Uzasadnienie
Wyrokiem z 6 kwietnia 2018 r. sygn. akt III SA/Gd 93/18 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) dalej "p.p.s.a.", oddalił skargę S. M. na decyzję Dyrektora Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Gdyni z 10 listopada 2017 r., nr 018/64090/OR11/2017 w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2015 rok.
Sąd zaakceptował stanowisko organu o braku możliwości zastosowania w sprawie art. 7 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/201 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz.U.L.2014.227.69). Wypłacone w dniu 28 stycznia 2016 r. skarżącemu płatności wynikały z pomyłki Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Pucku, który nie rozpatrzył prawidłowo zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Jednak organy obu instancji nie mogły uznać, że błąd ten nie mógł w zwykłych okolicznościach zostać wykryty przez rolnika, ponieważ ten ubiegając się o płatności, obowiązany jest znać zasady przyznawania płatności oraz pomocy finansowej objętych wnioskiem. Skoro skarżący w ramach wniosku o płatność na rok 2015 zadeklarował [...] ha gruntów ornych, a w tym tylko dwie uprawy pszenicy ozimej i rzepaku ozimego, to tym samym nie spełnił wymogu, o którym mowa w art. 43 ust. 1 i 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. Błąd nie dotyczył również elementów stanu faktycznego związanych z obliczaniem danej płatności, stąd przekazanie decyzji po terminie 12 miesięcy od dokonania płatności nie świadczy o naruszeniu ww. przepisu.
W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku S. M. wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi w całości. Zarzucił:
- 1) naruszenie przepisu art. 7 ust. 3 rozporządzenia nr 809/2014 poprzez jego niezastosowanie przez organy oraz akceptację tego stanu rzeczy w zaskarżonym wyroku, w sytuacji gdy płatność przyznana skarżącemu na mocy decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Pucku z 25 stycznia 2016 r. została dokonana na skutek pomyłki organu, dokonania niewłaściwego obliczenia, a błąd nie mógł zostać wykryty przez skarżącego w zwykłych okolicznościach, co prowadzi do wniosku, iż skarżący nie miał obowiązku zwrotu przyznanej płatności za 2015 r.;
- 2) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez. nieprecyzyjne uzasadnienie wyroku, pominięcie w uzasadnieniu oceny okoliczności faktycznych mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, co do przesłanki niemożności wykrycia błędu przez skarżącego skutkującego przyznaniem płatności za zazielenienie za rok 2015 w zawyżonej wysokości na rzecz skarżącego, tzn. sporządzenie uzasadnienia sprowadzającego się głównie do lakonicznego powtórzenia argumentacji organu, bez pogłębionej analizy stanu faktycznego sprawy, niepoprzedzonej zapoznaniem się z treścią pisemnego wniosku złożonego przez skarżącego-rolnika o przyznanie płatności za rok 2015, danych jakie zostały podane przez rolnika w treści wniosku, i aprioryczne założenie, że rozstrzygnięcie organu było prawidłowe, co miało istotny wpływ na treść wyroku, albowiem nieprawidłowości w powyższym zakresie doprowadziły do nieuwzględnienia skargi.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania.
W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna analizowana w opisanym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Oparta została na obu przewidzianych w p.p.s.a. podstawach kasacyjnych, tj. naruszeniu prawa materialnego (art. 174 pkt 1) i naruszeniu przepisów postępowania (art. 174 pkt 2), choć jednostek tych wprost w treści skargi kasacyjnej nie powołano. Jeśli chodzi o zarzut procesowy, to autor skargi kasacyjnej zarzuca Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten wskazuje podstawowe elementy konstrukcyjne, jakie musi zawierać prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego, tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W jego ramach nie jest jednak możliwe kwestionowanie stanowiska sądu pierwszej instancji w zakresie prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. wyroki NSA z 22 czerwca 2016r., sygn. I GSK 1821/14 i.z 6 marca 2019 r., sygn. II GSK 985/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można zatem łączyć z ocenami i stanowiskiem, jakie prezentuje sąd pierwszej instancji uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, a do tego właśnie zmierza autor, skargi kasacyjnej formułując ten zarzut. Niezgoda strony wnoszącej skargę kasacyjną na ocenę prawną wyrażoną w zaskarżonym wyroku nie umożliwia jego skutecznego zakwestionowania z perspektywy naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zawarty w uzasadnieniu wyroku przekaz Sądu pierwszej instancji co do motywów, jakimi kierował się podejmując orzeczenie jest jasny, co czyni zarzut naruszenia przepisu art. 141 §. 4 p.p.s.a. niezasadnym. Nie można mylić dostateczności uzasadnienia z siłą jego przekonywania i trafnością wskazanych w nim argumentów. Z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. mamy do czynienia jedynie wówczas, gdy motywy wyroku nie odpowiadają wymogom tego przepisu, przy czym nie każde uchybienie temu przepisowi może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej, a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny konsekwentnie przyjmuje w swym orzecznictwie, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną wyjątkowo.
Po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zasadniczo dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia, w szczególności gdy elementy wskazane w art. 141 § 4 p.p.s.a. sformułowane zostały w sposób lakoniczny, niejasny czy nielogiczny (por. wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2021 r., sygn. III OSK 726/21, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji przedstawił szczegółowy opis stanu faktycznego ustalonego przez organy administracji, akceptując te ustalenia jako prawidłowe. Wyjaśnił w sposób wyczerpujący, dlaczego oddalił skargę. Przedstawiony tok rozumowania w pełni umożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej dokonywanej w ramach zarzutów kasacyjnych. Prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga przy tym szczegółowego odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonej decyzji. Jak bowiem przyjmuje się w orzecznictwie, z samego faktu braku wyraźnego odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do niektórych zarzutów skargi lub pominięcia w rozważaniach niektórych elementów stanu faktycznego sprawy, nie można wywodzić, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2022 r., sygn. I OSK 635/19).
Przechodząc do zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 7 ust. 3 rozporządzenia nr 809/2014 należy przypomnieć, że stanowi on, że obowiązek zwrotu nienależnej płatności nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez beneficjenta w zwykłych okolicznościach. Jednak w przypadku gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego istotnych dla obliczania przedmiotowej płatności, akapit pierwszy stosuje się jedynie, jeśli decyzja o odzyskaniu nie została przekazana w terminie 12 miesięcy od dokonania płatności.
Celem określonego ww. art. 7 ust. 3 wyjątku od zasady, że płatności nienależnie lub nadmiernie pobrane powinny zostać zwrócone, jest zwolnienie z obowiązku zwrotu tylko w takich sytuacjach, w których to błąd organu spowodował wypłatę nienależnej płatności. Chodzić tu będzie o tą część rozstrzygnięcia, za którą w całości i niezależnie od rolnika odpowiada organ. Ocenę taką dodatkowo uzasadnia odwołanie się do reguł wykładni językowej. Przepis art. 7 ust. 3 stanowi, że nienależna płatność ma zostać dokonana "na skutek" pomyłki organu. Zwrot ten wskazuje, że chodzi tu o takie działanie organu, które jest czynnikiem sprawczym bezpodstawnego przyznania rolnikowi płatności. Przyjąć zatem należało, że możność wykrycia błędu organu, o której mowa w art. 7 ust. 3 rozporządzenia to nie tylko sytuacja, w której beneficjent posiada wiedzę o rzeczywistym stanie prawnym i faktycznym w zakresie braku podstaw do dokonania płatności; ale również stan, w którym rolnik - przy dołożeniu należytej staranności - mógł się dowiedzieć, że część wypłacanych mu płatności kwalifikuje się jako nienależna.
Taka sytuacja, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, miała miejsce w przedmiotowej sprawie. Należy uznać, że warunek prowadzenia co najmniej 3 różnych upraw w przypadku posiadania gruntów ornych powyżej 30 ha jest oczywisty i niepodważalny. Wynika on bowiem wprost z treści art. 44 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz.U.UE.L.2013.347.608). Poprawnie Sąd pierwszej instancji podniósł, że skarżący podpisał oświadczenie o znajomości zasad programu oraz że to on ponosi konsekwencje podania danych we wniosku. Przystępuje przy tym do programu pomocowego dobrowolnie, dlatego na nim ciąży obowiązek prawidłowego podania wszystkich danych w ten sposób, aby otrzymał płatność zgodnie z przepisami prawa.
Organ przyznał wprawdzie, że pracownicy organu popełnili błąd, ale charakter tego błędu nie zwalnia rolnika z konieczności jego wykrycia - ze względu na wykazaną wyżej jego oczywistość. Wnioskodawca przystępujący do programu musi bowiem znać jego zasadnicze założenia.
Powyższe rozważania prowadzą do wniosku o niezasadności zarzutów skargi kasacyjnej.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.