Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 6 lutego 2019 r., sygn. akt I GSK 2851/18

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 23 maja 2018 r., sygn. akt I SA/Bk 178/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku (zwany dalej WSA, bądź Sądem I instancji), po rozpatrzeniu sprawy ze skargi J. G. (zwanego dalej beneficjentem, bądź skarżącym) uchylił zaskarżoną decyzję Dyrektora Podlaskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Bielsku Podlaskim z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...] (pkt 1) oraz zasądził od organu II instancji na rzecz skarżącego J. G. kwotę 4095 zł (pkt 2).

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. organ I instancji ustalił dla J. G. kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego w wysokości 15.931,26 zł.

Organ odwoławczy, utrzymując w mocy ww. rozstrzygnięcie, wskazał że beneficjent, składając wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013 zobowiązał się do realizacji zobowiązań wynikających z przedmiotowego wniosku przez okres 5 lat od dnia podjęcia zobowiązania, czyli od dnia [...] marca 2013 r. do dnia [...] marca 2018 r. – co zostało określone w decyzji z dnia [...] grudnia 2013 r. i wynikało z przepisu § 2 ust. 1 pkt 2 i 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. z 2013 r., poz. 361 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem rolnośrodowiskowym. J. G.:

1. - zobowiązał się do realizacji programu rolnośrodowiskowego od roku 2013 między innymi w ramach pakietu 5. Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000, wariantu 5.1 - ochrona siedlisk lęgowych ptaków na powierzchni 10,49 ha;
2. - w drugim roku realizacji zobowiązania zwiększył obszar jego realizacji do powierzchni 10,84 ha;
3. - następnie w 2015 r. w wyniku przekazania części zobowiązania rolnośrodowiskowego obszar realizacji zmniejszył do 10,05 ha;
4. - we wniosku na 2016 r. nie zadeklarował działek o nr [...] i [...] położonych w obrębie P., gmina O., powiat b., województwo podlaskie o łącznej pow. 0,59 ha, które w latach 2013-2015 deklarował jako trwały użytek zielony objęty zobowiązaniem rolnośrodowiskowym.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, wskazując że uchybienia w przestrzeganiu przez beneficjenta obowiązku zachowania występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych oraz elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo tworzących ostoje dzikiej przyrody powodują konieczność zwrotu nienależnie wypłaconych płatności. W tym zakresie powołano się na § 39 ust. 1, 2 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego oraz art. 35 ust. 1, 4 rozporządzenia Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r., uzupełniającego zarządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. U. UE L 181 z 20 czerwca 2014 r., str. 48).

Organ, wskazując na treść art. 35 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) nr 640/2014 stwierdził, że waga stwierdzonej niezgodności, polegająca na niezachowaniu występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych, ustalona na podstawie kryteriów wskazanych w tym przepisie została określona na 20 % zmniejszenia płatności. Powyższe zostało wskazane w decyzji organu I instancji z dnia [...] kwietnia 2017 r. w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej, w której dokonano zmniejszeń płatności w związku ze stwierdzoną niezgodnością.

W konsekwencji, mając na uwadze że zobowiązanie rolnośrodowiskowe jest zobowiązaniem wieloletnim zasadnie zastosowano zmniejszenie pomocy dokonanego w 2016 r. również do kwot pomocy wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych, tj. płatności za rok 2013, 2014 i 2015. Nie zaistniały przy tym przesłanki, o których mowa w art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 i w art. 7 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) nr 809/2014, skutkujące brakiem obowiązku zwrotu przez stronę nienależnie pobranej płatności rolnośrodowiskowej za lata 2013-2015. Przekazanie płatności rolnośrodowiskowej nie wynikało bowiem z pomyłki ARiMR.

Skargę do WSA wniósł beneficjent, wskazując na naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy to jest:

1. a) art. 6 K.p.a. (zasada praworządności) - poprzez ustalenie przez organ wysokości zwrotu pomocy na poziomie 20% wypłaconych płatności - w sytuacji gdy nie istnieje żaden przepis, który w przedmiotowym stanie faktycznym określałby wysokość rzekomo nienależnie pobranych płatności;
2. b) art. 7 K.p.a. (zasady obiektywizmu) w zw. z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U. z 2017 r., poz. 2137) poprzez niezałatwienie sprawy po myśli strony, na skutek zinterpretowania wszelkich niejasności i wątpliwości na niekorzyść skarżącego, skutkujące błędnym (zawyżonym) wyliczeniem kwoty zwrotu pomocy za lata 2013-2015, a w konsekwencji wydaniem błędnej decyzji naruszającej interes strony;
3. c) naruszenie art. 8 i art. 11 K.p.a. poprzez nieprowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, jak również niewyjaśnienie przesłanek, którymi kierował się organ wydając rozstrzygniecie, opierając się na pozbawionej logiki i sensu wykładni przepisów prawa, skutkującej błędnym ustaleniem kwoty zwrotu przyznanych w latach 2013-2015 płatności - która to wykładnia i sposób postępowania w analogicznych stanach faktycznych, zdecydowanie różni się od postępowań administracyjnych prowadzonych w innych Biurach Powiatowych ARiMR i obowiązującego orzecznictwa;
4. d) art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, to jest wybiórczej oceny dowodów - poprzez nieuwzględnienie okoliczności, że w latach 2013 -2015 w gospodarstwie skarżącego nie miało miejsca, niezachowanie trwałych użytków zielonych skutkujące zastosowaniem 20% sankcji, nie dochodziło do przedeklarowania powierzchni, ani wystąpienia jakiejkolwiek nieprawidłowości skutkującej niedochowaniem zobowiązania rolno środowiskowego - a więc decyzje administracyjne przyznające płatność za lata 2013-2015 i wskazane w nich kwoty są poprawne i słusznie przyznane;
5. e) art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy - poprzez brak uwzględnienia przez organ okoliczności, że w latach 2013-2015 w gospodarstwie skarżącego nie doszło do żadnych zdarzeń które to, można ocenić stosując kryteria: dotkliwości, zasięgu, trwałości i powtarzalności w celu ustalenia "wagi stwierdzonych nieprawidłowości" na poziomie 20% w kontekście przyznanych płatności;
6. f) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, to jest wybiórczej oceny dowodów - nieuwzględniającej przez organ okoliczności, że skarżący, nie deklarując we wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2016 r. powierzchni 0,59 ha (tj. nie dotrzymując zobowiązania rolnośrodowiskowego na tę powierzchnię), zobowiązany jest tylko do zwrotu płatności otrzymanych za lata 2013-2015, za powierzchnię 0,59 ha a nie 0,64 ha;
7. g) art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. - poprzez jego niezastosowanie przez organ odwoławczy pomimo, że stanowisko organu pierwszej instancji (jak i organu odwoławczego) dotyczące ustalenia 20% wysokości zwrotu otrzymanych płatności nie jest oparte na żadnym przepisie prawa, a więc działanie organu administracji polegające na dopasowywaniu jakiegokolwiek przepisu prawa w celu podtrzymania błędnego i bezprawnego stanowiska/rozstrzygnięcia, należy uznać jako rażące naruszenie prawa, skutkujące nieważnością decyzji;
8. h) art. 107 § 1 i 3 K.p.a. - poprzez chaotyczne, nieprecyzyjne uzasadnienie wydanej decyzji, pomijające ocenę prawną jak i ocenę okoliczności faktycznych mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy- sprowadzające się jedynie do lakonicznego zanegowania przez organ stawianych przez skarżącego zarzutów, i apriorycznym założeniu że rozstrzygnięcie organu jest prawidłowe;
9. i) art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., polegające na bezpodstawnym utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji, mimo że decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, jak również przepisów prawa materialnego;
10. - naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:
11. j) art. 28 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. 2017 r., poz. 1856) w związku z art. 29 ust. 1 ww. ustawy o ARiMR - poprzez jego bezpodstawne zastosowanie (pozbawione wnikliwej analizy) do przedmiotowego stanu faktycznego z którego ewidentnie wynika, że kwoty otrzymane przez skarżącego w latach 2013-2015 nie są kwotami nienależnie pobranymi, czy kwotami w nadmiernej wysokości, a więc organ nie może żądać zwrotu przyznanej płatności ponad tę kwotę - która tylko odpowiada powierzchni (0,59 ha) nie dotrzymanego w 2016 r. zobowiązania rolno środowiskowego;
12. k) § 38 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego - poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wynikająca z tego przepisu "jednokrotna" 20 % sankcja (wyrażona w odpowiedniej kwocie) nakładana tylko w roku (2016) stwierdzenia nieprawidłowości, tj. niezachowania trwałego użytku zielonego - jest błędnie utożsamiana jako przyznanie wcześniej (w latach 2013-2015) nienależna kwota pomocy, którą skarżący powinien zwrócić;
13. l) art. 7 ust. 1 i 2 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2034 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemne zgodności - poprzez jego zastosowanie - tzn. nie powinno się żądać zwrotu płatności odsetek w sytuacji kiedy istnieją poważne i zasadne przesłanki, że organ błędnie wyliczy kwotę zwrotu;

ł) przepisu § 39 ust. 1 i 2 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego - poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym przeświadczeniu organu, że jest on uprawniony do żądania zwrotu płatności których faktycznie wcześniej nie przyznał, chociaż przepis ten precyzyjnie określa, że w przypadku zmniejszenia obszaru zobowiązania rolnośrodowiskowego (tak jak w przedmiotowej sprawie 0,59 ha) - zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana do działki rolnej objętej zmniejszeniem (tj. kwota odpowiadająca 0,59 ha), a nie kwota ustalona przez organ na podstawie enigmatycznej 20% "wagi stwierdzonych nieprawidłowości";

m) art. 35 ust. 2 i ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) nr 640/2014 - poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie - przepisy te nie określają bowiem, w jakiej wysokości i w jakiej części wsparcie jest cofane w kontekście niespełnienia zobowiązań i innych obowiązkowych norm i wymogów; przepis ten nie konkretyzuje za jakie naruszenia zobowiązań, na jaką kwotę (jaki jej procent) należy zwrócić i jak jest ona ustalana, pomimo to organ w jakiś niezrozumiały i bezprawny sposób wywiódł, że płatność zostanie zmniejszona o jakiś procentowy (20%) wskaźnik "wagi stwierdzonej nieprawidłowości";

n) art. 35 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) nr 640/2014 poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie- tj. pomimo, że przepis ten ma charakter generalny tzn. nie przyporządkowuje do zawartych w nim kryteriów (dotkliwości, zasięgu, trwałości i powtarzalności) wymiernych wartości w postaci jakiejś skali punktowej, kwotowej czy procentowej za nieprzestrzeganie zobowiązań lub innych obowiązków - organ sam sobie ustalił łączną wartość powyższych kryteriów na 20% zmniejszenia płatności;

o) naruszenie art. 35 ust. 4 rozporządzenia Komisji (UE) nr 640/2014 poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie - przepis ten wskazuje, że w przypadku zobowiązań lub płatności wieloletnich, cofnięcie kwot już wypłaconych powinno się opierać o kryteria określone w ust. 3; jednakże w przedmiotowej sprawie w latach 2013-2015 jak i w roku 2016 nie wystąpiło żadne zdarzenie które można by ocenić w oparciu o kryteria dotkliwości, zasięgu. trwałości i powtarzalności.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Sąd I instancji, wydając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135, art. 200 p.p.s.a. opisane na wstępie rozstrzygnięcie, stwierdził że:

1. - okoliczności faktyczne niniejszej sprawy co do zasady nie były przedmiotem sporu,
2. - kwestia sporna sprowadzała się do tego, czy organ uprawniony był do zmniejszenia płatności za cały okres ich pobierania, ale jedynie w zakresie przypadającym na część wskazanych nieruchomości, czy jak twierdzą organy dodatkowo uprawnione miało być nałożenie na beneficjenta płatności sankcji w wysokości 20% - liczonej od całej kwoty, która miałaby być wypłacona z tytułu uczestnictwa w programie rolnośrodowiskowym.

WSA powołał się na art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o ARiMR, art. 28 ust. 1 i 2 ww. ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich [...] oraz na orzecznictwo, w którym wskazuje się, że wywiązanie się przez rolnika z obowiązków przyjętych w ramach programu rolnośrodowiskowego ocenić trzeba w całym okresie 5-letniego zobowiązania, a stwierdzenie uchybień w realizacji tego programu oznacza niedotrzymanie zobowiązania i powoduje obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności za cały okres ich pobierania. W odniesieniu do zobowiązania rolnośrodowiskowego, jakie podjął skarżący, WSA wskazał, że za niewykonywanie operacji w całości lub części musi być uznane również zmniejszenie areału upraw, co do którego takie zobowiązanie zostało podjęte, w którymkolwiek następującym po sobie roku, spośród tych w których miało być ono realizowane. Jeżeli zatem beneficjent zmniejsza wielkość gruntu, na którym realizowane jest zobowiązanie rolnośrodowiskowe, to wówczas, co do zasady, zachodzi podstawa do przeprowadzenia postępowania w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranej płatności w tej części.

Kwestia sposobu określania wysokości kwot należnych do zwrotu z tytułu nieprawidłowego realizowania programu rolnośrodowiskowego została uregulowana w § 39 ww. rozporządzenia rolnośrodowiskowego, przy czym z ust. 2 pkt 4 tej regulacji wynika, że zwrotowi podlega jedynie część płatności, przyznana do gruntów, których nie wskazano we wniosku o przyznanie kolejnej płatności. Zdaniem Sądu I instancji treść tego przepisu jest jednoznaczna i nie budzi najmniejszych wątpliwości interpretacyjnych co do zakresu zwrotu (określenia części płatności, która podlega zwrotowi), a w konsekwencji skoro skarżący nie zadeklarował określonych gruntów w tego rodzaju wniosku, to naruszył warunki programu i zgodnie z treścią ww. regulacji, a przy uwzględnieniu powołanej linii orzeczniczej obowiązany jest zwrócić przyznaną kwotę płatności za cały okres uczestnictwa w programie - ale jedynie w zakresie owych pominiętych w kolejnym wniosku gruntów.

W tym zakresie stanowisko skarżącego uznano za całkowicie słuszne. WSA wyjaśnił zarazem, że poza ww. § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, dotyczącego sankcji nakładanych za poprzednie lata, kwestię sankcji reguluje również § 38, który określa sankcje jakie są nakładane za rok, w którym doszło do nieprawidłowości. Podzielono przy tym pogląd wyrażony m.in. przez WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 5 kwietnia 2018 r. w sprawie o sygn. akt I SA/Rz 836/17, zgodnie z którym nie jest dopuszczalne, aby sankcje na podstawie § 38 stosować do dopłat otrzymanych przez rolnika w latach poprzednich.

W ocenie Sądu I instancji stanowiłoby to nie tylko o naruszeniu treści § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, ale przede wszystkim byłoby sprzeczne z wykładnią językową § 38 rozporządzenia, z którego wszystkich jednostek redakcyjnych jednoznacznie wynika, iż sankcje w nim przewidziane mają charakter jednorazowy, tj. dotyczą jednego roku. Natomiast sankcja, o której mowa w § 38 ww. rozporządzenia, znajduje zastosowanie jedynie w odniesieniu do tego roku, w którym stwierdzono uchybienie polegające na niezachowaniu wymogów dotyczących danego wariantu i dotyczy umniejszenia płatności, przy czym nie wyklucza to sankcji określonej w § 39 rozporządzenia. Podkreślono zarazem, że samoistną podstawą prawną rozstrzygnięcia nie mógł być w niniejszej sprawie art. 35 ust. 2, 3 i 4 rozporządzenia Komisji (UE) nr 640/2014. Sam przepis art. 35 ust. 4 rozporządzenia Komisji (UE) nr 640/2014 (na który powołuje się organ) stanowi normę kompetencyjną, upoważniającą państwo członkowskie do szczegółowej regulacji przesłanek, czy też przypadków zwrotu płatności rolnośrodowiskowej, która powinna uwzględniać dotkliwość, zasięg, trwałość i powtarzalność stwierdzonej niezgodności, czyli kryteria zdefiniowane w tym przepisie, sam w sobie nie może jednak stanowić podstawy do nakładania na jednostki jakichkolwiek sankcji.

W polskim prawie realizację zasad przewidzianych w opisanej wyżej normie jest § 38 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, który obejmuje sankcje za rok w którym dopuszczono się naruszenia oraz § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego mogący stanowić podstawę zwrotu płatności za lata ubiegłe (oczywiście we wskazanym w nim zakresie).

Reasumując WSA stwierdził, że organ dopuścił się naruszenia § 38 rozporządzenia rolnośrodowiskowego – który to przepis w żadnym wypadku, niezależnie od charakteru - dotkliwości, zasięgu, trwałości i powtarzalności stwierdzonej niezgodności nie może stanowić podstawy sankcjonowania za okresy inne niż w nim wskazane, w szczególności nie może stanowić podstawy obniżenia wysokości przyznanej płatności za cały okres uczestnictwa w programie - w tym zakresie podstawą jest bowiem § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego.

Odnośnie natomiast kwestii oceny przez organ charakteru stwierdzonej niezgodności Sąd I instancji zauważył, że w uzasadnieniu decyzji organ ograniczył się do zaznaczenia, że "waga stwierdzonej niezgodności polegająca na niezachowaniu występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolno środowiskowej trwałych użytków zielonych, ustalona na podstawie kryteriów wskazanych w art. 35 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) nr 640/2014 została określona na 20 % zmniejszenia płatności". W ocenie WSA należy mieć na uwadze fakt, iż organ nie tylko powołał się na treść normy kompetencyjnej nie zawierającej w rzeczywistości jakichkolwiek wytycznych, wskaźników, sposobów miarkowania poziomu niezgodności (a w rezultacie wysokości sankcji), pomijając jednocześnie przesłanki określone w rozporządzeniu rolnośrodowiskowym, ale również (jak słusznie wskazał skarżący) w żaden sposób nie umotywował, dlaczego przyjął sankcję w tej akurat wysokości 20 %, a nie np. sankcję niższą czy wyższą.

Lektura uzasadnienia zarówno zaskarżonej decyzji, jak i decyzji organu I instancji (jak również odpowiedzi na skargę, która nie zawierała w tym zakresie jakichkolwiek argumentów) nie pozwala więc określić jakimi kryteriami czy przesłankami kierował się organ wymierzając tego rodzaju sankcję (pomijając już jej zakres czasowy - tj. brak możliwości jej wymierzenia za lata wcześniejsze). Ze względu na powyższe, uznanie organu, że we wniosku o ponowną płatność nie zostały zgłoszone grunty o powierzchni ok. 1/20 całości gruntów zgłoszonych do programu, przy uwzględnieniu braku trwałości i powtarzalności naruszeń wymierzenie sankcji w przyjętej wysokości 20 %, oceniono jako nadmierne i nieproporcjonalne - i to nawet w przypadku, gdyby ww. sankcja została wymierzona zgodnie z przepisami rozporządzenia rolnośrodowiskowego, tj. jedynie za rok w którym dokonano naruszenia.

Skargę kasacyjną wywiódł Dyrektor Podlaskiego Oddziału Regionalnego ARiMR, zarzucając wyrokowi WSA naruszenie:

1. I. przepisów postępowania, których uchybienie ma istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 K.p.a. poprzez przyjęcie, że decyzje organów naruszyły przepisy prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, w sytuacji gdy podanie błędnej podstawy prawnej stanowi jedynie błąd formalny decyzji;
2. II. przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie, tj.:
3. - art. 35 ust. 4 rozporządzenia Komisji (UE) nr 640/2014 w zw. z § 39 ust. 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego poprzez nieprawidłowe zastosowanie i uznanie, że art. 35 ust. 4 rozporządzenia 640/2014 nie może stanowić samodzielnej podstawy rozstrzygnięcia i w konsekwencji nie jest możliwe żądanie zwrotu nienależnie pobranych płatności za cały okres zobowiązania,
4. - art. 35 ust. 3 rozporządzenia 640/2014 w zw. z § 38 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego poprzez pominięcie, że podstawą zastosowania 20% sankcji jest niezachowanie przez rolnika któregokolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo, o których mowa w § 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego.

Mając powyższe na uwadze powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie ww. wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA oraz zasądzenie kosztów postępowania oraz nieprzeprowadzanie rozprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. G. wniósł o jej oddalenie, podzielając w całości stanowisko Sądu I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Uwzględniwszy stanowisko Dyrektora Podlaskiego Oddziału Regionalnego ARiMR zawarte w skardze kasacyjnej i fakt, że beneficjent J. G. nie żądał przeprowadzenia rozprawy, rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

Przedstawione w skardze kasacyjnej stanowisko dotyczy niezasadnego, zdaniem organu, uchylenia przez WSA decyzji wydanych w przedmiocie ustalenia dla J. G. kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego w wysokości 15.931,26 zł. Okoliczności faktyczne sprawy pozostają w zasadzie niesporne, gdyż beneficjent nie kwestionował, że dwie działki ewidencyjne - które były zadeklarowane w pierwszym roku uczestnictwa w programie rolnośrodowiskowym jako trwały użytek zielony (o łącznej powierzchni 0,59 ha) i które zostały objęte zobowiązaniem rolnośrodowiskowym - nie zostały przez niego zadeklarowane we wniosku o przyznanie płatności za kolejny 2016 rok.

Natomiast Dyrektor Podlaskiego Oddziału Regionalnego ARiMR konsekwentnie podtrzymuje swoje stanowisko, że w pełni uprawnione było nałożenie na beneficjenta płatności sankcji w wysokości 20 % - liczonej od całej kwoty, która miałaby być wypłacona z tytułu uczestnictwa w programie rolnośrodowiskowym. W tym zakresie w skardze kasacyjnej zakwestionowano stanowisko Sądu pierwszej instancji o tym, że:

1. - nie jest możliwe żądanie zwrotu nienależnie pobranych płatności w odniesieniu do całej kwoty przyznanej w ramach pomocy, a jedynie w odniesieniu do płatności przyznanej do gruntów, o które następnie zostały zmniejszone,
2. - w podjętym rozstrzygnięciu powołano się jedynie na treść normy kompetencyjnej art. 35 rozporządzenia 640/2014, niezawierającej w rzeczywistości jakichkolwiek wytycznych, wskaźników, sposobów miarkowania poziomu niezgodności (a w rezultacie wysokości sankcji) z pominięciem przesłanek określonych w rozporządzeniu rolnośrodowiskowym,
3. - organy w żaden sposób nie umotywowały, dlaczego przyjęto sankcję w wysokości akurat 20 %, a nie np. sankcję niższą czy wyższą.

W tym miejscu należy przytoczyć art. 35 rozporządzenia Komisji (UE) nr 640/2014 – powołanego przez organy jako samoistna podstawa wydanych decyzji w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego – który stanowi że:

1. - odmawia się wnioskowanego wsparcia bądź cofa się je w całości lub w części, jeżeli nie spełniono następujących zobowiązań lub innych obowiązków: a) zobowiązań ustanowionych w programie rozwoju obszarów wiejskich; lub b) w stosownych przypadkach, innych obowiązków dotyczących operacji, ustanowionych w przepisach Unii, w przepisach krajowych lub w programie rozwoju obszarów wiejskich, w szczególności w przepisach w zakresie zamówień publicznych, pomocy państwa oraz innych obowiązkowych normach i wymogach (ust. 2);
2. - stanowi natomiast, że przy podejmowaniu decyzji o kwocie wsparcia podlegającego odmowie lub wycofaniu w wyniku nieprzestrzegania zobowiązań lub innych obowiązków, o których mowa w ust. 2, państwa członkowskie biorą pod uwagę dotkliwość, zasięg, trwałość i powtarzalność niezgodności dotyczącej warunków przyznania wsparcia określonych w ust.
3. 2. Dotkliwość niezgodności zależy w szczególności od znaczenia jej konsekwencji, z uwzględnieniem celów, którym miały służyć niespełnione zobowiązania lub obowiązki.

Zasięg niezgodności zależy w szczególności od skutków, jakie niezgodność wywiera na całość operacji.

Trwałość zależy w szczególności od czasu trwania skutków lub możliwości likwidacji tych skutków przy użyciu racjonalnych środków.

Powtarzalność zależy od tego, czy stwierdzono wcześniej podobne niezgodności, w ostatnich czterech latach lub w całym okresie programowania 2014-2020, w przypadku tego samego beneficjenta i takiego samego środka lub rodzaju operacji lub – w przypadku okresu programowania 2007-2013 – podobnego środka (ust. 3);

1. - w przypadku zobowiązań lub płatności wieloletnich cofnięcia w oparciu o kryteria określone w ust. 3 stosuje się również do kwot już wypłaconych w latach poprzednich na daną operację (ust. 4).

|Analizując treść cyt. regulacji w kontekście zarzutów skargi kasacyjnej nie sposób podzielić argumentacji organu. Sąd I instancji zasadnie |

|bowiem uznał, że cyt. art. 35 rozporządzenia Komisji (UE) nr 640/2014 nie może stanowić samodzielnej podstawy prawnej do wydania decyzji |

|ustalającej kwotę nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych. Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział się ostatnio w podobnej co do |

|zasady sprawie – na kanwie poprzedniego obowiązującego w odniesieniu do płatności rolnośrodowiskowych przepisu, to jest art. 18 ust. 1 i 2 |

|rozporządzenia nr 65/2011 Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady |

|(WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju |

|obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE Nr L 25, str. 8 z 28.1.2011 ze zm). W związku z treścią art. 43 ww. rozporządzenia nr 640/2014 rozporządzenie |

|nr 65/2011 straciło moc z dniem 1 stycznia 2015. |

|Z uwagi na podobieństwo omawianego zagadnienia i regulacji Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w całości |

|podziela przedstawione poniżej stanowisko, zaprezentowane w wyroku z dnia 13 grudnia 2018 r. o sygn. akt I GSK 2556/18. |

Mianowicie, w orzeczeniu tym wskazano, że unijny akt prawny - rozporządzenie - stosownie do art. 288 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. U. z 2004 r. nr 90, poz. 864/2 ze zm.) – ma zasięg ogólny, wiąże w całości i jest bezpośrednio stosowane we wszystkich Państwach Członkowskich. Pojęcie "zasięg ogólny" oznacza, że rozporządzenie jest aktem prawnym stosowalnym w odniesieniu do obiektywnie określonych stanów faktycznych i wywołującym skutki prawne w odniesieniu do ogólnie i abstrakcyjnie określonych grup osób. Konsekwencją przyjęcia bezpośredniego obowiązywania jest, że rozporządzenia stają się z dniem ich wejścia w życie częścią wewnętrznych porządków prawnych państw członkowskich.

Z kolei bezpośredniość stosowania oznacza, że wejście w życie rozporządzenia i jego stosowanie nie jest zależne od jakiegokolwiek aktu włączającego go do prawa krajowego, nie jest więc jest konieczny dla ich mocy obowiązującej akt inkorporacji zawartych w nich treści do prawa wewnętrznego państw członkowskich (por. Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, komentarz – D. Kornobis-Romanowska, A. Wróbel, W. Czapliński i in.; komentarz do art. 288).

Z tych względów wydanie przepisów krajowych – celem implementacji rozporządzeń unijnych – dopuszczalne jest w określonych przypadkach. Oczywiście przede wszystkim wtedy, gdy samo rozporządzenie przewiduje wydanie takich przepisów, ale także wówczas, gdy wydanie przepisów krajowych uzupełniających wynika choćby pośrednio z rozporządzenia, gdy wydanie przepisów krajowych jest konieczne celem zapewnienia stosowania i pełnej skuteczności rozporządzenia.

W świetle powyższych regulacji nie ulega kwestii, że prawodawca unijny rozróżniając instytucję zmniejszeń, wykluczeń (nieprzyznawania) i odzyskiwania wsparcia niewątpliwie wprowadził obowiązek zwrotu przez beneficjentów nienależnych im płatności, a państwa członkowskie zobowiązał do odzyskiwania wsparcia w razie stwierdzenia niezgodności.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego regulacja zawarta art. 35 ust. 3 rozporządzenia nr 640/2014, stanowiąc, że "przy podejmowaniu decyzji o kwocie wsparcia podlegającego odmowie lub wycofaniu w wyniku nieprzestrzegania zobowiązań lub innych obowiązków, o których mowa w ust. 2, państwa członkowskie biorą pod uwagę dotkliwość, zasięg, trwałość i powtarzalność niezgodności dotyczącej warunków przyznania wsparcia" - zakłada "doprecyzowanie" w prawie krajowym tych podstaw. Należy przy tym mieć na względzie, że powołane regulacje unijne nie dookreślają nie tylko właściwości organów krajowych i związanych z tym kwestii, ale i nie stanowią, jak w sposób konkretny ustalić odpowiednią kwotę nienależnej płatności do zwrotu celem odzyskiwania wsparcia.

Tym samym, podobnie jak w przypadku art. 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 65/2011 (którego dotyczy powołane orzeczenie), również i wobec omawianego art. 35 rozporządzenia Komisji (UE) nr 640/2014 zachodzi potrzeba wydania przez państwo członkowskie przepisów wykonawczych, bez których nie ma możliwości zapewnienia stosowania i pełnej skuteczności tego rozporządzenia.

Jak więc prawidłowo wywiódł Sąd pierwszej instancji – wbrew zarzutowi skarżącego kasacyjnie – regulacje art. 35 rozporządzenia nr 640/2014 mają charakter kompetencyjny, wymagający uszczegółowienia w krajowym porządku prawnym. Ze względu na charakter omawianego przepisu regulacja ta nie może stanowić samoistnej podstawy prawnej do nałożenia w formie decyzji obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności.

Natomiast szczegółowe przypadki zwrotu płatności rolnośrodowiskowej są uregulowane w przepisach krajowych – co znajduje odzwierciedlenie w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki: z dnia 4 lipca 2017 r., II GSK 3698/15; z dnia 25 listopada 2016 r., II GSK 1101/15; z dnia 2 czerwca 2017 r. II GSK 365/17; z dnia 4 kwietnia 2017 r. II GSK 4983/16).

Skutku nie mógł odnieść również zarzut naruszenia powołanego przez organy w podstawie materialnoprawnej przepisu § 39 ust. 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Przytaczając treść § 39 tego rozporządzenia, wskazać trzeba, że:

1. - płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi, jeżeli rolnik nie realizuje całego zobowiązania rolnośrodowiskowego, w szczególności w związku z niesporządzeniem planu działalności rolnośrodowiskowej albo sporządzeniem go niezgodnie z wymogami określonymi w rozporządzeniu, lub nie spełnia innych warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej określonych w rozporządzeniu (ust. 1);
2. - płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi również w przypadku, gdy rolnik nie złożył wniosku o przyznanie kolejnej płatności rolnośrodowiskowej do określonych gruntów lub zwierząt objętych zobowiązaniem rolnośrodowiskowym albo informacji, o której mowa w § 23 ust. 3, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana do tych gruntów lub zwierząt (ust. 2 pkt 4).

Poza cyt. regulacją, dotyczącego sankcji nakładanych za poprzednie lata, kwestię sankcji reguluje również § 38 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, który określa sankcje jakie są nakładane za rok, w którym doszło do nieprawidłowości.

Jak wskazuje się w dotychczasowej linii orzeczniczej – trafnie powołanej przez Sąd pierwszej instancji – nie jest dopuszczalne, aby sankcje na podstawie § 38 rozporządzenia rolnośrodowiskowego stosować do dopłat otrzymanych przez rolnika w latach poprzednich. Stanowiło by to bowiem nie tylko naruszenie treści § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, ale przede wszystkim byłoby sprzeczne z wykładnią językową § 38 rozporządzenia, z którego wszystkich jednostek redakcyjnych jednoznacznie wynika, iż sankcje w nim przewidziane mają charakter jednorazowy, tj. dotyczą jednego roku. (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 5 kwietnia 2018 r. o sygn. akt I SA/Rz 836/17 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 1 czerwca 2017 r.)

Nie sposób również podzielić stanowiska organu co do naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 K.p.a. – zwłaszcza że ten ostatni przepis składa się aż z dziewięciu jednostek redakcyjnych, spośród których autor skargi kasacyjnej nie wskazał której konkretnie dotyczy podniesiony zarzut. Przede wszystkim jednak argumentacja co do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. może być przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego jedynie w sytuacji, gdy podnoszony jest zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Natomiast w sytuacji, gdy skarżący kasacyjnie organ naruszenia tego przepisu upatruje w powiązaniu z przepisem postępowania zarzut ten – jako nieprawidłowo sformułowany nie móże odnieść skutku.

Podkreślenia zarazem wymaga, że zaskarżony wyrok WSA wydał wyłącznie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, wskazując na konieczność zastosowania się w ponownie prowadzonym postępowaniu do wskazanej wykładni przepisów prawa i podkreślając w tym zakresie, że organ powołał się na treść normy kompetencyjnej, niezawierającej w rzeczywistości jakichkolwiek wytycznych, wskaźników, sposobów miarkowania poziomu niezgodności (a w rezultacie wysokości sankcji). Ponadto nie wskazano, dlaczego przyjęto sankcję w tej akurat wysokości 20 %, a nie np. sankcję niższą czy wyższą.

W konsekwencji, nawet przy założeniu pominięcia zakresu czasowego wydanych decyzji (brak możliwości rozstrzygania co do wcześniejszych lat), jak prawidłowo stwierdził Sąd I instancji – nie sposób określić jakimi kryteriami czy przesłankami kierował się organ wymierzając ww. sankcje. Tym samym uzasadnione było przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanowisko, że w sytuacji, gdy we wniosku o ponowną płatność nie zostały zgłoszone grunty o powierzchni ok. 1/20 całości gruntów zgłoszonych do programu rolnośrodowiskowego, to wymierzenie sankcji w przyjętej wysokości 20% było nadmierne i nieproporcjonalne.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną uzasadnionych podstaw, działając na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a.