Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 19 października 2018 r., sygn. akt I GSK 2896/18

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 12 czerwca 2018 r., sygn. akt III SA/Gl 516/18, oddalił skargę [A] Sp. z o.o. Spółki komandytowej w Gliwicach na rozstrzygnięcie Śląskiego Centrum Przedsiębiorczości z [...] lutego 2018r. w przedmiocie negatywnej oceny projektu.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:

W odpowiedzi na konkurs nr RPSL.03.02.00-IP.01-24-005/16, ogłoszony przez Śląskie Centrum Przedsiębiorczości w Chorzowie, na dofinansowanie projektów ze środków EFRR w ramach Osi Priorytetowej III "Konkurencyjność MŚP", Działania 3.2 "Innowacje w MŚP" Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Śląskiego na lata 2014-2020, Typ projektu: Wdrożenie i komercjalizacja innowacji produktowych oraz procesowych – [A] Sp. z o.o. Spółka komandytowa w G. (dalej: "skarżąca" "spółka") złożyła wniosek o dofinansowanie projektu pod tytułem "[...]", któremu nadany został numer identyfikacyjny [...].

Zgodnie z warunkami konkursu opisanymi w Regulaminie konkursu (Rozdział 4. Kryteria wyboru projektów) Śląskie Centrum Przedsiębiorczości jako Instytucja Organizująca Konkurs (IOK) dokonała oceny i wyboru projektów w oparciu o kryteria zatwierdzone przez Komitet Monitorujący RPO WSL na lata 2014-2020. Kryteria wyboru projektów dla działania 3.2 określone zostały jako oddzielny dokument stanowiący załącznik do ogłoszenia o konkursie. Na etapie oceny formalnej każdy z wniosków złożonych w konkursie poddany został ocenie pod kątem pięciu kryteriów zerojedynkowych niepodlegających uzupełnieniom oraz pięciu kryteriów zerojedynkowych podlegających uzupełnieniom.

Pismem z [...] lipca 2017 r. wnioskodawca został poinformowany, że jego wniosek, w trakcie oceny formalnej, został oceniony negatywnie ze względu na brak spełnienia kryteriów zerojedynkowych "Poprawność wypełnienia wniosku oraz spójność zapisów" i "Kompletność załączników i ich spójność z wnioskiem aplikacyjnym" oraz "Kwalifikowalność wydatków zaplanowanych w projekcie w ramach działania".

IOK poinformowała spółkę, iż zgodnie z zapisami Regulaminu konkursu minimalna wartość dofinansowania, o którą może aplikować wnioskodawca to 100 000 zł. W związku ze wskazaniem wydatków niekwalifikowalnych tj.: "zakup termoizolowanej przyczepy wraz z zabudowanym sprzętem do zintegrowanej renowacji sieci wod.-kan.", "szkolenie 3 pracowników w zakresie obsługi zintegrowanego mobilnego systemu do renowacji" oraz "badania możliwości stosowania zintegrowanego mobilnego systemu renowacji sieci wodno-kanalizacyjnych na terenach górniczych" wartość wnioskowanego dofinansowania uległa obniżeniu, co skutkuje niespełnieniem warunku minimalnej wartości dofinansowania.

Ponadto we wniosku o dofinansowanie stwierdzono inne braki formalne/oczywiste omyłki, o których uzupełnienie wnioskodawca nie został wezwany z uwagi na wyżej opisaną sytuację.

Od powyższego rozstrzygnięcia skarżąca złożyła protest w celu weryfikacji prawidłowości oceny projektu w zakresie kryteriów i zarzutów w nim wskazanych.

IZ pismem z [...] września 2017 r. uwzględniła złożony protest i sformułowała następujące rekomendacje dla organu:

1. - w zakresie Kryterium "Poprawność wypełnienia wniosku oraz spójność zapisów" wskazano, że oceniający nie wyjaśnili pojęcia "środka transportu". Ocena w tym zakresie jest zatem niepełna oraz niewystarczająco uzasadniona. Oceniający wskazali na zapis znajdujący się w Wytycznych programowych w zakresie kwalifikowania wydatków, ale nie wyjaśnili w żaden sposób, dlaczego przyczepę zabudowaną specjalistycznym sprzętem do renowacji studzienek należy zakwalifikować jako środek transportu (WYD001).
2. - w zakresie Kryterium "Kwalifikowalność wydatków zaplanowanych w projekcie w ramach działania" uznano, iż ocena nie została przeprowadzona właściwie w zakresie wydatku WYD004 – Szkolenie 3 pracowników w zakresie obsługi zintegrowanego mobilnego systemu do renowacji. Natomiast odnośnie oceny wydatku WYD005 – "Badania możliwości stosowania zintegrowanego mobilnego systemu renowacji sieci wodno-kanalizacyjnych na terenach górniczych" wskazano, że ocena w tym zakresie została przeprowadzona właściwie.

Pismem z [...] lutego 2018 r. IOK ponownie negatywnie oceniła wniosek, wskazując, że wydatek WYD001, tj. "Zakup termoizolowanej przyczepy wraz z zabudowanym sprzętem do zintegrowanej renowacji sieci wod.-kan." nie kwalifikuje się do wsparcia, gdyż dotyczy zakupu środku transportu, a zgodnie z wytycznymi wszelkie środki transportu są niekwalifikowalne. Organ, powołując się na rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie Klasyfikacji Środków Trwałych (KŚT) z 3 października 2016 r., wskazał, że przyczepa znajduje się w grupie 7 – Środki transportu, podgrupie 74 – pojazdy mechaniczne, rodzaj 747 – naczepy i przyczepy. W rozumieniu natomiast art. 2 pkt 50 ustawy z 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. z 2017r. poz. 1260; dalej: p.r.d.) przyczepa to pojazd bez silnika, przystosowany do łączenia go z innym pojazdem, zaś art. 31 ustawy stanowi, że pojazd to środek transportu przeznaczony do poruszania się po drodze oraz maszyna lub urządzenie do tego przystosowane.

W związku z ponownym uznaniem ww. wydatku WYD001 za niekwalifikowalny do wsparcia, również wydatek WYD004 "Szkolenie pracowników w zakresie obsługi zintegrowanego mobilnego systemu renowacji" został uznany za niekwalifikowalny. Ponadto, IOK podtrzymała swoje wcześniejsze stanowisko dotyczące braku kwalifikowalności wydatku WYD005 "Badania możliwości stosowania zintegrowanego mobilnego systemu renowacji sieci wodnokanalizacyjnych na terenach górniczych" oraz wydatku WYD006 "Promocja innowacyjnego, zintegrowanego systemu renowacji sieci wodno-kanalizacyjnych".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę spółki na powyższe rozstrzygnięcie.

Sąd I instancji wskazał, że konkurs w rozstrzyganej sprawie został przeprowadzony na podstawie Regulaminu, określonego przez Zarząd Województwa Śląskiego, który wyznacza ramy prawne postępowania konkursowego i do którego reguł podmioty uczestniczące miały obowiązek się zastosować. Taki tryb wyłaniania projektów uzasadnia przepis art. 41 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. poz. 1146 ze zm.; dalej: ustawa wdrożeniowa). Zgodnie z zasadami określonymi w Regulaminie konkursu oraz jego załącznikach, w tym Wytycznych programowych w zakresie kwalifikowana wydatków z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Śląskiego na lata 2014-2020, projekt poddawany jest ocenie formalnej oraz ocenie merytorycznej.

Istota sporu, jak wskazał WSA, dotyczy prawidłowości przeprowadzonej przez IOK oceny formalnej wniosku w zakresie uznania, czy wskazany przez skarżącą we wniosku wydatek na zakup termoizolowanej przyczepy wraz z zabudowanym sprzętem do zintegrowanej renowacji sieci wod.-kan. kwalifikuje się do wsparcia, czy też nie. Zdaniem organu, przyczepa ta stanowi środek transportu, a zgodnie z ww. wytycznymi wszelkie środki transportu są niekwalifikowalne. Natomiast spółka twierdzi, iż przedmiotowa przyczepa nie stanowi środka transportu.

W ocenie Sądu I instancji, organ w zaskarżonym rozstrzygnięciu prawidłowo uznał sporną przyczepę za środek transportu, niekwalifikujący się do wsparcia w przedmiotowym konkursie.

Zgodnie bowiem z Wytycznymi Programowymi w zakresie kwalifikowania wydatków (...) pojęcie środek trwały definiuje się w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 15 ustawy z 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2013 r. poz. 330, ze zm.). Wnioskodawca natomiast w pkt C.2.2 WYD001 wniosku "Zakup termoizolowanej przyczepy wraz z zabudowanym sprzętem do zintegrowanej renowacji sieci wod.-kan." wskazał kategorię kosztów jako "środek trwały – nowy". Słusznie zatem wywiódł organ, że w przypadku zakupu przyczepy spółka będzie prowadziła ewidencję w oparciu o Klasyfikację Środków Trwałych, a w konsekwencji stosowała się do rozporządzenia w sprawie Klasyfikacji Środków Trwałych. Zgodnie z tą klasyfikacją przyczepa znajduje się w grupie 7 – Środki transportu, w podgrupie 74 – Pojazdy mechaniczne, w Rodzaju 747 – Naczepy i przyczepy.

Ponadto, z art. 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym (p.r.d.) wynika, że użyte w ustawie określenia oznaczają: 31) pojazd – środek transportu przeznaczony do poruszania się po drodze oraz maszynę lub urządzenie do tego przystosowane;

1. 50) przyczepa – pojazd bez silnika, przystosowany do łączenia go z innym pojazdem.

Wobec powyższego, zdaniem Sądu I instancji, organ słusznie wywiódł, że skoro pojazd jest środkiem transportu, a przyczepa jest pojazdem (choć bez silnika), to przyczepa jest także środkiem transportu. Sąd zgodził się też ze stanowiskiem organu, że indywidualne interpretacje Dyrektora Izby Skarbowej w Poznaniu i w Katowicach, na które powoływała się spółka, a z których wynika, że przyczepa nie jest środkiem transportu, wydane zostały w indywidualnych sprawach dla celów podatku od towarów i usług i nie mają zastosowania w rozpoznawanej sprawie.

W konsekwencji za niezasadne Sąd I instancji uznał zarzuty naruszenia art. 2 pkt 31 p.r.d. oraz § 1 rozporządzenia w sprawie Klasyfikacji Środków Trwałych poprzez niewłaściwe zastosowanie. WSA nie uwzględnił też zarzutu naruszenia art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy wdrożeniowej poprzez ocenę projektu w oparciu o kryteria, które nie zostały określone w regulaminie konkursu. Jego zdaniem, wbrew twierdzeniom skarżącej, w ramach przedmiotowego konkursu obowiązywały zapisy Regulaminu konkursu, który w Rozdziale 6 Kwalifikowalność wydatków w ramach konkursu w pkt 1 stanowi, że: "Katalog kosztów kwalifikujących się do objęcia wsparciem został określony w Wytycznych programowych w zakresie kwalifikowania wydatków, będących załącznikiem do Ogłoszenia o konkursie".

Z kolei w tych Wytycznych w katalogu wydatków niekwalifikowalnych odnoszących się do działania 3.2, wskazano zakup środków transportu. Nadto Wytyczne Programowe w zakresie kwalifikowania wydatków zdefiniowały pojęcie środka trwałego w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 15 ustawy o rachunkowości. W związku z powyższym, zdaniem Sądu ocena wniosku skarżącej przeprowadzona została zgodnie z Regulaminem konkursu, który był stronie znany. WSA w Gliwicach nie dopatrzył się ani istotnego dla sprawy naruszenia przez organ zasad oceniania złożonego wniosku, zawartych w dokumentacji konkursowej ani naruszenia zasad wynikających z art. 37 ust 1 ustawy wdrożeniowej w sposób wpływający na podjęte rozstrzygnięcie. Poprawność wypełnienia wniosku oraz spójność zapisów i kwalifikowalność wydatków zaplanowanych w projekcie w ramach działania wydatku W001 "zakup termoizolowanej przyczepy wraz z zabudowanym sprzętem do zintegrowanej renowacji sieci wod.- kan.", a także w zakresie pozostałych kryteriów nie naruszyła, zdaniem Sądu, zasad przejrzystości, rzetelności bądź bezstronności oraz zasady przyznawania wnioskodawcom równego dostępu do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinasowania.

W związku z powyższym, na podstawie art. 61 ust 8 pkt 2 ustawy wdrożeniowej WSA w Gliwicach oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego rozstrzygnięcia złożyła [A] Sp. z o.o. Spółka komandytowa w G. Na podstawie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego:

1. 1. art. 37 ust. 2, art. 41 ust. 1 oraz art. 41 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, które polegało na tym, że Sąd I instancji nie skontrolował dokonanego przez Organ naruszenia powyższych przepisów, które polegało na tym, że ocena projektu skarżącego - w zakresie, w jakim opiera się na stwierdzeniu, że wydatek na zakup termoizolowanej przyczepy wraz z zabudowanym sprzętem do zintegrowanej renowacji stanowi wydatek niekwalifikowalny, gdyż przyczepa ta stanowi środek transportu - nie została przeprowadzona wyłącznie na podstawie regulaminu określającego kryteria wyboru projektów, ani nie została przeprowadzona wyłącznie pod względem spełnienia kryteriów wyboru projektów, który to wybór powinien być przejrzysty, rzetelny i bezstronny. Ocena ta została natomiast przeprowadzona także w oparciu o kryteria pozaregulaminowe, przyjęte arbitralnie, nierzetelnie i bezpodstawnie. Prawidłowe zastosowanie powyższych przepisów wymagałoby uznania, że regulamin konkursu nie daje podstaw do zakwalifikowania powyższej przyczepy jako środek transportu, co w konsekwencji winno prowadzić do uwzględnienia skargi przez Sąd I instancji, a nie do jej oddalenia.
2. 2. § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3 października 2016 r. w sprawie Klasyfikacji Środków Trwałych w zw. z art. 37 ust. 2, art. 41 ust. 1 oraz art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy wdrożeniowej poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, które polegało na tym, że Sąd I instancji - podzielając stanowisko Organu, który powołał się na Klasyfikację Środków Trwałych - uznał, że termoizolowana przyczepa wraz z zabudowanym sprzętem do zintegrowanej renowacji stanowi środek transportu, tak więc wydatek na jej zakup stanowi wydatek niekwalifikowalny zgodnie z regulaminem konkursu, w ramach którego wnioskodawca ubiegał się o dofinansowanie. Tymczasem z Klasyfikacji Środków Trwałych wynika jednoznacznie, że rodzaj środków transportu, jakim są "naczepy i przyczepy" (poz. 747), obejmuje wyłącznie naczepy i przyczepy mieszkalne lub turystyczne (kempingowe) oraz naczepy i przyczepy do przewozu towarów. Przedmiotowej przyczepy nie sposób zatem podciągnąć pod przepis § 1 powyższego rozporządzenia, ponieważ nie jest ona ani naczepą bądź przyczepą mieszkalną lub turystyczną (kempingową) ani naczepą bądź przyczepą do przewozu towarów, czego Organ nie kwestionował i na co się nie powoływał. Wobec powyższego Sąd I instancji powinien był uznać, że przedmiotowa przyczepa nie stanowi środka transportu, co w konsekwencji winno prowadzić do uwzględnienia skargi, a nie do jej oddalenia.
3. 3. art. 3 ust. 1 pkt 15 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości poprzez błędną jego wykładnię, która polegała na tym, że Sąd I instancji, podzielając stanowisko Organu, mylnie zrozumiał powyższy przepis, przyjmując, że zawiera on definicję środka transportu, podczas gdy zawiera on jedynie definicję środka trwałego, natomiast środek transportu wymieniono w omawianym przepisie wyłącznie jako jeden z rodzajów środków trwałych. W konsekwencji przepis art. 3 ust. 1 pkt 15 ustawy o rachunkowości nie wyjaśnia, czym jest środek transportu, wobec czego nie jest on w ogóle przydatny dla rozstrzygnięcia sprawy i nie powinien być do niej w ogóle zastosowany. Nie mógł on zatem stanowić podstawy uznania, że termoizolowana przyczepa wraz z zabudowanym sprzętem do zintegrowanej renowacji stanowi środek transportu, co z kolei doprowadziło do uznania przez Organ i Sąd I instancji, że wydatek na zakup przedmiotowej przyczepy stanowi wydatek niekwalifikowany zgodnie z regulaminem konkursu, w ramach którego wnioskodawca ubiegał się o dofinansowanie.
4. 4. art. 2 pkt 31 w zw. z art. 2 pkt 50 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym poprzez błędną ich wykładnię, która polegała na tym, że Sąd I instancji, podzielając stanowisko Organu, mylnie zrozumiał owe przepisy, przyjmując, że wynika z nich definicja środka transportu, podczas gdy art. 2 pkt 50 powyższej ustawy w ogóle nie posługuje się sformułowaniem "środek transportu", a art. 2 pkt 31 powyższej ustawy zawiera jedynie definicję pojazdu, natomiast środek transportu wymieniono w nim wyłącznie jako jeden z rodzajów pojazdów. W konsekwencji przepis art. 2 pkt 31 w zw. z art. 2 pkt 50 ustawy - Prawo o ruchu drogowym nie wyjaśnia czym jest środek transportu, wobec czego nie jest on w ogóle przydatny dla rozstrzygnięcia sprawy i nie powinien być do niej w ogóle zastosowany. Nie mógł on zatem stanowić podstawy uznania, że termoizolowana przyczepa wraz z zabudowanym sprzętem do zintegrowanej renowacji stanowi środek transportu, co z kolei doprowadziło do uznania przez Organ i Sąd I instancji, że wydatek na zakup przedmiotowej przyczepy stanowi wydatek niekwalifikowany zgodnie z regulaminem konkursu, w ramach którego wnioskodawca ubiegał się o dofinansowanie.

Mając na uwadze powyższe, spółka wniosła o uwzględnienie skargi kasacyjnej i – na podstawie art. 188 p.p.s.a. – uchylenie zaskarżonego wyroku oraz rozpoznanie skargi poprzez stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania przed Sądem I instancji, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W razie nieuwzględnienia powyższego wniosku spółka domagała się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji – Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów spółka przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Ponadto złożyła oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

IOK w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Kierując się treścią art. 182 §2 p.p.s.a. nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie jest usprawiedliwiona.

Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.

Wobec braku okoliczności uzasadniających stwierdzenie nieważności postępowania, z przyczyn przewidzianych w art. 183 § 2 pkt 1-6 p.p.s.a., kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku sprowadzała się do oceny, czy narusza on przepisy wskazane zarzutach postawionych Sądowi I instancji. W myśl bowiem art. 183 § 1 p.p.s.a. – poza wskazaną wyżej możliwością uwzględnienia z urzędu określonych przypadków nieważności postępowania – Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę wyłącznie w granicach skargi kasacyjnej.

Rozpoznając sprawę w tych granicach, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że postawione w skardze kasacyjnej zarzuty nie usprawiedliwiają zawartego w niej wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku. Zarzuty stawiane Sądowi I instancji nie podważają bowiem stanowiska tego Sądu, że ocena projektu co do spełnienia kryterium: Poprawność wypełnienia wniosku oraz spójność zapisów i Kwalifikowalność wydatków zaplanowanych w projekcie w ramach działania: wydatku 001 "zakup termoizolowanej przyczepy wraz z zabudowanym sprzętem do zintegrowanej renowacji sieci wod.-kan.", nie naruszyła prawa. Skoro wydatek 001 był głównym wydatkiem projektu, a pozostałe nie przekraczały poziomu minimalnego dofinansowania, który zgodnie z Regulaminem Konkursu określono na kwotę 100.000 zł, projekt nie mógł zostać przesłany do dalszej oceny, stąd, jak stwierdzono, skarga na informację o negatywnej, ponownej ocenie projektu, dokonanej na skutek pozytywnego rozpoznania protestu, podlegała oddaleniu na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy wdrożeniowej.

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się skarżąca spółka, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, zgodnie z którym ocena przeprowadzona została w sposób niezgodny z prawem. Według skarżącej organ i Sąd dokonały błędnej oceny, że przedmiotem w części projektu i wydatkiem niekwalifikowalnym, jest zakup środka transportu w postaci termoizolowanej przyczepy wraz z zabudowanym sprzętem do zintegrowanej renowacji. W zarzutach kasacyjnych sformułowanych w ramach podstawy z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. wskazano na naruszenie art. 37 ust. 2, art. 41 ust. 1 oraz art. 41 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3 października 2016 r. w sprawie Klasyfikacji Środków Trwałych, poprzez niewłaściwe ich zastosowanie. Zarzucono też błędną wykładnię art. 3 ust. 1 pkt 15 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości i art. 2 pkt 31 w zw. z art. 2 pkt 50 ustawy z 20 czerwca 1997r.

Prawo o ruchu drogowym wskazując, że przepisy te nie mogły stanowić podstawy do uznania, że termoizolowana przyczepa wraz z zabudowanym sprzętem do zintegrowanej renowacji stanowi środek transportu, co z kolei doprowadziło, zdaniem spółki, do błędnego przyjęcia, że wydatek na zakup przedmiotowej przyczepy stanowi, zgodnie z Regulaminem Konkursu wydatek niekwalifikowany.

Odnosząc się do tak stawianych zarzutów, zasadne jest podkreślenie, że w sprawach, przedmiotem których jest ocena projektu, dokonywana w oparciu o przepisy ustawy z dnia 11 lipca 2014r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. 2017. 1460) – poza powszechnie obowiązującymi przepisami prawa unijnego i krajowego wzorzec kontroli stanowią również postanowienia systemu realizacji programu operacyjnego w rozumieniu art. 6 § 1 i 2 ustawy wdrożeniowej. Z uwagi na fakt, że w świetle ostatniego z powołanych przepisów katalog dokumentów mogących wejść w skład systemu realizacji jest otwarty, na system ten składają się różnego rodzaju dokumenty, w tym Regulamin Konkursu, określający – w myśl art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy wdrożeniowej – kryteria wyboru projektu (por. np. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2017 r., II GSK 1517/17).

Należy bowiem mieć na uwadze, że wnioskodawca – przystępując do naboru wniosków o dofinansowanie – zna jego zasady naboru i wyraża akceptację dla tych warunków, a chcąc uzyskać wsparcie ze środków unijnych, godzi się postępować ściśle według tych zasad. De facto postanowienia zawarte w szeroko pojmowanych dokumentach systemu realizacji projektu mogą więc stanowić podstawę praw i obowiązków wnioskodawców (por. Komentarz do ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, pod red. R. Poździka; Wyd. sejmowe, 2016; komentarz do art. 6 teza 4-5 i powołane tam orzecznictwo).

Przepis art. 37 ust. 2 ustawy wdrożeniowej stanowi wprost, że projekt podlega ocenie pod względem spełnienia kryteriów wyboru projektów. Powołany w skardze kasacyjnej art. 37 w ust. 1 tej ustawy stanowi zaś, że właściwa instytucja przeprowadza wybór projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewnia wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania.

Zasadnie przyjmuje się przy tym, że obowiązek poszanowania wskazanych wyżej zasad dotyczy każdego etapu konkursu – począwszy od momentu przygotowywania regulaminu konkursu i formularza aplikacyjnego aż po zakończenie tego postępowania konkursowego – i zasady te mają charakter normatywny, stanowiąc gwarancję równego traktowania wszystkich potencjalnych beneficjentów pomocy unijnej i znajdują umocowanie w zasadzie równego dostępu do pomocy wywodzącej się z traktatowej zasady równości, a rzetelność wyboru projektów rozumieć należy jako działanie sumienne, solidne, staranne i zgodne z określonymi zasadami i obowiązkami (por. wyroki NSA z 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1549/17 oraz z 20 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1597/17).

Dla czytelności rozważań czy ocena projektu – odnośnie do spornej kwestii, że przedmiotem w części projektu i wydatkiem niekwalifikowalnym jest zakup środka transportu w postaci termoizolowanej przyczepy wraz z zabudowanym sprzętem do zintegrowanej renowacji – wskazać należy, iż w niniejszej sprawie bezspornym było że "środki transportu" zgodnie z Wytycznymi Programowymi nie kwalifikują się do wsparcia. Tym samym w sprawie spór dotyczył i dotyczy oceny, czy zakładany przez wnioskującą spółkę wydatek na zakup termoizolowanej przyczepy wraz z zabudowanym sprzętem do zintegrowanej renowacji sieci wodnokanalizacyjnej – stanowi wydatek na zakup środka transportu.

W konsekwencji zatem rozstrzygnięcia, czy wydatek ten nie kwalifikuje się do wsparcia, gdyż "przyczepa" taka stanowi środek transportu, a zgodnie z ww. wytycznymi wszelkie środki transportu są niekwalifikowalne, czy jak podnosi skarżąca przyczepa ta nie stanowi środka transportu i może zostać objęta dofinansowaniem.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji prawidłowo przeprowadził ocenę zachowania organu przy poczynieniu ustaleń, że projektowany przez spółkę wydatek na zakup termoizolowanej przyczepy wraz z zabudowanym sprzętem do renowacji sieci wodnokanalizacyjnej stanowi wydatek na zakup środka transportu, co oznacza, w świetle regulacji Konkursu, w którym aplikowała skarżąca jego niekwalifikowalność.

W tym miejscu przypomnieć należy, iż konkurs w rozstrzyganej sprawie został przeprowadzony na podstawie Regulaminu Konkursu określonego przez Zarząd Województwa Śląskiego, który wyznacza ramy prawne postępowania konkursowego i do którego reguł podmioty uczestniczące miały obowiązek się zastosować. Taki tryb wyłaniania projektów uzasadnia przepis art. 41 ust. 1 i ust. 2 ustawy wdrożeniowej. Zgodnie z zasadami określonymi w Regulaminie konkursu oraz jego załącznikach, w tym Wytycznych programowych w zakresie kwalifikowana wydatków z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Śląskiego na lata 2014-2020, projekt poddawany jest ocenie formalnej oraz ocenie merytorycznej. Regulamin Konkursu w rozdziale 6 Kwalifikowalność wydatków w ramach konkursu w pkt 1 stanowi, że: "Katalog kosztów kwalifikujących się do objęcia wsparciem został określony w Wytycznych programowych w zakresie kwalifikowania wydatków, będących załącznikiem do Ogłoszenia o konkursie".

Z kolei w tych Wytycznych w katalogu wydatków niekwalifikowalnych odnoszących się do działania 3.2, wskazano zakup środków transportu. Nadto Wytyczne Programowe w zakresie kwalifikowania wydatków zdefiniowały pojęcie środka trwałego w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 15 ustawy o rachunkowości (pkt 2 Wytycznych – wykaz skrótów i pojęć), zgodnie z którym do środków trwałych zalicza się w szczególności, maszyny, urządzenia środki transportu i inne rzeczy.

W ocenie NSA naruszenie przepisów prawa materialnego wskazywane w skardze kasacyjnej nie miało miejsca. Sposób konkretnego opisania wydatku, wskazania na jego cechy, w ramach konkursu na dofinansowanie projektów ze środków EFRR w ramach Osi Priorytetowej III "Konkurencyjność MŚP", Działania 3.2 "Innowacje w MŚP" Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Śląskiego na lata 2014-2020, do którego aplikowała skarżąca, jest co wyżej już wskazano zawsze pozostawione ubiegającym się w konkursie o dofinansowanie projektu. Organ jedynie ocenia czy takie opisane przez wnioskujących wydatki mogą być kwalifikowane do wsparcia.

W niniejszej sprawie, w ramach opisu wydatku WYD 001 – ogólnie zdefiniowanego przez spółkę jako "zakup termoizolowanej przyczepy wraz z zabudowanym sprzętem do zintegrowanej renowacji sieci wod-kan", w ramach rubryki 12 w części C.2.2 dotyczącej wydatku spółka wskazała, że wydatek ten składać się będzie z zakupu "termoizolowanej przyczepy o niskim załadunku i nośności do tony. Przyczepa będzie wyposażona w oświetlenie, klimatyzator i ogrzewanie". Tym samym, jak słusznie w sprawie przyjęto sama wnioskująca o pomoc spółka określiła, że dokonuje zakupu "przyczepy" służącej "do załadunku". Dlatego też sama w istocie potwierdziła, w ramach szczegółowego opisu wydatku, że będzie miała do czynienia z przyczepą służącą do przewozu towarów w rozumieniu rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie Klasyfikacji Środków Trwałych (KŚT) z 3 października 2016 r. Zgodnie z tą klasyfikacją przyczepa znajduje się w grupie 7 – Środki transportu, w podgrupie 74 – Pojazdy mechaniczne, w Rodzaju 747 – Naczepy i przyczepy.

Skoro zatem skarżąca w ramach prowadzonej działalności gospodarczej, zgodnie z obowiązującymi przepisami rachunkowymi, zakładała nabycie środka trwałego, a nabyciem objęta była "przyczepa" o załadunku do 3,5 tony, to – jak zasadnie zauważa organ – zobligowana była ujawnić ją w ewidencji środków trwałych, tj. zgodnie z klasyfikacją jako przyczepę – a to znaczy że nabywała środek trwały kwalifikowany w grupie "Środki Transportu". Skoro planowany zakup służy do załadunku i przewozu ładunku, to jest pojazdem będącym środkiem transportu.

Spółka wskazała, że dopiero po zakupie "termoizolowanej przyczepy" planuje się wykonanie na niej kurtyny termicznej w celu zapewnienia optymalnych warunków pracy dla pracowników (...) Przyczepa zostanie zabudowana w sposób kompaktowy regałami, stołami roboczymi, półami i uchwytami, Poniżej wyszczególniono sprzęt i urządzenia które planuje się zakupić, a następnie zabudować w przyczepie w celu opracowania mobilnego stanowiska (..) "Dalej zaś wskazano na szacunkowy koszt przyczepy wraz z zabudową i pełnym wyposażeniem.

Wskazując na powyższe, rozróżnienie sprowadzające się do pierwotnego nabycia środka trwałego jakim jest "środek transportu" w postaci "przyczepy", a dopiero następcze jego zabudowanie opisane wprost przez beneficjenta zgodzić należy się z organem, że zabudowanie "termoizolacyjnej przyczepy o niskim załadunku i nośności do 3,5 tony" urządzeniami i wyposażeniem, nie pozbawia tej rzeczy charakteru środka transportu w rozumieniu przepisów czy to ustawy o rachunkowości, czy rozporządzenia w sprawie Klasyfikacji Środków Trwałych, czy prawa o ruchu prawa drogowym. Skarżąca, jak zatem słusznie w sprawie przyjęto, zakładała nabycie przyczepy jako środka transportu, który miał być zabudowany i dostosowany do mobilności "stanowiska do renowacji sieci" poprzez instalację w środku transportu stosownej zabudowy i złożenia wyposażenia ruchomego. Przedstawiony w projekcie opis wydatku prowadzi, jak trafnie organ przyjął, co zasadnie zaakceptował Sąd I instancji, do wniosku, że przedmiotem nabycia przez spółkę był środek trwały – będący środkiem transportu zgodnie z Klasyfikacją Środków Trwałych (poz. 747).

Skoro bowiem zgodnie z założeniem spółki nabywała ona środek trwały, w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 15 ustawy o rachunkowości, to winna zastosować terminologię tam wskazaną. Wskazany wyżej przepis rozróżnia odrębnie środki trwałe: środki transportu oraz odrębnie urządzenia. W logicznej zbieżności z przywołanym przepisem jest konstrukcja rozporządzenia Rady Ministrów w zakresie Klasyfikacji środków trwałych, która tę odrębność środków trwałych zachowuje obejmując środki transportu (grupa 7 Klasyfikacji). Skarżąca kwestionując natomiast zaliczenie nabywanego środka trwałego do środków transportu, nie wskazuje zarazem do jakich innych środków trwałych zakupioną przyczepę należałoby zaliczyć. W tej sytuacji jako chybione uznać należało zarzuty zawarte w pkt 2 i 3 petitum skargi kasacyjnej tj. błędnej wykładni art. 3 ust. 1 pkt 15 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości, a w konsekwencji niewłaściwego zastosowania § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3 października 2016 r. w sprawie Klasyfikacji Środków Trwałych.

W zakresie zarzutu naruszenia przepisu art. 2 pkt 31 w związku z art. 50 ustawy o ruchu drogowym wskazać należy, że nie jest on również zasadny, bowiem WSA w Gliwicach przeprowadził prawidłowe wnioskowanie, wskazując na logiczną systemowo wykładnię terminu "przyczepa". Przyczepa jest bowiem szczególnego rodzaju pojazdem bez silnika, przystosowanym do łączenia go z innym pojazdem. Każdy pojazd niemający silnika i przeznaczony do łącznia z pojazdem silnikowym jest przyczepą. Jedynie przyczepa, która konstrukcyjnie nie jest przeznaczona i nie ma możliwości faktycznej jakiegokolwiek przewozu osób lub jakichkolwiek ładunków, stanowi jej szczególny rodzaj nazywany pojazdem specjalnym w ramach ustawy. Skoro w zabudowanej przyczepie istnieje faktyczna możliwość przewozu ładunków, to mamy, jak trafnie uznano do czynienia z pojazdem będącym środkiem transportu. Mając powyższe na uwadze nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej kasacyjnie spółki dokonania przez IOK oceny projektu w sposób naruszający powołane w przepisach art. 37 ust 2 i ust 1 ustawy wdrożeniowej zasady równego traktowania wnioskodawców oraz przejrzystości i bezstronności, co skarżąca wiąże z zarzutem naruszenia art. 41 ust. 1 oraz art. 41 ust. 2 pkt 7 przez ich niewłaściwe zastosowanie.

Ponownie negatywna ocena projektu dokonana przez IOK, wbrew stanowisku spółki nie została przeprowadzona w oparciu o kryteria pozaregulaminowe. W art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej zawarto zasady ogólne dotyczące wszystkich trybów wyłaniania projektów do dofinansowania: przejrzystość, rzetelność, bezstronność wyboru projektów oraz równość wnioskodawców w dostępie do informacji o zasadach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. Zasada równego dostępu do pomocy nakłada na instytucje odpowiedzialne za realizację zadań polityki rozwoju obowiązek równego traktowania wszystkich beneficjentów pomocy oraz formułuje zakaz jakiegokolwiek faworyzowania lub dyskryminowania niektórych z nich. Naruszenie którejkolwiek z zasad wymienionych w art. 37 ust. 1 powołanej ustawy stanowi naruszenie zasady równego dostępu do pomocy. Zasada przejrzystości reguł oceny projektów ma charakter instrumentalny w stosunku do zasady równości, formułując wobec instytucji zarządzającej nakaz jasnego, precyzyjnego i dostępnego dla wszystkich wnioskodawców (beneficjentów) określenia kryteriów kwalifikowania projektów.

Przejrzystość realizuje się przede wszystkim w obowiązku powszechnie dostępnej i pełnej informacji o trybie i warunkach wyboru projektów. Rzetelność związana jest z ustanowieniem jasnych i zrozumiałych dla wnioskodawców kryteriów wyboru projektów, zgodności postępowania właściwej instytucji z ustanowionymi w danym trybie regułami oraz wszechstronnym uzasadnieniem wyboru (wyrok NSA z dnia 22 marca 2017 r. sygn. akt II GSK 339/17). Reguły te w sprawie niniejszej nie zostały naruszone, bowiem zasady określone zapisami Regulaminu Konkursu w sposób jasny i czytelny formułują reguły uczestnictwa w konkursie i nie dyskryminują spółki, jako uczestniczki, która zasady te naruszyła. To na spółce bowiem spoczywał obowiązek rzetelnego i wyczerpującego przygotowania wniosku z uwzględnieniem znanych jej kryteriów oceny. Jasne i dostępne dla uczestników Konkursu zapisy dokumentacji konkursowej, w tym jego Regulaminu na stosowanie którego skarżąca, zgłaszając uczestnictwo w konkursie wyraziła zgodę, zawierające zarówno wskazówki jak i czytelne definicje nie naruszają również określonej powołanymi poprzez autora skargi kasacyjnej przepisami zasady przejrzystości.

Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna – jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw – podlegała oddaleniu. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. Postanowienie w przedmiocie kosztów postępowania kasacyjnego (pkt 2) wydano na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) oraz z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.). Koszty obejmują wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 240 zł.