Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 24 września 2021 r., sygn. akt I GSK 288/21

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 14 października 2020 r. sygn. akt I SA/Gd 756/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę (...) (Skarżący) na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Gdańsku z dnia (...), nr (...) w przedmiocie odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Organ egzekucyjny – Dyrektor Oddziału ZUS w Gdańsku - prowadził postępowanie egzekucyjne do majątku zobowiązanego na podstawie tytułów wykonawczych o nr (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), obejmujących należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne za lata 2008-2010. Na podstawie ww. tytułów wykonawczych, organ egzekucyjny zawiadomieniami nr(...), nr (...) z dnia (...) r. podjął próbę zajęcia przysługujących zobowiązanemu wierzytelności z rachunku bankowego i wkładu oszczędnościowego w mBank S.A. Kolejno zawiadomieniami z dnia (...) r. nr (...) i nr (...) organ egzekucyjny dokonał skutecznego zajęcia przysługujących zobowiązanemu świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego i ubezpieczenia społecznego oraz renty socjalnej w Inspektoracie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Gdyni. Pismem z dnia (...) r. zatytułowanym "skarga w sprawie prowadzonych egzekucji" skarżący zgłosił zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego w zakresie nieistnienia przedmiotowych zobowiązań i zaniechania obowiązku doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j.: Dz.U. z 2019 r., poz. 1438 ze zm.) – dalej "u.p.e.a.",. oraz niedoręczenia tytułów wykonawczych. W przedmiotowym piśmie skarżący wniósł także o umorzenie postępowania egzekucyjnego.

Dyrektor Oddziału ZUS w Gdańsku postanowieniem z dnia (...) r. odmówił skarżącemu umorzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 59 § 1 pkt 2 i pkt 7 u.p.e.a. Skarżący wniósł zażalenie na powyższe postanowienie.

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej nie znalazł podstaw do zmiany bądź uchylenia zaskarżonego postanowienia. Wskazał, że zgodnie z art. 59 § 2 u.p.e.a. postępowanie egzekucyjne może być umorzone w przypadku stwierdzenia, że obowiązek nie jest wymagalny, został umorzony lub wygasł z innego powodu albo jeżeli obowiązek nie istniał. W przedmiotowej sprawie należność wynikająca z ww. tytułów wykonawczych jest nadal wymagalna i nie uległa przedawnieniu.

Jak wynika z zestawienia przedstawionego przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej, należne składki określone w ww. tytułach wykonawczych przedawniały się w różnych terminach: najwcześniejsza składka za grudzień 2008 r. w terminie 11 października 2018 r., natomiast najpóźniejsza składka za sierpień 2010 r. w terminie 11 września 2020 r. Z uwagi na fakt skutecznego doręczenia skarżącemu w dniu (...) r. decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Inspektoratu w Gdyni nr (...) z dnia (...) r., bieg terminu przedawnienia z tytułu przedmiotowych należności uległ zawieszeniu, które będzie trwało aż do zakończenia prowadzonego przez organ egzekucyjny postępowania egzekucyjnego.

Dyrektor Oddziału ZUS w Gdańsku dopełnił wszystkich wymogów określonych w ww. przepisach i dokonał skutecznego zawieszenia biegu terminu przedawnienia należności za lata 2008-2010 z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne i zdrowotne, co oznacza, że są one nadal wymagalne. Dlatego też przesłanka wynikająca z art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a. nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie.

Odnosząc się natomiast do kwestii zaistnienia przesłanki z art. 59 § 1 pkt 7 u.p.e.a., organ odwoławczy wskazał, że z akt sprawy wprost wynika, że upomnienie nr (...) z dnia (...) r. zostało skarżącemu doręczone w trybie art. 44 K.p.a. w dniu 18 sierpnia 2014 r. Wszelka korespondencja kierowana do skarżącego w toku prowadzonego postępowania egzekucyjnego (z wyjątkiem ww.) była odbierana zarówno przez skarżącego jak i przez (...) - pod adresem (...). Jak wynika z posiadanych baz danych jak i ze złożonych przez zobowiązanego zeznań rocznych w podatku dochodowym od osób fizycznych (PIT-37) za lata 2013-2014 w Pierwszym Urzędzie Skarbowym w Gdyni, adres skarżącego to (..). Dyrektor Oddziału ZUS w Gdańsku miał prawo uznać, że jest on właściwy względem doręczania skarżącemu wszelkiej korespondencji.

Skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Gdańsku skargę na powyższe postanowienie. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że skarga podlega oddaleniu.

Sąd I instancji argumentował, że spór w tej sprawie dotyczył kwestii przedawnienia dochodzonych składek i w pełni podzielił stanowisko Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Gdańsku, że w sprawie nie nastąpiło przedawnienie egzekwowanych należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne i na ubezpieczenie zdrowotne za lata 2008-2010 z uwagi na zawieszenie biegu terminu przedawnienia.

WSA wskazał, że problematykę przedawnienia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne reguluje ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.; dalej jako u.s.u.s.), która weszła w życie z dniem 1 stycznia 1999 r. W postanowieniu organu I instancji przyjęto, że do należności z tytułu składek za okres od września 2008 r. do stycznia 2010 r. oraz sierpień 2010 r. zastosowanie ma znowelizowany przepis art. 24 ust. 4 u.s.u.s., jako korzystniejszy dla strony, zgodnie z którym bieg terminu przedawnienia tych należności upłynąłby z dniem 1 stycznia 2017 r., gdyby nie nastąpiło zawieszenie biegu tego terminu.

W ocenie Sądu I instancji w postanowieniu natomiast organu odwoławczego zabrakło analizy dotyczącej tego, którą ustawę jako względniejszą należy stosować w stanie faktycznym, wskazując jedynie, że zastosowanie ma 10-letni termin przedawnienia należności z tytułu składek. Jest to uchybienie, które organ próbował naprawić w odpowiedzi na skargę. Stwierdzone uchybienie w ocenie Sądu I instancji nie miało jednak wpływu na wynik sprawy, a to z tego powodu, że w tej sprawie, niezależnie od tego jaki termin przedawnienia by przyjąć, doszło do zawieszenia jego biegu. Wskazane zatem uchybienie nie skutkowało uchyleniem postanowienia.

Sąd I instancji stwierdził, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej powołał się na fakt wydania i doręczenia skarżącemu w dniu (...) r. decyzji ZUS Inspektorat w Gdyni, określającej wysokość zadłużenia z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne i zdrowotne za lata 2008-2010, stanowiło to pierwszą czynność zmierzającą do wyegzekwowania należności z tytułu składek. Z dniem (...) r. doszło zatem do zawieszenia biegu terminu przedawnienia zaległości z tytułu składek niezależnie od tego, czy przyjąć za właściwy termin przedawnienia 5 lat liczone od dnia 1 stycznia 2012 r. czy 10 lat od daty wymagalności składek. Do dnia wydania zaskarżonego postanowienia, postępowanie egzekucyjne nie zakończyło się, a więc bieg terminu przedawnienia wciąż pozostaje zawieszony do czasu zakończenia postępowania egzekucyjnego.

W świetle tych ustaleń, zdaniem Sądu I instancji, zasadnie organ odwoławczy uznał, że w sprawie nie zaistniały przesłanki do umorzenia postępowania egzekucyjnego, bowiem należności objęte postępowaniem egzekucyjnym nie uległy przedawnieniu. Ponadto skarżącemu prawidłowo doręczono upomnienie.

Wbrew zarzutom skarżącego Sąd uznał, że stanowisko organu co do skuteczności dokonanego doręczenia jest prawidłowe. Skarżący twierdzi, że nie zamieszkiwał pod adresem (...), lokal ten w 2011 r. został sprzedany, a skarżący wymeldował się "donikąd". Przesyłka zawierające upomnienia wysłana została na adres (...) i doręczona w trybie art. 44 k.p.a. Twierdzenia skarżącego, że był to adres niewłaściwy, nie znajdują potwierdzenia w aktach sprawy. Jest to adres, który widnieje w bazach danych ZUS, ewidencji działalności gospodarczej, był wskazywany przez skarżącego w zeznaniach rocznych w podatku dochodowym od osób fizycznych (PIT-37) za lata 2013-2014 w Pierwszym Urzędzie Skarbowym w Gdyni. Tym adresem posługiwali się również ówcześni pracodawcy przy zgłaszaniu skarżącego na druku ZUS ZUA do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Wszelka korespondencja kierowana do skarżącego w toku prowadzonego postępowania egzekucyjnego (z wyjątkiem ww. upomnień) była odbierana bądź przez skarżącego osobiście bądź przez jego matkę. Taki też adres skarżący wskazywał w pismach procesowych w toku postępowania jak i w skardze wniesionej do sądu administracyjnego.

Od przedmiotowego wyroku skarżący złożył skargę kasacyjną, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) zarzucając:

1. 1) Na zasadzie art. 174 pkt 1) p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a. w zw. z art. art. 24 ust 5b u.s.u.s. przez błędną wykładnię i zastosowanie, w sytuacji gdy żadna z czynności podjętych w przedmiotowej sprawie przez organy nie doprowadziła do skutecznego zawieszenia biegu terminu przedawnienia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne co z uwagi na upływ wskazanego terminu przedawnienia, skutkować winno umorzeniem postępowania egzekucyjnego a zatem uwzględnieniem przez Sąd wniesionej przez skarżącego skargi i uchyleniem postanowienia dotyczącego odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego.
2. 2) Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. naruszenie art. 145 § 1 ust. 1 lit c) p.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi na postanowienie organu w sytuacji, gdy przedmiotowe postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które to naruszenie Sąd całkowicie pominął tj.:
3. a) art. 44 § 1 i § 4 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że skarżącemu w sposób prawidłowy doręczono upomnienie od nr (...) do (...) w sytuacji, gdy skarżący nie zamieszkiwał wówczas pod wskazanym adresem, a ponadto z akt sprawy nie wynika w ogóle, by wierzyciel w istocie podjął próbę doręczenia wskazanych wyżej upomnień - powyższe zaś naruszenie doprowadziło do naruszenia art. 15 § 1 u.p.e.a. przez błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie zaszły przesłanki umożliwiające wszczęcie egzekucji administracyjnej oraz w konsekwencji błędne przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie nie znajdzie zastosowania art. 59 § 1 pkt. 7 u.p.e.a. (w brzmieniu Dz. U. z 2019 r. poz. 1438), podczas gdy niedoręczenie zobowiązanemu upomnienia skutkuje umorzeniem postępowania egzekucyjnego;
4. b) art. 59 § 1 pkt. 2 u.p.e.a. w zw. z art. 24 ust. 4 u.s.u.s. przez jego błędne niezastosowanie i odmowę umorzenia postępowania egzekucyjnego podczas gdy art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a. wskazuje, że postępowanie egzekucyjne umarza się, jeżeli obowiązek nie jest wymagalny, został umorzony lub wygasł z innego powodu albo jeżeli obowiązek nie istniał, a w przedmiotowej sprawie, obowiązek uiszczenia składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne uległ przedawnieniu z dniem 1 stycznia 2017 r., wobec czego postępowanie winno zostać umorzone;
5. c) naruszenie art. 42 § 1 k.p.a. - przez jego niezastosowanie, tj. przez zaniechanie doręczenia skarżącemu przesyłek listowych do miejsca jego pracy, mimo że adres ten był organowi znany – w konsekwencji czego organ doręczając korespondencję doręczał ją w trybie art. 43 k.p.a. i art. 44 § 1 i 2 k.p.a., które to doręczenie uznać należy za nieskuteczne, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 15 § 1 u.p.e.a. przez błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie zaszły przesłanki umożliwiające wszczęcie egzekucji administracyjnej oraz w konsekwencji błędne przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie nie znajdzie zastosowania art. 59 § 1 pkt. 7 u.p.e.a., jak również błędne przyjęcie, że w sprawie znajdzie zastosowanie art. 24 ust 5b u.s.u.s. tj. dojdzie do zawieszenia biegu terminu przedawnienia składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne, co w konsekwencji doprowadziło do niezastosowania art. 59 § 1 pkt. 2 u.p.e.a. tj. nieumorzenia postępowania egzekucyjnego;
6. d) art. 43 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że doręczenie (...) - matce skarżącego tytułów wykonawczych oraz zawiadomienia o dokonanych zajęciach było doręczeniem skutecznym, mimo że z akt sprawy wynika, że nie zobowiązała się ona do przekazania przesyłki adresatowi, które to naruszenie w konsekwencji doprowadziło do zastosowania art. 24 ust 5b u.s.u.s. z uwagi na błędne przyjęcie, że doszło do przerwania biegu terminu przedawnienia należności składkowych co tym samym doprowadziło do niezastosowania art. 59 § 1 pkt. 2 u.p.e.a. tj. nieumorzenia postępowania egzekucyjnego.

Argumenty na poparcie powyższych zarzutów zostały przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z dnia 25 listopada 2016 r., sygn. akt I FSK 1376/16, z dnia 17 stycznia 2017 r., sygn. akt I GSK 1294/16, z dnia 8 lutego 2017 r., sygn. akt I GSK 1371/16, z dnia 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt I GSK 91/17; z dnia 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1869/17; baza orzeczeń nsa.gov.pl). Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż wszystkie zawarte w niej zarzuty okazały się nieuzasadnione.

Stosownie do treści art. 18 u.p.e.a. jeżeli przepisy tej ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Oznacza to, że w postępowaniu tym będą miały zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące doręczeń, tj. art. 42-44 k.p.a. Wszelkie doręczenia będą zatem mogły być dokonane w sposób określony w tych przepisach. Skuteczne doręczenie nastąpi zatem wówczas, gdy dokonane zostało z zachowaniem wszystkich warunków wymaganych przepisami prawa dla danego, wykorzystanego w praktyce przez organ sposobu doręczenia. Ocena skuteczności doręczenia pisma zależy zatem od dochowania warunków formalnych ściśle określonych przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, co musi znaleźć odzwierciedlenie w aktach sprawy (por. wyrok NSA z 18 grudnia 2019 r. II OSK 1288/17, CBOIS).

Wskazać należy, że zgodnie z art. 42 § 1 k.p.a., pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy. Pisma mogą być doręczane również w lokalu organu administracji publicznej, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej (§ 2). W razie niemożności doręczenia pisma w sposób określony w § 1 i 2, a także w razie koniecznej potrzeby, pisma doręcza się w każdym miejscu, gdzie się adresata zastanie (§ 3). Stosownie zaś do art. 43 k.p.a., w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. O doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania. Natomiast w myśl art. 44 § 1 k.p.a., w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43:

1. 1) operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego;
2. 2) pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) - w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ. Stosownie do § 2, zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. Zgodnie z art. 44 § 3 k.p.a., w przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia. Natomiast § 4 stanowi, że doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy.

Z brzmienia zacytowanego powyżej art. 42 k.p.a. wynika, że ustawodawca nie ustalił wiążącej organ prowadzący postępowanie administracyjne kolejności miejsc, w której doręczenie może nastąpić. Uznać zatem należy, że wybór sposobu doręczenia należy co do zasady do organu administracji publicznej, przed którym toczy się sprawa, przy czym kierując się wytycznymi art. 12 § 1 k.p.a. i art. 8 k.p.a. organy powinny dążyć do tego, aby doręczenie było szybkie i skuteczne. Skarżący nie może zatem kwestionować prawidłowości doręczenia pisma w miejscu zamieszkania, twierdząc, że pismo powinno być doręczone w miejscu pracy. Zarzut taki byłby zasadny wówczas, gdyby adresat zastrzegł w organie administracji, że korespondencja powinna być kierowana do niego pod adresem miejsca pracy, co nie miało miejsca w rozpoznawanej sprawie. Dlatego też zarzut naruszenia art. 42 § 1 k.p.a. nie jest trafny.

Przewidziany przepisem art. 43 k.p.a. sposób tzw. zastępczego doręczenia pisma stosowany jest na wypadek nieobecności adresata w domu uniemożliwiającej doręczenie bezpośrednie. Powołany przepis dla skuteczności doręczenia nakazuje zachować określone warunki, a więc zasadniczy warunek, że adresat nie może być obecny w lokalu mieszkalnym i dwa pozostałe tj. że pismo można doręczyć tylko dorosłemu domownikowi (sąsiadowi lub dozorcy domu), oraz że dokonuje się to za pokwitowaniem, jeżeli dana osoba podjęła się oddać pismo. Wykładnia gramatyczna i logiczna przepisu prowadzi do wniosku, że pokwitowanie złożone przez dorosłego domownika na dowodzie doręczenia jest następstwem aktu woli jakim jest podjęcie się przez tę osobę oddania adresatowi pisma. Innymi słowy, pokwitowanie na dowodzie doręczenia faktu odbioru przesyłki stanowi uzewnętrznienie podjętej wcześniej przez odbierającego pismo woli przekazania przesyłki adresatowi.

Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 października 1997 r. (sygn. akt I SA/Gd 360/97) podjęcie przesyłki adresowanej do strony postępowania przez dorosłego domownika i złożenie podpisu na zwrotnym potwierdzeniu odbioru oznacza podjęcie się przez niego oddania przesyłki adresatowi. Do tego wyroku odwołuje się Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniu z dnia 14 marca 2007 r. (sygn. akt II GSK 315/06), podkreślając że "określony w art. 43 k.p.a. sposób tzw. zastępczego doręczenia pisma opiera się na domniemaniu, że osoba wskazana na potwierdzeniu odbioru pisma jako domownik adresata i która pokwitowała pismo, przyjęła je w celu oddania go adresatowi oraz że pismo to zostało mu doręczone". Nadmienić należy, że potwierdzenie doręczenia dokonuje się na zasadzie określonej art. 46 § 1 k.p.a. a z przepisów szczególnych tj. art. 37 ust. 2 pkt 3 lit.a ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. Prawo pocztowe (Dz.U.2020.1041 tj.) i § 21 ust. 1 i 3 rozporządzenia z 29 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków wykonywania usług powszechnych przez operatora wyznaczonego (Dz.U.2020.1026 tj.). wynika, iż złożony na dowodzie doręczenia podpis osoby odbierającej w określonym dniu przesyłkę musi identyfikować tę osobę.

Powyższe jest niezbędne dla ustalenia, że pismo zostało wręczone jednej z osób wymienionych w art. 43 k.p.a. i zachowane zostały warunki ustanowione powyższą normą. Dokonane prawidłowo doręczenie zastępcze, a więc z respektowaniem przesłanek, o których mowa w art. 43 k.p.a. stwarza domniemanie doręczenia pisma adresatowi i takie jest przeważające stanowisko doktryny (vide: M. Jaśkowska, A. Wróbel - Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, wyd. II Zakamycze 2006 str. 360, M. Szubiakowski, M. Wierzbowski, A. Wiktorowska - Postępowanie administracyjne- ogólne, podatkowe i egzekucyjne, wyd. C. H. Beck 6 wydanie str. 68, podobnie przez odwołanie się do orzecznictwa NSA Piotr Przybysz - Kodeks postępowania administracyjnego, komentarz, Wyd. Prawnicze LexisNexis 2004r. str. 138).

Zaprezentowane w skardze kasacyjnej stanowisko, co do konieczności zobowiązania się matki skarżącego do przekazania przesyłki adresatowi, jako warunku uznania doręczenia w trybie art. 43 k.p.a. za prawidłowe, nie wynika z komentowanego przepisu. Powyższe nie tylko nie wynika z art. 43 k.p.a. lecz nie znajduje źródła w przepisach szczególnych, przede wszystkim w ustawie Prawo pocztowe czy cytowanym wyżej rozporządzeniu. Doręczający obowiązany jest uzyskać pokwitowanie odbioru od osoby, która chce i może zgodnie z komentowanym przepisem odebrać pismo. Odmowa pokwitowania przesyłki stanowiąca odmowę jej przyjęcia jest tożsama z brakiem woli lub możliwości przekazania pisma adresatowi, a powyższe skutkować będzie koniecznością odstąpienia od doręczenia w omawianym trybie.

W przedmiotowej sprawie, według stanu faktycznego zaakceptowanego przez Sąd I instancji, tytuły wykonawcze oraz zawiadomienia o dokonanych zajęciach odebrała, pod nieobecność adresata, (...)- matka skarżącego - dorosły domownik. Spełnienie powyższych warunków, zgodnie z tym co zostało wyżej powiedziane, skutkuje domniemaniem skutecznego doręczenia na podstawie art. 43 k.p.a. Dlatego też zarzut naruszenia art. 43 k.p.a. nie jest zasadny.

Nie można uznać za zasadny zarzut naruszenia art. 44 § 1 i § 4 k.p.a. Jak trafnie stwierdził Sąd I instancji adres (...), jest to adres, który widnieje w bazach danych ZUS, ewidencji działalności gospodarczej, był wskazywany przez skarżącego w zeznaniach rocznych w podatku dochodowym od osób fizycznych (PIT-37) za lata 2013-2014 w Pierwszym Urzędzie Skarbowym w Gdyni. Tym adresem posługiwali się również ówcześni pracodawcy przy zgłaszaniu skarżącego na druku ZUS ZUA do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Ponadto wszelka korespondencja kierowana do skarżącego w toku prowadzonego postępowania egzekucyjnego (z wyjątkiem ww. upomnień) była odbierana bądź przez skarżącego osobiście bądź przez jego matkę (...). Taki też adres skarżący wskazywał w pismach procesowych w toku postępowania jak i w skardze wniesionej do sądu administracyjnego. Pisma procesowe w toku postępowania sądowego doręczane były skarżącemu pod tym samym adresem (...).

Dlatego też WSA zasadnie uznał, że twierdzenia skarżącego jakoby powodem nieodebrania przez niego przesyłki zawierającej upomnienia było wysłanie go na niewłaściwy adres, nie zasługują na uwzględnienie.

Przypomnieć trzeba, że przepis art. 44 § 4 k.p.a. konstruuje fikcję prawną doręczenia, z której wynika domniemanie skuteczności doręczenia pisma w trybie określonym w art. 44 § 1-4 k.p.a, mimo że jest oczywiste, iż pismo nie dotarło fizycznie do rąk adresata w terminie określonym w art. 44 § 1 k.p.a. Doręczenie dokonane w omawianym trybie stwarza domniemanie prawne skutecznego doręczenia pisma oparte na założeniu, że strona mogła zapoznać się z pismem awizowanym, a jeśli tego nie uczyniła, to nastąpiło to z przyczyn zawinionych lub niezawinionych leżących po jej stronie. Domniemanie prawne doręczenia pisma z zastosowaniem fikcji prawnej doręczenia jest niewzruszalne w tym sensie, że nie można skutecznie wykazywać, iż treść pisma nie dotarła do wiadomości adresata. Jest to bowiem przewidywany i dopuszczalny skutek zastosowania tej instytucji. Jednak następstwa tak skonstruowanego domniemania prawnego mogą być bardzo dotkliwe dla strony, szczególnie w sytuacjach kiedy strona nie dowie się o treści pisma w terminie umożliwiającym jej skuteczne działanie prawne.

W związku z tym dopuszczalne jest obalenie domniemania doręczenia pisma z zastosowaniem fikcji doręczenia, przez wykazanie, że przepisy art. 44 k.p.a. nie powinny być zastosowane z braku przesłanek, ponieważ możliwe było zastosowanie sposobów doręczenia pisma określonych w art. 42 albo w art. 43 k.p.a. Ponadto nawet jeżeli byłyby przesłanki zastosowania doręczenia zastępczego w trybie art. 44 k.p.a., to możliwe jest obalenie domniemania skuteczności takiego doręczenia, jeżeli okaże się, że samo zastosowanie art. 44 k.p.a. było wadliwe przez nieprzestrzeganie poszczególnych wymogów procedury doręczenia zastępczego. W związku z dotkliwością skutków doręczenia zastępczego zasady stosowania tej instytucji powinny być przestrzegane ściśle. Uchybienie jakiemukolwiek z wymogów procedury doręczenia zastępczego powoduje, że organ administracji publicznej nie może skutecznie powołać się na domniemanie doręczenia pisma z zastosowaniem konstrukcji fikcji prawnej doręczenia na podstawie art. 44 § 4 k.p.a. Natomiast jeżeli powyższe czynności wykonano prawidłowo, organ administracji uprawniony jest uznać pismo za doręczone stronie z upływem ostatniego dnia okresu czternastodniowego, a pismo pozostawia się w aktach sprawy.

W sytuacji, gdy strona kwestionuje doręczenie zastępcze z zastosowaniem fikcji prawnej doręczenia na podstawie art. 44 § 1-4 k.p.a. poprawnie wypełniony druk zwrotnego potwierdzenia odbioru jest dowodem niezbędnym dla ustalenia czy spełnione zostały przesłanki doręczenia zastępczego. W rozpoznawanej sprawie Sądu I instancji zasadnie przyjął, że wszystkie przesłanki warunkujące uznanie przesyłki za doręczoną w trybie art. 44 k.p.a. zostały spełnione, co pozwalało organowi uznać upomnienia za doręczone w dniu 19 sierpnia 2014 r. Jednocześnie powyższe okoliczności prowadzą do stwierdzeniem, że nie zaistniały okoliczności skutkujące umorzeniem postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 59 § 1 pkt. 7 u.p.e.a.

Stosownie do art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a. postępowanie egzekucyjne umarza się jeżeli obowiązek nie jest wymagalny, został umorzony lub wygasł z innego powodu albo jeżeli obowiązek nie istniał. Nie ulega wątpliwości, że powyższa przesłanka umorzeniowa jest spełniona w przypadku gdy zobowiązanie uległo przedawnieniu. W świetle art. 24 ust. 4 u.s.u.s. należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 5 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne. Termin pięcioletni przedawnienia powyższych zobowiązań został wprowadzony art. 11 ustawy z dnia 16 września 2011 r. o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców, która weszła w życie w powyższym zakresie z dniem 1 stycznia 2012 r. Wcześniej w myśl zmiany przepisów dokonanej ustawą z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2002 r. nr 241 poz. 2074) należności z tytułu składek ulegały przedawnieniu po upływie 10 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne, z zastrzeżeniem ust. 5b, który stanowił iż bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od dnia wszczęcia do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego oraz postępowania przed sądem.

Zgodnie z przepisem przejściowym zawartymi w wyżej wskazanej ustawy z dnia 16 września 2011 r. do przedawnienia należności z tytułu składek, o którym mowa w art. 41b ust. 1 ustawy wymienionej w art. 2 oraz w art. 24 ust. 4 ustawy wymienionej w art. 11, którego bieg rozpoczął się przed dniem 1 stycznia 2012 r., stosuje się przepisy w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, z tym że bieg przedawnienia rozpoczyna się od dnia 1 stycznia 2012 r. Jeżeli przedawnienie rozpoczęte przed dniem 1 stycznia 2012 r. nastąpiłoby zgodnie z przepisami dotychczasowymi wcześniej, przedawnienie następuje z upływem tego wcześniejszego terminu (art. 27 ustawy nowelizującej).

Nie można nadto pominąć regulacji w zakresie pięcioletniego terminu przedawnienia, zgodnie z którą bieg terminu zostaje zawieszony od dnia podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o ile dłużnik został o niej zawiadomiony, do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego (art. 24 ust. 5b u.s.u.s.).

W rozpoznawanej sprawie skarżący twierdzi, że jego zobowiązania przedawniły się z dniem 1 stycznia 2017 r. w związku z brzmieniem regulacji przejściowych ustawy z dnia 16 września 2011 r. W ocenie zaś organów, zaakceptowanej przez Sąd I instancji, mając na uwadze art. 24 ust. 5b u.s.u.s., do przedawnienia nie doszło albowiem zaistniało zdarzenie powodujące zawieszenie biegu przedawnienia. Przy tak zarysowanej linii sporu racje przyznać należy Sądowi I instancji. Przy czym WSA błędnie zgodził się ze stanowiskiem organów, że wydanie i doręczenie skarżącemu w dniu 28 maja 2014 r. decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Inspektorat w Gdyni, określającej wysokość zadłużenia z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne i zdrowotne za lata 2008-2010, stanowiło pierwszą czynność zmierzającą do wyegzekwowania należności z tytułu składek.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w składzie rozpoznającym sprawę, wydanie lub doręczenie wymienionych wyżej decyzji nie jest zdarzeniem, o którym mowa w art. 24 ust. 5b u.s.u.s., czyli nie jest w rozumieniu powołanego przepisu ustawy podjęciem pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony. Wydanie i doręczenie takich decyzji nie ma żadnego związku z biegiem postępowania egzekucyjnego i następuje poza jego tokiem. Zdaniem NSA za czynności zmierzające do wyegzekwowania należności z tytułu składek uznaje się takie czynności, z których treści lub uzasadnienia wynika bezpośrednio, iż zmierzają one do ściągnięcia należności. Nie ulega wątpliwości, że czynnością taką może być doręczenie odpisu tytułu wykonawczego, zawiadomienia o zajęciu składnika majątkowego, czyli czynności sensu stricte egzekucyjne, podjęcie tych czynności wiąże się bowiem z wszczęciem postępowania egzekucyjnego, a zatem służy wyegzekwowaniu należnych składek.

Jak wynika z akt sprawy tytuły wykonawcze zostały doręczone skarżącemu w dniu (...) r., a więc przed dniem 1 stycznia 2017 r. to jest przed terminem przedawnienia. Doręczenie to nastąpiło w trybie art. 43 k.p.a., a przesyłkę odebrała matka skarżącego jako pełnoletni domownik. W związku z tym doręczenie skarżącemu tytułów wykonawczych skutkowało zawieszeniem biegu terminu przedawnienia składek na ubezpieczenie społeczne oraz ubezpieczenie zdrowotne. Podniesiony przez skarżącego zarzut przedawnienia należności objętych tytułami wykonawczymi trafnie został uznany za niezasadny. W sprawie nie wystąpiła - określona w art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a. - przesłanka stanowiąca podstawę do umorzenia postępowania egzekucyjnego, gdyż - wbrew twierdzeniom skarżącego - nie doszło do przedawnienia przedmiotowych należności składkowych.

W związku z powyższym uznać należy, że Sąd I instancji prawidłowo oddalił skargę. Podkreślić należy, że w ocenie NSA pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, zaskarżony wyrok odpowiada prawu, dlatego na zasadzie art. 184 p.p.s.a. w związku z art.182 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w punkcie 1 sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto zgodnie z art. 204 pkt 1 p.p.s.a.