztów, działa w obszarze nieunormowanym przez ustawodawcę. W konsekwencji uzupełnienie pominięcia ustawowego nastąpić musi na płaszczyźnie stosowania prawa w granicach określonych przez Trybunał Konstytucyjny.
Punktem wyjścia przyjętej przez organ odwoławczy metody wyliczenia kosztów postępowania egzekucyjnego obciążających wierzyciela był przepis art. 64 § 1 pkt 6 u.p.e.a. przewidujący pobranie za zajęcie nieruchomości - 8% kwoty egzekwowanej należności, nie więcej jednak niż 34 200 zł. Dla stawki 8% przyjętej w art. 64 § 1 pkt 6 ustawy egzekucyjnej maksymalną kwotą jest 34.200 zł, to 5% za zajęcie rachunku bankowego wyniesie 21.375 zł. Górna granica natomiast opłaty manipulacyjnej wg 1% stopy daje kwotę 4.275 zł. zł od każdego tytułu wykonawczego. Żadna z naliczonych przez Organ egzekucyjny opłat wskazanych wyżej granic nie naruszała.
W ocenie Sądu I instancji zastosowany przez organy mechanizm ustalania opłaty stosunkowej oraz manipulacyjnej chroni wierzyciela w rozpoznawanej sprawie przed realizacją w nadmiernym stopniu funkcji represyjnej tych opłat i spełnia standard określony w wyroku Trybunału.
Sąd podzielił również wyrażony przez Organ odwoławczy pogląd, zgodnie z którym zgodnie z art. 64 § 3 u.p.e.a., opłaty za czynności egzekucyjne, o których mowa w § 1 pkt 1-6 (a więc również za zajęcie wierzytelności z rachunku bankowego), oblicza się oddzielnie od każdego tytułu wykonawczego, który był podstawą dokonania czynności egzekucyjnych. Na obowiązek obliczenia opłaty za zajęcie oddzielnie dla każdego tytułu wykonawczego nie ma wpływu okoliczność, iż zajęcia dokonano jednym zawiadomieniem, w którym wskazano wszystkie tytuły wykonawcze. Fakt naliczenie pojedynczej opłaty za sporządzenie protokołu o stanie majątkowym zobowiązanego w łącznej wysokości 6,00 zł oraz ustalenia wydatków egzekucyjnych na kwotę 30,10zł. było działaniem prawidłowym.
Od przedmiotowego wyroku Dyrektor Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie złożył skargę kasacyjną, zaskarżając powyższy wyrok w całości.
Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. 2019 poz. 2325; dalej: p.p.s.a.) zarzucił:
- 1. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie:
- - art. 64c § 4 oraz art. 80 § 2 u.p.e.a w zw. z art. 725 i 726 kodeksu cywilnego, poprzez ich niezastosowanie co doprowadziło do naliczenia opłaty egzekucyjnej w sytuacji braku wierzytelności podlegającej zajęciu albowiem art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. w ocenie organu egzekucyjnego uprawnia do dokonania naliczeń sam fakt zajęcia rachunku bankowego (okoliczność zawiadomienia banku o dokonaniu zajęcia), co skutkowało w realiach niniejszej sprawy naliczeniem opłatą za zajęcie wierzytelności z rachunku podczas, gdy podstawą naliczenia kwestionowanej opłaty jest faktyczne istnienie zajętej wierzytelności (tj. zgromadzenie środków na zajętym rachunku bankowym);
- - 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a., poprzez błędną wykładnię w sytuacji gdy Trybunał Konstytucyjny wyrokiem TK z dnia 28 czerwca 2016 roku, sygn. akt SK 31/14 uznał przepis za niekonstytucyjny. Co więcej błędna wykładnia polega również na przyjęciu, iż organy egzekucyjne w sposób prawidłowy zastosowany się do standardów ustalenia opłaty egzekucyjnej określonych w powołanym wyroku;
- - art. 64 § 9 pkt 2 u.p.e.a., poprzez błędną jego wykładnię polegającą na utożsamieniu momentu powstania obowiązku uiszczenia opłaty egzekucyjnej za zajęcie wierzytelności z rachunku bankowego z momentem zajęcia rachunku bankowego;
- - art. 64 § 6 u.p.e.a., poprzez jego błędną wykładnię polegającą na obciążeniu wierzyciela opłatą manipulacyjną naliczoną w oparciu o wymienione tytuły wykonawcze podczas, gdy "metodologia" naliczenia wysokości tej opłaty nie spełnia warunku ekwiwalentności świadczeń organu i wierzyciela, tj. adekwatności opłaty manipulacyjnej do stopnia efektywności egzekucji, poziomu skomplikowania czynności podejmowanych przez organ egzekucyjny oraz nakładu pracy organu przy egzekwowaniu należności publicznoprawnych;
- - art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. oraz w zw. z art. 18 u.p.e.a. - poprzez zaniechanie ustalenia, czy na rachunkach, do których zastosowano środek egzekucyjny faktycznie zgromadzone były środki pieniężne (czy istniała wierzytelność będąca przedmiotem zajęcia), a zatem, czy zajęcie zostało faktycznie dokonane oraz art. 8 § 1 kpa w zw. z art. 18 u.p.e.a., poprzez zaniechanie ustalenia wysokości naliczonej opłaty manipulacyjnej w oparciu o standardy określone w wyroku TK z dnia 28 czerwca 2016 roku, sygn. akt SK 31/14;
- - art. 64 § 1 pkt 6 u.p.e.a., poprzez błędne zastosowanie w sytuacji gdy w przedmiotowym przypadku nie doszło do zajęcia nieruchomości, a zajęcia dokonano wyłącznie w zakresie rachunku bankowego;
- - art. 64 § 3 u.p.e.a. poprzez błędne zastosowanie w sytuacji gdy faktycznie wystosowano jedynie jedno zajęcie odejmujące trzy tytułu wykonawcze podczas gdy naliczenie opłat dla każdego tytułu wykonawczego oddzielnie może mieć miejsce wyłącznie w przypadku podejmowania oddzielnych czynności egzekucyjnych dla każdego tytułu wykonawczego.
Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Skarżący kasacyjnie zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.
W uzasadnieniu przedstawiono argumenty na poparcie zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej.
Organ egzekucyjny w odpowiedzi na skargą kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym.
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
Spór w rozpoznawanej sprawie dotyczy dopuszczalności obciążenia wierzyciela przez organ egzekucyjny kosztami egzekucyjnymi w kwocie 7.070, 26 zł, na które składały się: opłata za czynności egzekucyjne – za zajęcie innej wierzytelności pieniężnej w kwotach odpowiednio: 37,33 zł; 2.569,14 zł; 3.266,70 zł (odrębnie dla każdego z tytułów wykonawczych) - pobrana na podstawie art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. oraz opłata manipulacyjna w kwotach odpowiednio: 7,38 zł; 507,86 zł; 645, 75 zł (odrębnie dla każdego z tytułów wykonawczych) - pobrana na podstawie art. 64 § 6 u.p.e.a., w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2016 r. sygn. akt SK 31/14.
W ww. wyroku Trybunał Konstytucyjny orzekł m.in., że art. 64 § 1 pkt 4 i art. 64 § 6 u.p.e.a. w zakresie, w jakim nie określają maksymalnej wysokości opłat za czynności egzekucyjne oraz opłaty manipulacyjnej, są niezgodne z art. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji RP.
Sąd I instancji zgodził się z organem egzekucyjnym, że ustalenie kosztów egzekucyjnych w przedmiotowej sprawie z tytułu zajęcia rachunków bankowych respektowało powyższy wyrok TK, było adekwatne do nakładu pracy i poziomu skomplikowania czynności zajęcia wierzytelności na podstawie 3 tytułów wykonawczych. WSA wskazał, że punktem wyjścia przyjętej przez organ odwoławczy metody wyliczenia kosztów postępowania egzekucyjnego obciążających wierzyciela był przepis art. 64 § 1 pkt 6 u.p.e.a. przewidujący pobranie za zajęcie nieruchomości - 8% kwoty egzekwowanej należności, nie więcej jednak niż 34 200 zł. Dla stawki 8% przyjętej w art. 64 § 1 pkt 6 ustawy egzekucyjnej maksymalną kwotą jest 34.200 zł, to 5% za zajęcie rachunku bankowego wyniesie 21.375 zł. Górna granica natomiast opłaty manipulacyjnej wg 1% stopy daje kwotę 4.275 zł. zł od każdego tytułu wykonawczego. Żadna z naliczonych przez organ egzekucyjny opłat wskazanych wyżej granic nie naruszała.
Z kolei, według wierzyciela, organ egzekucyjny określił koszty egzekucyjne w łącznej kwocie 7.070,26 zł, co pozostaje w rażącej dysproporcji z rzeczywistymi kosztami postępowania egzekucyjnego oraz w sposób nie budzący wątpliwości, narusza równowagę między interesem państwa, polegającym na otrzymaniu zwrotu wydatków za przeprowadzone postępowanie egzekucyjne, a ochroną podmiotów przed nadmiernym fiskalizmem państwa. Podał, że zawiadomieniem dotyczącym trzech tytułów wykonawczych wystawionych przez wierzyciela zajęto jeden rachunek bankowy, jednakże jak wynika z odpowiedzi banku z dnia [...] września 2019 r. rachunek wykazywał brak środków. Według skarżącego kasacyjnie, zastosowane opłaty za zajęcie rachunku bankowego stoją w sprzeczności z zasadami przyjętymi przez organ w naliczaniu innych opłat, którymi został obciążony wierzyciel. Organ egzekucyjny naliczył opłatę manipulacyjną dla tytułu nr [...] w wysokości 7,38 zł, dla tytułu [...] w wysokości 507,86 zł oraz dla tytułu [...] w kwocie 645,75 zł. Ponadto zostały naliczone opłaty za zajęcie rachunku bankowego (na podstawie zawiadomienia z dnia [...].01.2019 r. dotyczącego trzech tytułów wykonawczych) w wysokości odpowiednio 37,33 zł, 2569,14 zł i 3266,70 zł. Jednocześnie organ egzekucyjny naliczył opłaty za sporządzenie protokołu o stanie majątkowym zobowiązanego w łącznej wysokości 6,00 zł oraz wydatki egzekucyjne w sumie na kwotę 30,10zł.
Powyższe wydatki egzekucyjne oraz opłata za sporządzenie protokołu o stanie majątkowym znalazły się jedynie w wyliczeniu opłat dotyczących tytułu wykonawczego nr [...] bez uwzględniania ich przy pozostałych tytułach.
Skarżący kasacyjnie podkreślił, że zastosowane opłaty za zajęcie rachunku bankowego stoją w sprzeczności z zasadami przyjętymi przez organ w naliczaniu innych opłat, którymi został obciążony wierzyciel. W opinii wierzyciela, zasadnym było naliczenie powyższych opłat tylko raz (w stosunku do jednego tytułu wykonawczego) skoro czynności wykonywane przez organ egzekucyjny w tym samym czasie dotyczyły wszystkich tytułów wykonawczych.
Zdaniem Wierzyciela, zasadnym byłoby obciążenie kosztami egzekucyjnymi za zajęcie wierzytelności z rachunku bankowego w kwocie minimalnej, wynikającej z art. 64 § l pkt 4 u.p.e.a., tj. 4,20 zł. Tak określona wysokość opłaty egzekucyjnej jest adekwatna do nakładu pracy organu. Powyższe doprowadziłoby do zachowania racjonalnej zależności między ww. wysokością opłaty, a czynnościami organu, za podjęcie których ta opłata została naliczona.
Odnosząc się do tak sprecyzowanego przedmiotu sporu w aspekcie postawionych zarzutów kasacyjnych należy stwierdzić, że choć Sąd I instancji w sposób obszerny przytoczył rozważania zawarte w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 marca 2016 r. sygn. akt SK 31/14, a także podał skutki tego orzeczenia, nie ustrzegł się zasadniczego błędu nie przyjmując, że w postępowaniu egzekucyjnym opłaty za czynności egzekucyjne, regulowane przepisem art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. przy egzekucji należności pieniężnych, obejmują zajęcie wierzytelności pieniężnych lub innych praw majątkowych. W tym postępowaniu zajęciu podlega zatem wierzytelność pieniężna posiadacza rachunku wobec banku. Rachunek bankowy musi więc odzwierciedlać w liczbach stan majątku albo kapitału jako rezultat obrotów pieniężnych, w tym dane dotyczące wpływów i wydatków ujawnionych na kontach. Jeżeli na rachunku zobowiązanego będą znajdowały się dostępne środki pieniężne należące do dłużnika, wówczas będzie możliwe skuteczne zajęcie wierzytelności pieniężnych lub innych praw majątkowych.
Dopiero z chwilą, gdy wpłyną środki pieniężne na rachunek bankowy, stają się wierzytelnością przysługującą właścicielowi rachunku bankowego w stosunku do banku. W tym momencie może nastąpić faktyczne zajęcie wierzytelności pieniężnych (zob. wyroki NSA: z dnia 19 lutego 2019 r., o sygn. akt II FSK 589/17; z dnia 20 marca 2018 r., o sygn. akt II FSK 778/16 i z dnia 6 kwietnia 2017 r., o sygn. akt II FSK 693/15). Również na gruncie orzecznictwa dominuje pogląd, którego nie podzielił Sąd I instancji, że opłata egzekucyjna w wysokości określonej w art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. może być pobrana wyłącznie wówczas, gdy nastąpi faktyczne zajęcie wierzytelności pieniężnych. Naczelny Sąd Administracyjny uznaje to przeważające stanowisko za prawidłowe.
Należy bowiem zauważyć, że również art. 64 § 9 u.p.e.a. określając moment powstania obowiązku uiszczenia opłaty odwołuje się do pojęcia zajęcia wierzytelności, nie zaś rachunku bankowego. W tej sprawie zarówno organy egzekucyjne, jak i Sąd I instancji (co jest uwidocznione na stronie 8 wyroku v. 2 zdanie) stawiają znak równości między tymi pojęciami, co nie jest zasadne. Nie jest w tej sprawie sporne, że organ egzekucyjny skierował trzy tytuły wykonawcze do jednego rachunku dłużnika, na którym nie było żadnych środków pieniężnych, lecz pomimo to zostały naliczone opłaty egzekucyjne za zajęcie wierzytelności. Ze względu na to, że w niniejszej sprawie egzekucja nie była w pełni skuteczna, co również powinno mieć wpływ na oceną wysokości należnych opłat egzekucyjnych.
Trybunał Konstytucyjny w omawianym orzeczeniu zwrócił uwagę, że opłaty powinny być tak skonstruowane, aby mobilizować organ egzekucyjny do podejmowania szybkich i sprawnych działań, aby zapobiegać sytuacjom, gdy opieszałe działanie organu egzekucyjnego "nagradzane" jest zwiększeniem opłat egzekucyjnych. Mając powyższe na uwadze, za uzasadnione uznać należy wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej, które dotyczą naruszenia przepisów związanych z opłatą egzekucyjną.
Gdy chodzi natomiast o zarzuty dotyczące określenia wysokości opłaty manipulacyjnej to należy przyznać rację organowi, że opłata ta jest naliczana niezależnie od zastosowanych środków egzekucyjnych oraz wyegzekwowania jakichkolwiek kwot na poczet dochodzonej wierzytelności. Tym niemniej, rozstrzygnięcia organu egzekucyjnego w tym przedmiocie nie realizują - w ocenie NSA - dyrektyw wykładni przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (u.p.e.a.) w zakresie kosztów egzekucyjnych (w tym wypadku opłaty manipulacyjnej) wskazanych przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 28 czerwca 2018 r., sygn. akt SK 31/14. Z uzasadnienia wyroku wynika, że opłata manipulacyjna - pobierana na początku postępowania egzekucyjnego - jest swoistym ryczałtem i stanowić ma zwrot wydatków poniesionych przez organ egzekucyjny za wszelkie czynności manipulacyjne. Skoro tak, to ustalana jest ona w sposób niezwiązany z rzeczywistymi kosztami konkretnego postępowania egzekucyjnego, intensywnością podejmowanych w jego toku czynności, ich rezultatów czy innych czynników, które mogłyby wpływać na jej wysokość (bo na etapie pobierania opłaty manipulacyjnej parametry te są jeszcze nieznane).
Zdaniem Trybunału, dopuszczalne jest również stosowanie stawek stosunkowych (procentowych) opłat, które uzależnione są od kwoty egzekwowanej należności, a nie od indywidualnej sytuacji zobowiązanego lub nakładu pracy organu egzekucyjnego i stopnia skuteczności jego działań. Jednak - jak zauważył Trybunał - brak określenia górnej granicy opłat, w tym opłaty manipulacyjnej powoduje, że w pewnych warunkach (np. w wypadku egzekwowania należności o znacznej wartości) następuje całkowite wręcz zerwanie związku między świadczeniem organu egzekucyjnego a wysokością ponoszonych za dokonanie tych czynności opłat. Opłaty te nie są wtedy formą zryczałtowanego wynagrodzenia organu prowadzącego egzekucję za podejmowane czynności, ale z perspektywy dłużnika czy też wierzyciela, który je ponosi, stają się jedynie finansową represją. Na tym tle zapadało już wiele wyroków. W większości judykatów składy orzekające opowiedziały się za możliwością pobierania opłat z zachowaniem odpowiedniej proporcji.
W tej grupie można odnotować orzeczenia, w których wskazano na konieczność miarkowania tych opłat, uzależniając ich wysokość od realiów konkretnego postępowania egzekucyjnego, czyli jego pracochłonności, czasochłonności i stopnia skomplikowania (zob. wyroki NSA: z 6 kwietnia 2017 r., sygn. akt II FSK 693/15; z 10 kwietnia 2018 r., sygn. akt II FSK 914/16; z 26 kwietnia 2018 r., sygn. akt II FSK 2621/17; z 14 marca 2019 r., sygn. akt II FSK 3700 i 3701/18; z 10 stycznia 2020 r., sygn. akt II FSK 869/18), orzeczenia prezentujące pogląd, że obowiązują tylko stawki minimalne opłat i tylko one mogą być stosowane przez organ egzekucyjny (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 marca 2018 r., sygn. akt II FSK 2206/17), a także orzeczenia wskazujące, że skoro Trybunał Konstytucyjny zakwestionował tylko brak maksymalnych stawek opłat, a nie ich stosunkowy charakter, miarkowanie tych opłat może odnosić się tylko do przypadków przekraczania rozsądnych granic, których wyznaczenie może nastąpić z zastosowaniem obiektywnego kryterium w postaci maksymalnej stawki opłaty za zajęcie nieruchomości, z uwzględnieniem jednak mniejszego stopnia skomplikowania innych czynności egzekucyjnych, odzwierciedlonego w przewidzianej w odnośnych przepisach niższej stawce procentowej (wyroki NSA: z 20 lutego 2019 r., sygn. akt II FSK 2094/18; z 24 maja 2019 r., sygn. akt II FSK 407/19; z 26 czerwca 2019 r., sygn. akt II FSK 2549/17, z 4 marca 2021 r., sygn. akt III FSK 1301/21, z 28 maja 2020 r., sygn. akt I GSK 1945/19). Wartość wyznaczona kwotowo zakreśla maksymalny pułap opłaty i dzięki temu limituje kwotę określoną procentowo przed jej nadmierną wysokością.
NSA podziela co do zasady ostatni ze wskazanych poglądów (dominujący w orzecznictwie), niemniej na użytek niniejszej sprawy podkreśla, że są istotne różnice pomiędzy opłatą za czynności egzekucyjne (opłatą egzekucyjną, o której mowa w art. 64 § 1-5 u.p.e.a.) i opłatą manipulacyjną (art. 64 § 6 u.p.e.a.). Różnice te powinny być szczególnie zaznaczone, jeśli chodzi o sposób ustalania maksymalnego pułapu, o jakim mowa powyżej. Według NSA, opłata pobierana za stosowanie środków egzekucyjnych (opłata egzekucyjna), z czym wiąże się określone zaangażowanie organu, nie może być kalkulowana w identyczny sposób co ryczałt za niesprecyzowane kwotowo wydatki organu za podejmowane przy stosowaniu tych środków za podejmowane przy stosowaniu tych środków czynności manipulacyjne (te bowiem wydatki, które można określić co do wartości, z zasady są pobierane odrębnie, na podstawie art. 64b § 1 u.p.e.a.). Na gruncie tej sprawy, przyjmując, że ustalona procentowo wobec wartości egzekwowanej kwoty należność nie przekracza wskazanego maksymalnego pułapu kwotowego organ uznał, że jest ona właściwie określona i pobrał ją od wierzyciela w każdej z równolegle prowadzonych spraw egzekucyjnych.
W ocenie NSA, tak ustalona opłata manipulacyjna nie realizuje celów, jakim zgodnie z założeniem ustawodawcy ma służyć. W żadnym bowiem razie nie pozostaje ona proporcjonalna w stosunku do wydatków organu związanych z czynnościami podejmowanymi w postępowaniu egzekucyjnym (nie tylko w tym konkretnym, w którym oceniane jest zaskarżone postanowienie, ale w każdym, niezależnie od stosowanych w nim środków egzekucyjnych). Ma zatem charakter fiskalny, represyjny, czemu wyraźnie sprzeciwił się Trybunał w wyroku SK 31/14. W ocenie Sądu, akceptowany w orzecznictwie zabieg arytmetyczny dla ustalenia kwoty maksymalnej opłaty (w odniesieniu do kwoty maksymalnej dla czynności zajęcia nieruchomości) może być adekwatny, ale wyłącznie dla opłaty egzekucyjnej za dokonanie innych czynności egzekucyjnych wymienionych w art. 64 § 1, ale nie dla opłaty manipulacyjnej. Zaakcentować należy, że opłata manipulacyjna ma charakter wydatku związanego z koniecznością zapewnienia funkcjonowania aparatu egzekucyjnego, którego zadaniem jest doprowadzenie do wykonania obowiązku wynikającego z przepisów prawnych lub orzeczeń organów administracji publicznej lub sądów.
Jakkolwiek jest ona w założeniu pobierana od każdego tytułu wykonawczego (co ma ułatwić jej naliczanie) i niezależnie od efektywności działań organu egzekucyjnego, to jednak w żadnym razie nie może przekraczać wartości wydatków relatywnych do zakresu niezbędnych czynności związanych z obsługą jednego tytułu wykonawczego. W omawianym wyroku SK 31/14 Trybunał nie wypowiadał się w kwestii niezgodności z Konstytucją art. 64 § 3 u.p.e.a., a tym samym i zdania 2 art. 64 § 6 u.p.e.a. Opłaty manipulacyjnej nie można zatem oceniać w stosunku do ilości toczących się równolegle spraw, w oparciu o różne tytuły wykonawcze, nawet jeśli podejmowane w nich czynności są analogiczne. Organ egzekucyjny miał bowiem, co do zasady podstawę do tego, aby wyliczyć należną opłatę manipulacyjną oddzielnie od każdego tytułu wykonawczego. Niemniej podkreślić również trzeba, że w oparciu o wskazane tytuły wykonawcze, ARiMR realizując swoje obowiązki z zakresu ustawy o finansach publicznych, wszczęła (ostatecznie nieefektywne) postępowanie egzekucyjne.
Organ czyni w sprawie z tego zarzut, ale - jak wskazuje na to nowelizacja ustawy egzekucyjnej (art. 64 § 3 pkt 3 u.p.e.a.) - powinna być to co najmniej podstawa do rozważenia, czy istnieje w takim wypadku realna potrzeba pobierania opłaty manipulacyjnej.
W ponownie prowadzonym postępowaniu organ rozważy powyższe kwestie i uwzględni przedstawioną wykładnię przepisów ustawy egzekucyjnej, która realizuje wytyczne wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie o sygn. SK 31/14.
Mając na uwadze powyższe i uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. uchylił w całości zaskarżony wyrok oraz uchylił zarówno zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w Olsztynie.
O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z art. 200, art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) oraz z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.). Na zasądzone koszty sądowe (560 zł) składają się: wpis od skargi (100 zł) i skargi kasacyjnej (100 zł), a także koszty zastępstwa procesowego przed sądem II instancji (360 zł), gdyż przed Sądem I instancji skarżący nie był reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika.