Uzasadnienie
Wyrokiem z 13 października 2022 r., sygn. I SA/Ke 274/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach (dalej WSA w Kielcach) po rozpoznaniu skargi sprawy ze skargi W. P. (dalej zwanego skarżącym lub wnioskodawcą) na postanowienie Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach z dnia 28 kwietnia 2022 r., nr 9013-00000006457, w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie przywrócenia terminu do złożenia wniosku, oddalił skargę.
W stanie faktycznym sprawy skarżący złożył 1 marca 2022 r. w Biurze Powiatowym ARiMR w S. wniosek o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o przyznanie pomocy w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2021. Uzasadnił go ciężką chorobą, zażywaniem silnych leków psychotropowych, które ograniczały w znacznym stopniu jego stan psychiczny. Dodał także, że nie mógł prawidłowo funkcjonować, znajdował się w stanie obniżonego nastroju, także z powodów rodzinnych. Informował, że leczy się psychiatrycznie od 2018 r. Przedłożył w tym względzie dokumentację medyczną.
Postanowieniem z 4 marca 2022 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2021.
Dyrektor Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego ARiMR, po rozpatrzeniu zażalenia skarżącego, postanowieniem z 28 kwietnia 2022 r., utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.
Uzasadniając rozstrzygnięcie wskazał na treść art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1775 z późn. zm., dalej zwana ustawą o płatnościach bezpośrednich), zgodnie z którą wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich i płatności niezwiązanej do tytoniu składa się w terminie od dnia 15 marca do dnia 15 maja. Następnie zauważył, że na podstawie art. 21 ust. 3 tej ustawy Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydał w dniu 17 maja 2021 r. rozporządzenie w sprawie przedłużenia terminu składania wniosków o przyznanie płatności bezpośrednich lub płatności niezwiązanej do tytoniu w 2021 r. (Dz. U. z 2021 r. poz. 908). Zgodnie z tym rozporządzeniem, w 2021 r. wnioski o przyznanie płatności bezpośrednich lub płatności niezwiązanej do tytoniu składało się w terminie do dnia 17 czerwca. Termin powyższy nie był jednak terminem ostatecznym składania wniosków w 2021 r. W myśl art. 13 ust. 1 rozporządzenia nr 640/2014 możliwe było bowiem złożenie wniosku po 17 czerwca 2021 r., jednakże za każdy dzień opóźnienia naliczana była sankcja w wysokości 1% kwoty płatności, do której byłby uprawniony rolnik.
Ostateczny termin skutecznego składania wniosków upływał 25 dni po upłynięciu terminu składania wniosków bez sankcji, liczonym od 17 czerwca 2021 r.
Zdaniem organu, skoro termin określony w art. 21 ustawy o płatnościach bezpośrednich jest terminem materialnym, to jego przekroczenie skutkuje dla strony negatywnymi konsekwencjami w sferze jej materialnoprawnych uprawnień.
Wskutek upływu materialnego terminu przewidzianego w przepisach prawa dla złożenia wniosku o przyznanie płatności na rok 2021, bez wpływu pozostaje kwestia "winy" wnioskującego. Bez znaczenia zatem na ocenę organu pozostały kwestie choroby i stanu zdrowia strony. Uchybienie terminowi prawa materialnego wywołuje skutek w postaci wygaśnięcia praw lub obowiązków o charakterze materialnoprawnym. Termin materialnoprawny ogranicza w czasie dochodzenie lub inną realizację prawa podmiotowego, a konsekwencją jego uchybienia jest wygaśnięcie możliwości dokonania określonej czynności.
W związku z powyższym organ uznał wniosek złożony przez skarżącego za niedopuszczalny i odmówił wszczęcia postępowania w sprawie przywrócenia terminu.
WSA w Kielcach po rozpoznaniu skargi wnioskodawcy na postanowienie Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego ARiMR, z 28 kwietnia 2022 r., skargę tę oddalił.
Sąd stwierdził, że podstawę zaskarżonego postanowienia stanowił art. 61a § 1 K.p.a. (ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm.) zgodnie z którym gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.
WSA w Kielcach stanął na stanowisku, że w niniejszej sprawie organy obu instancji zasadnie uznały, że zaistniała druga z wymienionych w art. 61a § 1 K.p.a. przesłanek odmowy wszczęcia postępowania, bowiem postępowanie nie może być wszczęte z powodu upływu terminu przewidzianego dla złożenia wniosku o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Konsekwencją tego jest niemożność prowadzenia postępowania w celu zbadania istnienia okoliczności uzasadniających przywrócenie terminu. Postępowanie takie jest bezprzedmiotowe.
Sąd podzielił stanowisko organów, że termin o którym mowa w art. 21 ust. 2 ustawy o płatnościach jest więc terminem nieprzekraczalnym. Oznacza to zarazem, że termin ten ma charakter materialnoprawny, natomiast w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym zarówno termin do złożenia wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich, jak i termin do dokonania zmiany tego wniosku mają charakter materialnoprawny i nie podlegający przywróceniu.
Za przyjęciem tezy o materialnym charakterze terminu określonego w art. 21 ust. 1 i 2 ustawy, przemawia również art. 13 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (UE) Nr 640/2014, określający konsekwencje dla rolnika w przepadku złożenia wniosku po terminie. Z wyjątkiem przypadków siły wyższej i nadzwyczajnych okoliczności, o których mowa w art. 4, złożenie wniosku o przyznanie pomocy lub wniosku o płatność na podstawie niniejszego rozporządzenia, po ostatecznym terminie złożenia wniosku ustalonym przez Komisję na podstawie art. 78 lit. b rozporządzenia (UE) nr 1306/2013, prowadzi do zmniejszenia o 1% za każdy dzień roboczy kwot, do których beneficjent byłby uprawniony, gdyby wniosek został złożony w terminie. Jeśli zaś takie opóźnienie wynosi ponad 25 dni kalendarzowych, wniosek uznaje się za niedopuszczalny, a beneficjentowi nie przyznaje się pomocy lub wsparcia.
Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Kielcach wniósł wnioskodawca, zaskarżając go w całości.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
- I. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i lit. c P.p.s.a. (ustawa z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej P.p.s.a.) w zw. z art. 7, art. 9, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez błędne uznanie, że zaskarżona decyzja Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach została wydana bez naruszenia w/w przepisów regulujących postępowanie administracyjne w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy,
- 2. naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nieodniesienie się do kluczowych w przedmiotowej sprawie administracyjnej okoliczności faktycznych, w postaci braku wiedzy skarżącego w przedmiocie terminu do złożenia wniosku o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2021 r. oraz stanu zdrowia skarżącego, który wykluczał możliwość złożenia w/w wniosku w terminie, przez co nie zostały wyjaśnione istotne okoliczności sprawy administracyjnej.
- II. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 21 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, że skarżący nie był uprawniony do przyznania skorzystania z płatności bezpośrednich.
Na tej podstawie skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Kielcach.
W skardze kasacyjnej ustanowiony z urzędu pełnomocnik skarżącego zwrócił się o przyznanie mu wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną z urzędu, koszty której nie zostały opłacone ani w całości, ani w części.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że zarówno organ jak i WSA w Kielcach całkowicie zbagatelizowały okoliczności związane ze stanem zdrowia wnioskodawcy. Te zaś okoliczności winne były zostać rozpatrzone, niezależnie od przekroczenia terminu, mającego materialnoprawny charakter.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Strony mogą przytaczać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych.
Jak stanowi zaś art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), bądź na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).
Artykuł 176 P.p.s.a. określa elementy składowe skargi kasacyjnej, a zgodnie z § 1 pkt 2 tego przepisu jej obligatoryjnym elementem jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd pierwszej instancji (por. postanowienia NSA z 8 marca 2004 r., sygn. akt FSK 41/04; z 1 września 2004 r., sygn. akt FSK 161/04; z 24 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2302/04, wszystkie dost. w CBOiS - www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych.
W odniesieniu do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego, w postaci dopuszczenia się błędu wykładni, w kontekście wyżej przedstawionych wymogów wskazać należy, że na autorze skargi kasacyjnej ciąży obowiązek wskazania konkretnych przepisów prawa materialnego, które jego zdaniem zostały przez sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, a także podania na czym polegała ich błędna wykładnia oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia konkretnej regulacji (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.). Innymi słowy skarżący kasacyjnie, formułując tego rodzaju zarzut, nie może się ograniczyć do wskazania przepisu, który został według niego błędnie zinterpretowany, ale winien również podać jak dany przepis winien być prawidłowo wykładany.
Tak samo w przypadku zarzucenia naruszenia prawa materialnego, poprzez jego błędne zastosowanie, zarzut skargi kasacyjnej winien zawierać jednoznaczne stwierdzenie na czym miał polegać w konkretnym przypadku błąd subsumpcji.
W przypadku zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, podkreślić należy, że prawidłowo sformułowany zarzut tego typu winien wskazywać konkretne regulacje procesowe, którym uchybił sąd I instancji, a także to, że naruszenie tego rodzaju regulacji mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Skarżący kasacyjnie nie może więc ograniczyć się tylko do wskazania, że do naruszenia określonych przepisów faktycznie doszło, ale musi wykazać, co najmniej potencjalny, związek przyczynowy pomiędzy tym naruszeniem, a wynikiem sprawy, tj. treścią zapadłego orzeczenia.
W niniejszym przypadku, w którym brak jest podstaw do stwierdzenia wystąpienia przesłanek nieważności, enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a., skarżący kasacyjnie podniósł zarówno zarzuty oparte na twierdzeniach odnośnie naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania.
Jeżeli chodzi o zarzuty oparte na podstawach wymienionych w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. to w drugim spośród nich skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez nieodniesienie się do kluczowych w sprawie okoliczności, tj. braku po jego stronie wiedzy o terminie przewidzianym na złożenie wniosku, a także stanu zdrowia, uniemożliwiającego mu złożenie wniosku w terminie.
Odnosząc się do tego rodzaju zarzutu stwierdzić należy, że brak jest podstaw do jego uwzględnienia, co wynika przede wszystkim z wadliwego sposobu jego skonstruowania oraz sprzeczności jego stwierdzeń.
I tak zauważyć należy, że po pierwsze skarżący kasacyjnie nie wykazał, że WSA w Kielcach rzeczywiście dopuścił się naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., który określa wymogi jakim powinno odpowiadać uzasadnienie wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. Zgodnie z jego treścią uzasadnienie wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.
Obecnie, zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie nie budzi wątpliwości to, że przedmiotem skutecznego zarzutu kasacyjnego, dotyczącego naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., może być takie sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku, które nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego sprawy lub uniemożliwia kontrolę instancyjną tego orzeczenia (M. Niezgódka-Medek [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021, art. 174.). W niniejszym przypadku tego rodzaju sytuacja nie wystąpiła.
Niezależnie od powyższego dodać także należy, że z przytoczonego powyżej przepisu wynika, iż uzasadnienie wyroku powinno zawierać, oprócz tzw. części historycznej, wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku tego rodzaju wymogi spełnia. WSA w Kielcach niewątpliwie bowiem wskazał i wyjaśnił podstawę swojego orzeczenia. Odniósł się także do kwestii odmowy wszczęcia przez organ postępowania, postanowienie w przedmiocie którego było przedmiotem jego kontroli, a także przedstawił motywy, którymi kierował się w kwestii oceny legalności przedmiotowego aktu.
Skarżący kasacyjnie tymczasem, podnosząc naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a., nie wykazał nie tylko naruszenia wyżej wymienionego przepisu, ale także tego, że uchybienie w tym zakresie mogło mieć wpływ na wynik sprawy, co jest obligatoryjnym elementem zarzutu opartego na podstawach, o których mowa w art. 174 pkt 2 P.p.s.a.
Oprócz tego zauważyć również należy, że pomimo tego że Sąd I instancji dokonywał oceny zgodności z prawem postanowienia wydanego na podstawie art. 61a § 1 K.p.a., którego przedmiotem była odmowa wszczęcia postępowania, a w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku odnosił się do tej właśnie kwestii, to skarżący kasacyjnie zarzucił mu nieustosunkowanie się do okoliczności związanych z dochowaniem terminu do złożenia wniosku o przyznanie płatności czy też okoliczności z powodu których miało nastąpić jego uchybienie. Te fakty wykraczały więc poza zakres przedmiotowy sprawy, tak więc WSA w Kielcach pomijając je nie mógł dopuścić się naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a.
W związku z powyższym zarzut procesowy, oznaczony nr 2 uznać należało za pozbawiony podstaw.
Posobnie nie znajduje uzasadnionych podstawa również zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 9, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 pkt 4 K.p.a. Poprzez niego skarżący kasacyjnie dąży do wykazania naruszenia przez Sąd I instancji wymienionych wyżej przepisów, nie wskazując wprost na czym uchybienie im miało polegać, jak również nie podając, iż mogło to mieć wpływ na wynik sprawy.
Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika jedynie, że jej autor upatruje naruszenia przez WSA w Kielcach art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 9, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 pkt 4 K.p.a. w związku z niestwierdzeniem naruszenia przez organ tychże przepisów, które miało przejawiać się w niedostatecznym wyjaśnieniu przyczyn uchybienia przez skarżącego kasacyjnie terminu do złożenia wniosku o przyznanie mu wsparcia.
Odnosząc się do tego rodzaju argumentu powtórzyć jedynie należy, że przedmiotem zaskarżonego postanowienia nie była odmowa przywrócenia terminu, ale odmowa wszczęcia postępowania w tej sprawie. Z tego więc względu organ, nie mógł uchybić art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 9, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 pkt 4 K.p.a., nie przeprowadzając ustaleń w tym względzie. W konsekwencji również Sąd, akceptując taki właśnie sposób procedowania organu, nie mógł dopuścić się naruszenia przedmiotowych regulacji.
Jeżeli chodzi o zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. zarzut dotyczący naruszenia art. 21 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, w związku z przyjęciem, iż skarżący kasacyjnie nie był uprawniony do skorzystania z płatności, stwierdzić należy, że zarzut ten jest pozbawiony podstaw. WSA w Kielcach nie zajmował się bowiem kwestią zasadności jego wniosku o przyznanie płatności. Jak to już wyżej stwierdzono, przedmiotem jego ocenie oceny było jedynie postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o uzyskanie tego rodzaju wsparcia. W związku z tym przedmiotowy zarzut uznać należy za pozbawiony podstaw.
Mając więc na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.
W kwestii wniosku ustanowionego z urzędu pełnomocnika skarżącego kasacyjnie o przyznanie mu wynagrodzenia za udzieloną przez niego pomoc prawną stwierdzić należy, że zgodnie z art. 254 § 1 P.p.s.a. wniosek o przyznanie prawa pomocy oraz wniosek o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej składa się do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego.
Tak więc z uwagi na powyższe Naczelny Sad Administracyjny nie był właściwy do rozpoznania przedmiotowego wniosku.