Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 21 września 2018 r., sygn. akt I GSK 2847/18

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu postanowieniem z dnia 8 czerwca 2018 sygn. akt III SA/Wr 70/18 w pkt I. odrzucił skargę [...] na pismo Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie poinformowania o dokonaniu potrącenia kwoty dotacji. W II. zwrócił skarżącej wpis sądowy od skargi

W uzasadnieniu Sąd I instancji przedstawił stan faktyczny sprawy, z którego wynikało, że Burmistrz Miasta i Gminy [...] pismem z dnia 10 listopada 2017 r. poinformował [...] – dalej: skarżąca lub spółka - dlaczego aktualizacja kwoty dotacji została zastosowana od miesiąca października. Organ po przeliczeniu statystycznej liczby uczniów w przedszkolu obliczył zaktualizowano stawkę dotacji dla przedszkoli niepublicznych w Gminie [...]

Burmistrz Miasta i Gminy [...] pismem z dnia 13 grudnia 2017 r. skierowanym do skarżącej wskazał, że w sytuacji, gdy ostateczna podstawowa kwota dotacji jest niższa od kwot dotychczas wypłaconych jest wówczas możliwość dokonania odpowiednich potrąceń bez konieczności wydania decyzji.

Uzasadniając odrzucenie skargi spółki na powyższe pismo WSA we Wrocławiu wskazał, że w myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zakres ich właściwości rzeczowej został uregulowany w art. 3 § 2 p.p.s.a. Katalog aktów prawnych oraz czynności organów administracji publicznej podlegających kontroli sądów administracyjnych zawarty w ww. przepisie obejmuje: 1) decyzje administracyjne;

1. 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę, co do istoty;
2. 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem, których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu;
3. 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, ze zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach;
4. 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
5. 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
6. 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
7. 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;
8. 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Wyliczenie to stanowi katalog zamknięty.

WSA zauważył, że zaskarżone pismo Burmistrza Miasta i Gminy [...] nie stanowi decyzji administracyjnej (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.), ani postanowienia wydanego w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończącego postępowanie, ani postanowienia rozstrzygającego sprawę, co do istoty (art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a.), czy też postanowienia wydanego w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie (art. 3 § 2 pkt 3). Nie jest to również żaden z aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4a do 7 p.p.s.a. W sprawie ustalenia wymagało czy zaskarżone pismo mieści się w kategorii "innych aktów i czynności" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Stosowanie tego przepisu może mieć miejsce, gdy spełnione są następujące przesłanki: 1) akt lub czynność nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, 2) są podejmowane w sprawach indywidualnych, skierowane do konkretnego podmiotu, 3) mają charakter publicznoprawny oraz 4) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2012, s. 31-32; T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, A. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2009, s. 29-31).

Ostatnia przesłanka oznacza, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem lub zaniechaniem określonego działania organu administracji a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2012, s. 32). Zaskarżone pismo nie posiada tej ostatniej cechy, ponieważ brak jest bezpośredniego związku między jego treścią a sferą praw i obowiązków strony skarżącej. Pismo to ma charakter wyłącznie wyjaśniający, informacyjny, a jego treść nie zawiera konkretyzacji w odniesieniu do skarżącej jakiegokolwiek uprawnienia lub obowiązku.

W skardze kasacyjnej skarżąca zaskarżyła powyższe postanowienie w całości wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Względnie wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i wydanie "wyroku stwierdzającego bezskuteczność zaskarżonej czynności administracyjnej potrącenia kwoty dotacji w grudniu 2017 r. i wypłacenia (udzielenia) dotacji w niższej wysokości, niż wynikała z dokonanej aktualizacji podstawowej kwoty dotacji". Skarżąca wniosła także o zasądzenie kosztów postępowania sądowego w obu instancjach.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1. - art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 58 § 3 i art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez odrzucenie skargi ze względu na uznanie, że zaskarżona czynność nie jest czynnością podlegającą zaskarżeniu do sądu administracyjnego;
2. - art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r., Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 4 oraz art. 146 § 1 p.p.s.a. poprzez niedokonanie kontroli działalności organu administracji publicznej oraz brak wyeliminowania z obrotu prawnego czynności dotkniętych uchybieniami wymienionymi w art. 146 § 1 p.p.s.a. i naruszających przepisy art. 11 ust. 1 i art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych;
3. - art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 146 p.p.s.a. poprzez brak zastosowania środków określonych w ustawie, to jest brak stwierdzenia bezskuteczności zaskarżonej czynności;
4. - art. 134 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego, na jakim zostało oparte orzeczenie, oraz w konsekwencji brak rozpoznania skargi w jej granicach, w ten sposób, że Sąd rozstrzygnął skargę jako skierowaną na pismo Burmistrza z dnia 13 grudnia 2017 r. oraz na czynność aktualizacji podstawowej kwoty dotacji, podczas gdy skarga dotyczyła wypłacenia (udzielenia) skarżącej kwoty dotacji w niższej wysokości, niż wynikała z dokonanej aktualizacji podstawowej kwoty dotacji;
5. - art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez nierozpoznanie wszystkich zarzutów skargi i pozostawienie ich bez rozpatrzenia, w odniesieniu do zarzutu dotyczącego wypłacenia (udzielenia) skarżącej kwoty dotacji w niższej wysokości, niż wynikała z dokonanej aktualizacji podstawowej kwoty dotacji;
6. - art. 1 § 1 i 2 oraz art. 36 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 4 oraz art. 146 § 1 p.p.s.a. poprzez niezgodność orzeczenia i rozbieżność z orzecznictwem sądów administracyjnych w tego rodzaju sprawach;
7. - art. 3 § 2 pkt 4 w zw. z art. 2, art. 58 § 1 pkt 1 i art. 50 § 1 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 90 ust. 11 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tj. Dz. U. z 2017 r. poz. 2198; dalej: uso) (w brzmieniu na rok 2017) poprzez odrzucenie skargi i brak rozpoznania skargi w zakresie wyznaczonym przepisem art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. na podstawie art. 90 ust. 11 uso wskutek uznania, że zaskarżona czynność nie podlega kontroli na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.;
8. - art. 3 § 2 pkt 4 w zw. z art. 50 § 1 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 90 ust. 11 uso poprzez uznanie, że czynności określone w art. 90 ust. 11 uso nie stanowią żadnego z aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., gdyż nie są skierowane do konkretnego, indywidualnie oznaczonego adresata;

Naruszenia powyższe spowodowały istotny wpływ na wynik sprawy w ten sposób, że Sąd odrzucił skargę, podczas gdy powinien ja rozpoznać merytorycznie.

II. Naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię oraz brak zastosowania art. 90 ust. 2b w zw. z art. 78c ust. 3 i art. 78c ust. 6 i art. 90 ust. 11 uso (w brzmieniu w roku 2017) w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez brak zastosowania tego przepisu do rozstrzygnięcia skargi i odrzucenie skargi pomimo jej zasadności wskutek uznania, że u skarga dotyczyła ustalenia podstawowej kwoty dotacji, a ta czynność nie spełnia warunku do badania przez sąd administracyjny zgodnie z art. 47 ufzo i art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., podczas gdy zgodnie z tymi przepisami jest to czynność administracyjna określona w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i podlegającą kontroli na podstawie art. 90 ust. 11 uso.

Argumentację na poparcie podniesionych zarzutów skarżąca przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Burmistrz Miasta i Gminy [...] w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze.

Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Sąd I instancji kontrolowanym postanowieniem odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., jako nienależącą do właściwości sądów administracyjnych, zaś postawione w skardze kasacyjnej zarzuty kwestionują wyrażony w nim pogląd, zgodnie z którym zaskarżona w tej sprawie czynność burmistrza w przedmiocie informacji o potrąceniu kwoty dotacji nie jest czynnością podlegającą zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Zarzuty te, należało uznać za bezzasadne. Z kolei ich komplementarny charakter uzasadnia, aby rozpoznać je łącznie.

Na wstępie Naczelny Sąd Administracyjny przypomina, że ratio legis uregulowania prawnego rozszerzającego kontrolę sądu administracyjnego poza sferę decyzji lub postanowień, będących przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a., wiązane jest z umożliwieniem sądowej kontroli również takich działań administracji publicznej, które dotyczą praw i obowiązków obywateli i innych podmiotów w sferze publicznej oraz potrzebą zapewnienia im gwarancji procesowych w ich relacjach z organami administracji publicznej oraz w zakresie zadań realizowanych przez te organy (T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska (red. T. Woś), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wydanie 5, Warszawa 2012, s. 69-70).

Tym samym, obywatele i inne podmioty konkretnych uprawnień lub obowiązków, w sytuacji gdy odnoszący się do nich akt lub czynność posiada cechy określone w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., mają zapewnioną ochronę na drodze sądowej. Mogą bowiem zaskarżyć takie akty i czynności organu administracji publicznej do sądu administracyjnego, a także bezczynność organu w tych sprawach, jak również żądać, aby sąd administracyjny orzekł o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (art. 146 p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996 i 1579), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Z ugruntowanego już stanowiska odnoszącego się do określonych przywołanym przepisem przesłanek warunkujących właściwość sądów administracyjnych w sprawach z tego rodzaju skarg wynika, że za akty lub czynności, o których mowa w 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. uznaje się te, które: 1) w rozumieniu przepisów prawa materialnego i procesowego nie są decyzją lub postanowieniem;

1. 2) mają charakter indywidualny, co wynika z określenia ich przedmiotu, a mianowicie uprawnień lub obowiązków, których dotyczą;
2. 3) podejmowane są na podstawie przepisów prawa, które nie wymagają ich autorytatywnej konkretyzacji, a jedynie potwierdzenia uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów powszechnie obowiązującego prawa, co oznacza również, że stanowią one przejaw wiedzy organu wykonującego administrację publiczną;
3. 4) są podejmowane w zakresie administracji publicznej, charakteryzując się, między innymi, jednostronnością działania;
4. 5) są podejmowane przez podmiot wykonujący administrację publiczną (zob. B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych, art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ZNSA 2006 nr 2, s. 18 – 19).

W tej mierze, szczególnego podkreślenia wymaga to, że akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., podejmowane są poza postępowaniem jurysdykcyjnym z właściwą mu formą decyzji lub postanowienia, co oznacza, że odpowiadają formule, nie tyle stosowania prawa, co jego wykonywania, a więc formule wykonawczej, która wyraża się w urzeczywistnianiu (realizacji) dyspozycji normy prawnej kreującej konkretny (a więc już istniejący) stosunek administracyjny i wynikające z niego uprawnienie lub obowiązek (por. Z. Kmieciak, Glosa do uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 3/07, OSP 2008, z. 5, poz. 51, s. 350 – 351).

Mając na uwadze powyższe uwagi stwierdzić należy, że stanowisko Sądu I instancji wyrażone w zaskarżonym postanowieniu jest prawidłowe, a zarzuty skargi kasacyjnej w żadnym stopniu go nie podważyły.

Zaskarżone pismo Burmistrza Miasta i Gminy [...] z [...] grudnia 2017 r. oparte byo o przepis art. 78c uso. Stosownie do jego brzmienia Ilekroć w niniejszym rozdziale jest mowa o statystycznej liczbie dzieci, uczniów, wychowanków lub uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych, należy przez to rozumieć liczbę odpowiednio dzieci, uczniów, wychowanków lub uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych, ustaloną na podstawie danych systemu informacji oświatowej według stanu na dzień 30 września roku poprzedzającego rok budżetowy. Aktualizacji statystycznej liczby dzieci, uczniów, wychowanków lub uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych dokonuje się w październiku roku budżetowego. Zaktualizowana statystyczna liczba dzieci, uczniów, wychowanków lub uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych stanowi sumę 2/3 liczby odpowiednio dzieci, uczniów, wychowanków lub uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych, ustalonej na podstawie danych systemu informacji oświatowej według stanu na dzień 30 września roku poprzedzającego rok budżetowy, oraz 1/3 liczby odpowiednio dzieci, uczniów, wychowanków lub uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych, ustalonej na podstawie danych systemu informacji oświatowej według stanu na dzień 30 września roku budżetowego.

Aktualizacji podstawowej kwoty dotacji, o której mowa w art. 78b ust. 1-9 i art. 79a ust. 1, dokonuje się: 1) w miesiącu roku budżetowego następującym po miesiącu, w którym upłynęło 30 dni od dnia ogłoszenia ustawy budżetowej na rok budżetowy;

2) w październiku roku budżetowego. Z kolei stosownie do ust. 7 cyt. przepisu zaktualizowana podstawowa kwota dotacji, o której mowa w art. 78b ust. 1-9 i art. 79a ust. 1, obowiązuje od pierwszego dnia miesiąca roku budżetowego następującego po miesiącu, w którym dokonano aktualizacji podstawowej kwoty dotacji. Tym samym w roku budżetowym 2017 r. dotacja została naliczona i wypłacona skarżącej w prawidłowej wysokości z zachowaniem ustawowego trybu przekazywania poszczególnych części dotacji. Pismo to stanowi jedynie informację o aktualizacji kwoty ww. dotacji. W konsekwencji przedmiotem skargi spółki jest ustalenie nowych podstaw naliczania dotacji dla niepublicznych przedszkoli. Skarga jest żądaniem zapłaty, a spór dotyczy wysokości dopłat. Kwestionując określone przez Miasta i Gminy [...] wysokość aktualizacji kwoty dotacji od miesiąca października, skarżąca zgłasza faktycznie roszczenie o zapłatę. Stanowisko to potwierdza i to, że w aktach sprawy znajduje się pismo Sądu Okręgowego we Wrocławiu o nadesłanie akt sprawy sądowoadministracyjnej (k. 57 akt WSA). Sąd powszechny wskazuje, że akta te są potrzebne w sprawie z powództwa skarżącej przeciwko Miastu i Gmina [...] o zapłatę. Sugeruje to, że skarżąca - mimo wywiedzenia skargi w tej sprawie - równolegle wystąpiła przeciwko organowi z powództwem zapłatę w przedmiocie udzielenia kwoty dotacji. Powyższe dodatkowo potwierdza rozważania Sądu II instancji, że skarżąca kwestionując zaskarżone pismo Burmistrza Miasta i Gminy [...] zgłasza faktyczne roszczenie o zapłatę kwoty dotacji.

Trafnie również zauważył WSA, że zaskarżone pismo Burmistrza Miasta i Gminy [...] nie stanowi decyzji administracyjnej ani postanowienia wydanego w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończącego postępowanie, ani postanowienia rozstrzygającego sprawę co do istoty czy też postanowienia wydanego w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Nie jest to również żaden z aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4a do 7 p.p.s.a. W piśmie tym brak jest bezpośredniego związku między jego treścią a sferą praw i obowiązków skarżącej. Pismo to ma charakter wyłącznie wyjaśniający, informacyjny.

Reasumując czynność Burmistrza Miasta i Gminy [...] wyrażona w piśmie z dnia [...] grudnia 2017 r., polegająca na poinformowaniu o dokonaniu potrącenia kwoty dotacji, nie należy do żadnej z form działania administracji publicznej. Sądowa kontrola przestrzegania prawa ma ograniczony charakter; są nią objęte jedynie działania administracji wskazane w ustawie, i to dopiero po dopełnieniu przez skarżącego określonych warunków. Taki charakter kontroli wynika przede wszystkim z przepisów wyznaczających zakres właściwości sądów administracyjnych, a także przesłanek określających dopuszczalność skargi oraz granice postępowania sądowoadministracyjnego.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

Odnosząc się do wniosku o zwrot kosztów postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny miał na uwadze treść uchwały NSA z 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07, w której przyjęto, że art. 203 i 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie Sądu I instancji kończące postępowanie w sprawie.