Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 27 września 2022 r., sygn. akt I GSK 2858/18

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 maja 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 170/18 po rozpoznaniu skargi W. W. (Skarżący, Beneficjent) na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 30 listopada 2017 r. nr 225/17 w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności ze środków unijnych, po pierwsze uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 20 czerwca 2017 r. nr BW107/DW-65/2017, po wtóre zasadził od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącego W. W. kwotę 1980 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa i w skardze kasacyjnej zarzucił mu naruszenie prawa materialnego poprzez:

1. 1) błędną wykładnię art. 47 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz.Urz. UE L 368 z 23.12.2006, s. 15), zwanego dalej rozporządzeniem nr 1974/2006, polegającą na przyjęciu, iż katalog przesłanek odnoszących się do kategorii siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności, ma charakter otwarty a wymienione w nim kategorie wyjątkowych okoliczności, które mogą spowodować odstąpienie organów od żądania zwrotu przyznanej pomocy w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, mają charakter przykładowy, podczas gdy wskazany powyżej przepis, stanowi podstawę dla państw członkowskich, do określenia w ramach krajowego systemu prawnego, innych poza wymienionymi okoliczności ww. rozporządzeniu wspólnotowym, które łącznie będą składały się na zamknięty zbiór okoliczności, stanowiących kategorię siły wyższej;
2. 2) błędną wykładnię art. 47 ust. 1 lit. b) rozporządzenia nr 1974/2006 poprzez przyjęcie, iż okoliczność długotrwałej niezdolności do wykonania zawodu odnosi się również do sytuacji, w której beneficjent nie uzupełnił wykształcenia w terminie określonym w § 6 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 października 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. z 2017 r. poz. 1159) zwanego dalej rozporządzeniem wykonawczym, z uwagi na nasilenie zaburzeń psychicznych o charakterze depresyjno-lękowym, podczas gdy wskazana powyżej przesłanka odnosi się do długotrwałej niezdolności do wykonywania zawodu, która w zakresie osób prowadzących działalność rolniczą powinna dotyczyć niezdolności do prowadzenia samodzielnej ww. działalności, a jak wynika z akt sprawy Pan W. W., w okresie w którym według twierdzeń Beneficjenta nie był w stanie uzupełnić wykształcenia w wyznaczonym terminie z uwagi na stan zdrowia, podejmował samodzielnie szereg czynności związanych z prowadzeniem gospodarstwa polegających m.in. na występowaniu o dopłaty bezpośrednie, zawieraniu umów dzierżawy oraz kupowaniu sprzętu rolniczego;
3. 3) błędną wykładnię § 22 ust. 1 pkt 2) rozporządzenia wykonawczego, polegającą na przyjęciu, iż wskazany przepis stanowi przesłankę do odstąpienia od konieczności żądania zwrotu od beneficjenta ww. pomocy finansowej również w przypadku wystąpienia innych okoliczności niż wynikających z cyklu nauczania w danym typie szkoły lub związanych z wyznaczeniem terminu egzaminu zawodowego, podczas gdy ww. przepis stanowi odrębną przesłankę siły wyższej w przypadku, wystąpienia której nie jest wymagany zwrot pomocy wobec niezachowania terminu na uzupełnienie wykształcenia, z uwagi na okoliczności związane z cyklem nauczenia, na które Beneficjent nie ma wpływu przy jednoczesnym podjęciu przez niego nauki w możliwie najbliższym terminie od dnia doręczenia decyzji o przyznaniu pomocy i kontynuowania jej bez nieusprawiedliwionych przerw i opóźnień a wskazane powyżej okoliczności nie miały miejsca w przedmiotowej sprawie, bowiem Pan W. W., przerwał naukę w 2012 r. by wznowić ją w dniu 10 kwietnia 2014 r. tj. po terminie określonym w § 6 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego przypadającym w na dzień 12 lutego 2014 r.

Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz.1302 ze zm. - dalej: "p.p.s.a."), zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257, z późn. zm., zwanej dalej k.p.a.), poprzez błędne przyjęcie, iż organy ARiMR przeprowadziły postępowanie wyjaśniające w sposób niewyczerpujący, co skutkowało nieprawidłowym ustaleniem, iż w sprawie Beneficjenta nie zaistniała okoliczność uzasadniająca odstąpienie od koniczności dochodzenia zwrotu pobranej przez Pana W. W., podczas gdy zarówno decyzja organu I jak i II instancji została wydane w oparciu o całościową analizę dokumentów zgromadzonych w sprawie w szczególności zaświadczenia wydanego przez psychologa klinicznego [...] z dnia 22 maja 2014 r., wskazującego, że Skarżący znajdował się pod opieką ww. poradni psychologicznej od dnia 6 lutego 2014 r., zaświadczenia wystawionego przez Dziekanat Wydziału Rolniczo-Ekonomicznego Uniwersytetu Rolniczego imienia Hugona Kołłątaja w Krakowie z dnia 20 października 2015 r. opisującego przebieg nauki Beneficjenta w latach 2006 - 2014 oraz faktu, iż Beneficjent nie poinformował o okolicznościach wpływających w terminowość realizacji zaciągniętych przez niego zobowiązań w ciągu w ciągu 10 dni roboczych od dnia, w którym Beneficjent lub upoważniona przez niego osoba są w stanie dokonać tej czynności.

Podnosząc powyższe zarzuty Prezes ARiMR wniósł o:

1. 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie niniejszej sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie, w przypadku stwierdzenia, iż istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 176 § 1 pkt 3) p.p.s.a. w zw. z art. 188 p.p.s.a., wniósł o:
2. 2) uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i jego zmianę poprzez oddalenie skargi Beneficjenta w całości,

Jednocześnie na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. oraz art. 203 pkt 2) p.p.s.a., wniósł o:

1. 1) rozpoznanie niniejszej sprawy na rozprawie;
2. 2) zasądzenie niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego oraz zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

Argumenty na poparcie powyższych zarzutów zostały przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik Beneficjenta wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.

Niezależnie od tego, zarzuty skargi kasacyjnej (poza przypadkami nieważności), wyznaczają zakres kontroli sprawowanej przez sąd kasacyjny. Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej oznacza bowiem, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest jej podstawami, czyli że władny jest do badania tylko tych zarzutów, które zostały skonkretyzowane w skardze kasacyjnej. Powyższe obliguje zatem stronę wnoszącą skargę kasacyjną do prawidłowego konstruowania tak zarzutów, jak i ich uzasadnienia.

W rozpoznawanej skardze kasacyjnej sformułowano zarzuty oparte na obydwu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a. W pierwszej kolejności należy odnieść się do kwestii naruszenia norm prawa procesowego albowiem stosownie norm materialnych może być oceniane wówczas, kiedy prawidłowo został ustalony stan faktyczny w następstwie niewadliwie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego.

W rozpoznawanej sprawie Organ zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, iż organy ARiMR przeprowadziły postępowanie wyjaśniające w sposób niewyczerpujący. Zarzut ten nie zasługuje na aprobatę. W sprawie bezspornym jest, że Beneficjent w dniu 27 maja 2014 r. złożył do organu oświadczenie, w którym wskazał termin ukończenia studiów rolniczych oraz wyjaśnił, załączając zaświadczenie lekarskie z dnia 22 maja 2014 r., że studia zostały ukończone po terminie ze względu na zły stan zdrowia. W dniu 28 lipca 2014 r. Beneficjent złożył w Mazowieckim Oddziale ARiMR dyplom ukończenia w dniu 8 lipca 2014 r. studiów na kierunku rolnictwo specjalności agroekonomia Uniwersytetu Rolniczego w Krakowie. Te okoliczności dały Sądowi I instancji podstawę do przyjęcia, że Beneficjent dochował terminu określonego w art. 47 ust. 2 Rozporządzenia nr 1974/2006.

Pamiętać należy, że dziesięciodniowy termin, o którym mowa w tym przepisie, liczony jest od dnia, w którym beneficjent był w stanie powiadomić organ o zaistnieniu takiej okoliczności. Jak trafnie wskazał WSA specyficzny charakter zaburzeń depresyjno-lękowych, na które leczył się skarżący powoduje zakłócenia w normalnym funkcjonowaniu osoby dotkniętej tymi schorzeniami. W tym zakresie Organ nie poczynił żadnych innych ustaleń poza zaświadczeniami lekarskimi i oświadczeniami skarżącego uznając, że nie można zakwalifikować tego rodzaju okoliczności jako przesłanek mających wpływ na obowiązek zwrotu otrzymanej pomocy.

W związku z tym zauważyć należy, że Organ nie posiada wiadomości specjalnych pozwalających zakwestionować twierdzeń Skarżącego, że zaburzenia depresyjno-lękowe, na które cierpiał i się leczył były przyczyną przerwania studiów i zakończenia ich z opóźnieniem, określenia ich natężenia i okresu ich trwania. Dlatego zgodzić należy się z Sądem I instancji, że ponownie rozpoznając organ winien przeprowadzić postępowanie dowodowe dotyczące zaistnienia wyjątkowych okoliczności, które uniemożliwiły skarżącemu uzupełnienie wykształcenia w terminie.

W myśl art. 47 rozporządzenia 1974/2006:

1. 1. państwa członkowskie mogą uznać w szczególności następujące kategorie siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności, w których nie będą wymagać częściowego lub pełnego zwrotu pomocy otrzymanej przez beneficjenta:
2. a) śmierć beneficjenta;
3. b) długotrwała niezdolność beneficjenta do wykonywania zawodu;
4. c) wywłaszczenie dużej części gospodarstwa, jeśli takiego wywłaszczenia nie można było przewidzieć w dniu podjęcia zobowiązania;
5. d) katastrofa naturalna poważnie dotykająca grunty gospodarstwa;
6. e) wypadek powodujący zniszczenie budynków dla zwierząt gospodarskich;
7. f) choroba epizootyczna dotykająca część lub całość należącego do rolnika żywego inwentarza.

Użycie we wskazanym przepisie formuły "mogą uznać w szczególności" wskazuje, że prawo unijne zawiera otwarty katalog siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności. Zatem zarzut błędnej wykładni art. 47 ust. 1 rozporządzenia nr 1974/2006 nie jest zasadny, skoro WSA stwierdził, że w przepisach prawa unijnego przesłanki zwrotu nie są określone enumeratywnie. Przy czym przyznać należy rację Organowi, że regulacja zawarta w § 22 ust. 1 pkt 1) rozporządzenia wykonawczego w związku z art. 47 ust. 1 rozporządzenia nr 1974/2006 tworzy katalog zamknięty przesłanek stanowiących podstawę do niedochodzenia zwrotu pobranej przez beneficjenta płatności z tytułu udziału w programie "Ułatwianie startu młodym rolnikom". Okoliczność ta jednak nie wpływa na ocenę, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

W ocenie składu orzekającego zgodzić trzeba się z Sądem I instancji, że Organ winna był rozważyć i zweryfikować wystąpienie w sprawie wyjątkowej okoliczności, o których mowa w art. 47 ust. 1 lit. b rozporządzenia 1974/2006, tj. długotrwałej niezdolność beneficjenta do wykonywania zawodu. Pamiętać bowiem należy, że wśród warunków przyznania pomocy w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" jest nie prowadzenie działalności rolniczej i po raz pierwszy rozpoczęcie prowadzenie działalności rolniczej w gospodarstwie rolnym (§ 2 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego), a w przypadku osoby nieposiadającej określonych w rozporządzeniu kwalifikacji zawodowych, przyznanie pomocy, warunkuje zobowiązanie się beneficjenta do uzupełnienia wykształcenia w okresie 3 lat od dnia doręczenia decyzji o przyznaniu pomocy (§ 6 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego). Z powyższej regulacji jednoznacznie wynika, że prowadzenie działalności rolniczej (wykonywania zawodu) jest ściśle związane z uzyskaniem wymaganego wykształcenia (z nauką).

Dlatego wystąpienie u Beneficjenta zaburzeń depresyjno-lękowych to jest czynnika zewnętrznego od niego niezależnego, winno być analizowane pod kątem niezdolności do wykonywania zawodu (art. 47 ust. 1 lit. b rozporządzenia 1974/2006). Zaburzenia, które zdiagnozowano u Skarżącego utrudniają osobie chorej normalne funkcjonowanie, pojawiają się trudności w skupieniu, koncentracji uwagi, zapamiętywaniu oraz w wykonywaniu innych obowiązków, a także występują dobowe wahania nastroju. Fakt, że Beneficjent skarżący podejmował szereg czynności związanych z prawidłowym prowadzeniem gospodarstwa rolnego, np. występował o dopłaty bezpośrednie, nie przesądza jeszcze, że pomimo choroby był w stanie kontynuować studia i ukończyć je w zakreślonym terminie. Tym bardziej, że w tym zakresie Organ nie poczynił żadnych ustaleń. Słusznie zatem WSA uznał, że Organ nie przeprowadził właściwego postępowania dowodowego weryfikującego twierdzenia Beneficjenta, że jego zły stan zdrowia spowodował nieuzupełnienie wykształcenia w terminie określonym w umowie przyznającej pomoc, co skutkowało niewyjaśnieniem okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy.

Stosownie do § 22 ust. 1 pkt 2) rozporządzenia wykonawczego innymi, niż wymienione w przepisach rozporządzenia nr 1974/2006, kategoriami siły wyższej lub wyjątkowymi okolicznościami, w przypadku wystąpienia których zwrot pomocy nie jest wymagany, są niezależne od beneficjenta okoliczności wynikające z cyklu nauczania w danym typie szkoły lub związane z terminem egzaminu zawodowego skutkujące nieuzupełnieniem wykształcenia w terminie, o którym mowa w § 18 ust. 1 pkt 6, jeżeli beneficjent podjął naukę w wybranej szkole, uczelni, placówce kształcenia ustawicznego, placówce kształcenia praktycznego lub ośrodku dokształcania i doskonalenia zawodowego w możliwie najbliższym terminie od dnia doręczenia decyzji o przyznaniu pomocy i kontynuował naukę bez nieusprawiedliwionych przerw i opóźnień, a uzupełnienie wykształcenia nastąpi nie później niż w terminie 9 miesięcy od dnia upływu terminu, o którym mowa w § 18 ust. 1 pkt 6. Zgodnie z § 22 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego dokumentami potwierdzającymi zaistnienie okoliczności, o których mowa w ust. 1 pkt 2, są w szczególności:

1. 1) zaświadczenie wydane przez dyrektora szkoły lub zaświadczenie z uczelni o zakończeniu lub przewidywanym zakończeniu nauki i uzyskaniu świadectwa lub dyplomu;
2. 2) kopia wniosku o dopuszczenie do egzaminu eksternistycznego zawodowego wraz z potwierdzeniem jego złożenia;
3. 3) kopia deklaracji dotyczącej przystąpienia do egzaminu zawodowego wraz z potwierdzeniem jej złożenia.

Jak trafnie uznał Sąd I instancji wskazany przepis nie kreuje zamkniętego katalogu dowodów lecz należy odczytywać jako wskazówkę interpretacyjną, co może stanowić okoliczności zwalniające od obowiązku zwrotu pomocy. Oczywiście wykazanie fakt wystąpienia szczególnych okoliczności, które spowodowały opóźnienie w uzyskaniu dyplomu spoczywa na Skarżącym, jednak może on go dowodzić wszystkimi środkami dowodowymi dopuszczalnymi w świetle k.p.a. Skarżący przedkładając zaświadczenie lekarskie wskazał na swoje zaburzenia depresyjno-lękowe jako okoliczność niezależną od niego, która uniemożliwiła mu obrony pracy inżynierskiej w terminie, w którym podszedłby gdyby nie wystąpiły zaburzenia zdrowia psychicznego. Według Beneficjenta jego stan zdrowia usprawiedliwia przerwy i opóźnienia toku studiów, które ostatecznie zakończył w dodatkowym 9 miesięcznym terminie to jest nie później niż w terminie 3 lat i 9 miesięcy od dnia doręczenia decyzji o przyznaniu pomocy.

W związku z tym zauważyć należy, że prawodawca przewidział uzupełnienie wykształcenia w dodatkowym terminie jako okoliczność wyjątkową, w przypadku wystąpienia której nie jest wymagany zwrot pomocy. Brak przeprowadzenia postępowania dowodowego dotyczącego zaistnienia wyjątkowych okoliczności, które uniemożliwiły skarżącemu uzupełnienie wykształcenia w terminie, jak trafnie uznał WSA, powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzję oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa.

W konsekwencji powyższego, za uzasadnione trzeba uznać stanowisko Sądu I instancji, co oznacza, że za pozbawione usprawiedliwionych podstaw należało zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania, jak i prawa materialnego.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 204 pkt 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.