Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 24 kwietnia 2018 r., sygn. akt I GSK 292/18

Uzasadnienie

Zaskarżonym wyrokiem z 22 czerwca 2017 r. sygn. akt VIII SA/Wa 1089/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w wyniku rozpoznania skargi [A.] sp. z o.o. z siedzibą w K. (dalej: spółka) na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej: Minister) z [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji stwierdzającej wydanie decyzji z naruszeniem prawa, uchylił zaskarżoną decyzję.

Ze stanu faktycznego przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że [...] listopada 2011 r. spółka złożyła wniosek o wydanie decyzji w sprawie wstępnego uznania grupy producentów owoców i warzyw i zatwierdzenia planu dochodzenia do uznania tej grupy za organizację producentów owoców i warzyw.

Marszałek Województwa M. (dalej: Marszałek) decyzją z [...] listopada 2011 r. nr [...], stwierdził spełnienie przez spółkę warunków określonych w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 16 grudnia 2008 r. w sprawie warunków wstępnego uznawania grup producentów owoców i warzyw, uznawania organizacji producentów owoców i warzyw oraz warunków i wymagań, jakie powinny spełniać plany dochodzenia do uznania (Dz. U. z 2009 r. Nr 5, poz.

27) i dokonał wstępnego uznania spółki w grupie produktów "owoce" i "warzywa" oraz zatwierdził plan dochodzenia do uznania tej grupy za organizację producentów owoców i warzyw, realizowany w latach 2012-2016.

W dniu [...] lutego 2016 r. Prezes Agencji Rynku Rolnego (dalej: Prezes ARR) wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Marszałka z [...] listopada 2011 r., w wyniku którego decyzją z [...] czerwca 2016 r. stwierdził, że decyzja Marszałka została wydana z naruszeniem prawa.

Prezes ARR wyjaśnił, że w świetle art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23; dalej: k.p.a.) ostateczna decyzja Marszałka została wydana z rażącym naruszeniem prawa, uzasadniającym jej nieważność, tj. z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 193 rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 z dnia 22 października 2007 r. ustanawiającego wspólną organizację rynków rolnych oraz przepisy szczegółowe dotyczące niektórych produktów rolnych (Dz. Urz. UE. L. 2007.299.1), poprzez brak wskazania w uzasadnieniu decyzji przesłanek uzasadniających jej rozstrzygnięcie, zaniechanie przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów niezbędnych dla ustalenia stanu faktycznego i wyjaśnienia istoty sprawy, brak ustalenia wszystkich warunków celem uzyskania korzyści majątkowej. Prezes ARR wskazał także, że w wyniku wydania decyzji ostatecznej zaistniały nieodwracalne skutki prawne, w związku z czym, zgodnie z art. 158 § 2 k.p.a., ograniczył się do stwierdzenia, że ww. decyzja została wydana z naruszeniem prawa.

W wyniku rozpoznania odwołania spółki w którym zarzuciła, że decyzja Marszałka nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, Minister decyzją z [...] października 2016 r., na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił w całości decyzję Prezesa ARR i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Minister wyjaśnił, że w materiale dowodowym zgromadzonym w sprawie nie znalazły się dokumenty potwierdzające weryfikację któregokolwiek z kluczowych dla wydania decyzji elementów, włącznie z informacjami podanymi przez stronę w formie oświadczeń. Z analizy dokumentów dołączonych do wniosku z [...] listopada 2011 r. nie wynika, aby Marszałek, prowadząc postępowanie w sprawie wstępnego uznania spółki za grupę producentów owoców i warzyw, przeprowadził kontrolę w niezbędnym zakresie, umożliwiającą potwierdzenie istnienia przesłanek do uwzględnienia wniosku. Z akt sprawy wynika, że Marszałek poczynił ustalenia jedynie w oparciu o przedłożone przez spółkę dokumenty, wśród których brakowało najważniejszych – dokumentów, wymaganych zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 19 grudnia 2003 r. o organizacji rynków owoców i warzyw, rynku chmielu, rynku tytoniu, rynku suszu paszowego oraz rynków lnu i konopi uprawianych na włókno (Dz. U. z 2008 r. Nr 11, poz. 70 ze zm.; dalej: ustawa o organizacji rynków), potwierdzających informacje, o których mowa w ust. 1 pkt 3, zawarte we wniosku, w tym w oświadczeniach.

Minister wskazał następnie, że Prezes ARR uznał, że decyzja ostateczna została wydana z rażącym naruszeniem prawa, jednak z uwagi na okoliczność, że po jej wydaniu zaistniały nieodwracalne skutki prawne w wyniku zmiany przepisów, zgodnie z art. 158 § 2 k.p.a. należało ograniczyć się w rozstrzygnięciu do stwierdzenia, iż została ona wydana z naruszeniem prawa, a nie stwierdzać jej nieważność. Prezes ARR stwierdził, że wśród aktualnie obowiązujących przepisów brakuje takiego, który dawałby kompetencje do wydania decyzji w przedmiocie wstępnego uznania grupy producentów i zatwierdzenia planu dochodzenia do uznania. Dlatego decyzja ostateczna wywołała nieodwracalne skutki prawne, ponieważ ich usunięcie jest niemożliwe zarówno dla Prezesa ARR, jak i dla Marszałka.

Minister w odniesieniu do powyższego zauważył, że zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o organizacji rynków w brzmieniu nadanym mu ustawą zmieniającą, w zakresie określonym przepisami Unii Europejskiej, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, zadania i kompetencje właściwego organu państwa członkowskiego w zakresie rynku owoców i warzyw wykonuje dyrektor oddziału terenowego ARR, w tym dokonuje powiadomień, przekazuje informacje oraz wydaje decyzje w sprawach wymienionych w tym przepisie. Z kolei na podstawie art. 11 ustawy zmieniającej, do postępowań w sprawach wymienionych w tym przepisie, w tym do wstępnego uznania grupy producentów owoców i warzyw, wszczętych i niezakończonych ostateczną decyzją przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy zmieniającej, stosuje się przepisy dotychczasowe.

Natomiast w świetle art. 14 ust. 1 pkt 2 ustawy zmieniającej, w przypadku gdy decyzja w sprawach wskazanych w art. 11 została wydana na podstawie przepisów dotychczasowych, do stwierdzenia nieważności decyzji właściwy jest Prezes ARR, przy czym jeżeli decyzja została wydana przez ministra właściwego do spraw rynków rolnych, właściwy jest ten minister. Z art. 14 ust. 3 ustawy zmieniającej wynika zaś, że w przypadku stwierdzenia nieważności uprzednio wydanej decyzji w sprawie wstępnego uznania grupy producentów owoców i warzyw po dniu wejścia w życie ustawy zmieniającej, organem właściwym do rozstrzygania w takich sprawach jest dyrektor oddziału terenowego ARR. Minister podkreślił, że katalog spraw, wymienionych w art. 2 ust. 1 ustawy o organizacji rynków, w zakresie których dyrektor oddziału terenowego ARR jest uprawniony do wydawania decyzji, ma charakter otwarty. Zgodnie bowiem z art. 2 ust. 1 pkt 5 tej ustawy, organ ten w zakresie określonym przepisami Unii Europejskiej wydaje decyzje w sprawach innych niż wymienione wprost w pkt 1 - 4, dotyczących rynków owoców i warzyw.

Przepis ten może zatem stanowić podstawę wydania decyzji w sprawach wprost niewymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 1 - 4 ww. ustawy, a określonych w przepisach UE. Jednak w uzasadnieniu decyzji Prezesa ARR kwestia możliwości zastosowania tego rozwiązania prawnego została pominięta. Tymczasem w omawianym zakresie krajowe przepisy bezsprzecznie zawierają normę uprawniającą obecnie dyrektora oddziału terenowego ARR do orzekania w przedmiocie wstępnego uznania grupy producentów owoców i warzyw, po uprzednim stwierdzeniu nieważności pierwotnej decyzji w tym zakresie.

Nie można zatem zgodzić się z argumentem Prezesa ARR o braku możliwości podjęcia stosownego rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie, a tym samym zaistnieniu nieodwracalnych skutków prawnych, uniemożliwiających usunięcie pierwotnej decyzji o wstępnym uznaniu grupy producentów z obiegu prawnego.

W ocenie Ministra, nie jest właściwe przyjęcie, że decyzja Marszałka wywołała nieodwracalne skutki prawne, co stanowiło bezpośrednią przesłankę do zastosowania jako podstawy prawnej w zaskarżonym rozstrzygnięciu przepisu art. 156 § 2 k.p.a. Kwestia istnienia podstaw materialnych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy (w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji Marszałka przez Prezesa ARR) powinna być badana i ostatecznie rozstrzygnięta przez dyrektora oddziału terenowego ARR w prowadzonym przez niego na nowo postępowaniu w sprawie wniosku o wstępne uznanie grupy producentów owoców i warzyw, a nie w postępowaniu nadzwyczajnym prowadzonym przez Prezesa ARR, którego wynikiem jest zaskarżona decyzja. W ocenie Ministra, Prezes ARR niejako "wyręczył" dyrektora oddziału terenowego ARR z badania tej kwestii, wydając zaskarżone rozstrzygnięcie.

Minister stwierdził, że Prezes ARR naruszył przepis art. 156 § 2 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że z uwagi na brak podstaw prawnych do orzekania obecnie w kwestii wstępnego uznawania grup, decyzja Marszałka wywołała nieodwracalny skutek prawny.

Odnosząc się do zarzutów odwołania, Minister podzielił ustalenia Prezesa ARR, że decyzja Marszałka została wydana z rażącym naruszeniem prawa, bowiem Marszałek: 1) zaniechał weryfikacji informacji zawartych w oświadczeniach składanych przez członków spółki w kontekście wypełnienia przez każdego z nich przesłanek zawartych w definicji pojęcia "rolnik" z art. 2 lit. a) w zw. z art. 146 ust. 2 rozporządzenia 73/2009 w zw. z art. 2 ust. 2 lit. a) rozporządzenia 1234/2007;

1. 2) zaniechał sprawdzenia spełnienia przez stronę definicji "grupy", o której mowa w art. 125e ust. 1 rozporządzenia 1234/2007;
2. 3) nie dokonał sprawdzenia, czy każdy z członków spółki posiadał prawo do gruntów rolnych na terytorium RP, użytków rolnych lub jednostki produkcji rolnej oraz czy prowadził działalność rolniczą w roku bezpośrednio poprzedzającym rok złożenia wniosku o wstępne uznanie;
3. 4) nie zweryfikował okoliczności wytwarzania przez każdego z członków grupy przynajmniej jednego z produktów wymienionych w grupach produktów, ze względu na które wnioskuje się o wstępne uznanie oraz okoliczności dysponowania przez poszczególnych członków strony środkami technicznymi do produkcji owoców i warzyw w sezonie produkcyjnym bezpośrednio poprzedzającym złożenie wniosku o wstępne uznanie;
4. 5) nie sprawdził, czy ilość i wartość produktów wytworzonych i sprzedanych w roku poprzedzającym rok złożenia wniosku, wskazana przez każdego z członków strony w przedłożonym oświadczeniu, jest zgodna z rzeczywistością, wbrew ciążącemu na organie wydającym decyzję obowiązkowi, wynikającemu z art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy o organizacji rynków;
5. 6) nie zweryfikował, czy każdy z członków spółki mógł wykazać się produkcją w okresie referencyjnym tak, aby wykluczyć możliwość celowego podziału gospodarstw rolnych bezpośrednio przed złożeniem wniosku o wstępne uznanie i stworzenie sztucznych warunków w celu uzyskania korzyści finansowych.

Minister ocenił, że załączenie do wniosku strony pozytywnej opinii dotyczącej wyłącznie planu dochodzenia do uznania, wydanej przez inny organ, nie zwalniało Marszałka z obowiązku przeprowadzenia kontroli nałożonego na niego ww. przepisami. Organ odwoławczy w konsekwencji zgodził się z organem I instancji, że Marszałek wydał decyzję bez przeprowadzenia obligatoryjnych, niezbędnych dla wyjaśnienia istoty sprawy, dowodów, co czyni ją wydaną z rażącym naruszeniem prawa.

W konkluzji Minister uznał, że decyzja Marszałka została wydana z rażącym naruszeniem prawa, jednak w niniejszym przypadku organ I instancji naruszył przepis art. 156 § 2 k.p.a., a konieczny zakres wyjaśnienia sprawy ma wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zatem ponownie rozpatrując sprawę, Prezes ARR powinien przeanalizować kwestie naruszenia przepisów prawa materialnego w postępowaniu prowadzonym przez Marszałka, w szczególności w zakresie art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy o organizacji rynków oraz § 1 pkt 1 rozporządzenia z 2008 r., jak również w zakresie przepisów krajowych (art. 2 ust. 2 pkt 1 lit. a ww. ustawy) i unijnych (art. 111 rozporządzenia 543/2011), regulujących obowiązek kontroli danego podmiotu w zakresie spełnienia warunków wstępnego uznania grupy i zatwierdzenia planu dochodzenia do uznania, a także zasadności powoływania art. 193 rozporządzenia 1234/2007, dotyczącego kontroli beneficjentów pod kątem stworzenia sztucznych warunków w celu otrzymania pomocy ze środków unijnych.

Jednocześnie ponownej analizie Minister nakazał poddać kwestię nieodwracalności skutków prawnych, jakie mogła wywołać decyzja Marszałka w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy o organizacji rynków, w brzmieniu nadanym mu ustawą zmieniającą, do wydania przez dyrektora oddziału terenowego Agencji Rynku Rolnego rozstrzygnięcia w potencjalnie prowadzonym przez niego na nowo postępowaniu w sprawie wstępnego uznania grupy producentów owoców i warzyw. Z art. 14 ust. 3 ustawy zmieniającej wynika bowiem wprost, że w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie wstępnego uznania grupy producentów owoców i warzyw, organem właściwym do rozstrzygania w sprawach wstępnego uznania grupy producentów owoców i warzyw jest dyrektor oddziału terenowego Agencji Rynku Rolnego. Zdaniem Ministra, stwierdzone nieprawidłowości nie mogły być uzupełnione w postępowaniu odwoławczym, gdyż naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy (art. 15 k.p.a.).

Zaskarżonym wyrokiem Sąd I instancji uchylił decyzję Ministra.

W uzasadnieniu Sąd przypomniał, że zaskarżona decyzja Ministra podjęta zostało w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Tak więc – w ocenie Sądu – ustawowym warunkiem zastosowania tego przepisu jest łączne wystąpienie dwóch przesłanek: 1) naruszenie przez organ pierwszej instancji przepisów procesowych oraz – stanowiące konsekwencję tego naruszenia – 2) zaniechanie wyjaśnienia przez ten organ okoliczności faktycznych sprawy w stopniu wykraczającym poza uprawnienia organu odwoławczego, o których mowa w art. 136 k.p.a. Użyte w art. 138 § 2 k.p.a. określenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest określeniem wymagającym każdorazowo interpretacji na tle okoliczności faktycznych sprawy.

W szczególności można stwierdzić, że nawiązuje ono do pojęcia "nieprzeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części", co – zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego – uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy.

Sąd podkreślił, że zakwestionowana przez spółkę decyzja ma zatem charakter kasacyjny i jako taka jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygania spraw w postępowaniu odwoławczym. Z tego też względu niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca cytowanego wyżej przepisu. Użycie trybu określonego w art. 138 § 2 k.p.a. jest dopuszczalne wyłącznie w sytuacji, gdy organ odwoławczy przekonująco i w sposób wyczerpujący uzasadni istnienie przesłanek zawartych w tym przepisie. Ponadto, organ odwoławczy powinien wykazać, że przeprowadzenie przez niego dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach wyznaczonych przez art. 136 k.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. W sytuacji bowiem, gdy uzupełniające postępowanie wyjaśniające, przewidziane w art. 136 k.p.a., umożliwiłoby organowi odwoławczemu prawidłowe załatwienie sprawy, wydanie decyzji kasacyjnej jest równoznaczne z naruszeniem zarówno tego przepisu, jak i art. 138 § 2 k.p.a.

Orzekając na podstawie tego artykułu organ odwoławczy nie rozstrzyga o meritum sprawy. Nie przeprowadza też merytorycznej kontroli decyzji wydanej przez organ I instancji, gdyż wydając decyzję kasacyjną wskazuje właśnie na konieczność przeprowadzenia w określonym zakresie lub w całości postępowania wyjaśniającego, celem poczynienia ustaleń niezbędnych do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. W tej sytuacji organ odwoławczy nie może wypowiadać się także o ewentualnym naruszeniu prawa materialnego lub interesu prawnego strony skarżącej. Decyzja kasacyjna nie może bowiem spowodować niekorzyści "materialnej" dla strony; może spowodować jedynie przedłużenie postępowania administracyjnego. Decyzja kasacyjna ma charakter procesowy, gdyż podstawą jej podjęcia jest wyłącznie naruszenie przepisów postępowania.

Sąd zauważył, że zgodnie z art. 15 k.p.a. i art. 78 Konstytucji RP, strona ma prawo do dwukrotnego rozpatrzenia sprawy. W konsekwencji powyższego założenia, ustawodawca ukształtował postępowanie przed organem odwoławczym – co do zasady – jako postępowanie merytoryczne. Oznacza to, że działania organu odwoławczego to nie tylko kontrola decyzji organu I instancji, ale także działanie merytoryczne równoważne działaniom organu I instancji. Sąd podkreślił, że w uzasadnieniu projektu nowelizacji przepisu art. 138 § 2 k.p.a. wskazano m.in., że zmierza ona do większego skrępowania organu odwoławczego w podejmowaniu decyzji kasacyjnej, zawężając możliwość podjęcia decyzji kasacyjnej w stopniu maksymalnym.

Ponadto zalecenia organu odwoławczego wiążą organ I instancji tylko odnośnie obowiązku ustalenia okoliczności, które należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Natomiast sposób przeprowadzenia postępowania dowodowego co do ustalenia tych okoliczności, jak i ocena dowodów należy do wyłącznej kompetencji organu I instancji. Ponadto, organ odwoławczy nie może ingerować w rozstrzygniecie sprawy przez organ I instancji co oznacza, że organ I instancji nie jest związany poglądem prawnym sformułowanym w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej, a dotyczącym ewentualnego zastosowania lub wykładni przepisów prawa materialnego.

Zgodnie z poglądem przyjętym w orzecznictwie sądów administracyjnych, organ odwoławczy, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, nie tylko nie może w jakikolwiek sposób narzucać temu organowi treści rozstrzygnięcia, lecz także nie może w inny sposób, niż tylko wskazanie okoliczności, jakie organ I instancji powinien wziąć pod rozwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, wpływać na zakres postępowania wyjaśniającego przed organem I instancji. Wyłącznym bowiem powodem i uzasadnieniem wydania decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy może być tylko potrzeba ponownego przeprowadzenia w sprawie w całości lub w części postępowania dowodowego. W tak rozumianych podstawach nie mieści się natomiast wyrażenie poglądów prawnych w przedmiocie prawa materialnego, których uwzględnienie przesądziłoby o określonym sposobie merytorycznego załatwienia sprawy. Organ odwoławczy nie może w szczególności przesądzać treści rozstrzygnięcia sprawy.

O treści rozstrzygnięcia w przypadku tego rodzaju decyzji odwoławczej decyduje wyłącznie organ I instancji, który po przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia obowiązany jest ją ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć.

Przenosząc powyższe wywody na grunt przedmiotowej sprawy Sąd wskazał, że organ odwoławczy stwierdził naruszenie przez organ I instancji przepisu art. 156 § 2 k.p.a., a jednocześnie w końcowych zaleceniach nakazał ponowną analizę wskazanych tam przepisów prawa materialnego. Zdaniem Sądu, określenie wytycznych w ten sposób wykracza poza treść, dyspozycję i możliwości uzasadnionego stosowania przepisu art. 138 § 2 k.p.a., a więc stanowi jego naruszenie. Poza tym, Minister poprzez wypowiedzenie się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji co do prawidłowości stanowiska organu I instancji dotyczącego istoty sprawy, tj. faktu, iż decyzja Marszałka została wydana z rażącym naruszeniem prawa, również naruszył przepis art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy, podzielając w uzasadnieniu rozstrzygnięcia stanowisko organu I instancji, a także uznając zarzuty skarżącej spółki za bezzasadne, de facto przesądził o merytorycznej treści decyzji Prezesa ARR, co w takiej sytuacji upoważniało go do wydania decyzji reformatoryjnej z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Zaś w tej sprawie Minister rozstrzygnął sprawę merytorycznie, nie będąc do tego uprawnionym treścią przepisu art. 138 § 2 k.p.a., który zawiera pełen katalog kompetencji organu odwoławczego.

Odnosząc się do koniecznych (występujących łącznie) przesłanek wydania przez organ odwoławczy decyzji kasatoryjnej z art. 138 § 2 k.p.a., Sąd zauważył, że Minister stwierdził, że w prowadzonym postępowaniu organ I instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny, zebrany materiał dowodowy był wyczerpujący i został rozpatrzony w oparciu o przepisy prawa materialnego i procesowego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy przyznał, że w przedmiotowej sprawie nie było podstaw do zastosowania art. 136 k.p.a. Trudno wobec takiej oceny uznać za zasadne stanowisko organu odwoławczego co do uchylenia decyzji organu I instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Tym samym Sąd za trafny uznał zarzut skargi naruszenia tego przepisu w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd w pełni podzielił stanowisko Ministra, zawarte w odpowiedzi na skargę, że decyzja kasacyjna ma charakter procesowy, a orzekając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy nie rozstrzyga o meritum sprawy i nie przeprowadza merytorycznej kontroli decyzji wydanej przez organ I instancji. W tym miejscu jednak widać niekonsekwencję Ministra, który stwierdził, że organ I instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny, ocenił materiał dowodowy, natomiast po raz kolejny ma wnikliwie przeanalizować kwestie naruszenia przepisów prawa materialnego.

W rezultacie Sąd stwierdził, że przedmiotem jego oceny nie mogła być zasadność stanowiska Ministra w zakresie wykładni dokonanej w zaskarżonej decyzji przepisów prawa materialnego, a w konsekwencji przesłanek nieważności decyzji ostatecznej.

Minister skargą kasacyjną zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) zarzucił naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a. oraz art. 138 § 2 i art. 6 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że organ II instancji przesądził o merytorycznej treści rozstrzygnięcia, co skutkowało przyjęciem naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., podczas gdy organ II instancji, co najwyżej dokonał oceny materialnoprawnej, odnoszącej się do dotychczasowego stanu faktycznego sprawy i formułowanych na tym tle zarzutów, do czego był uprawniony, zaś oceny wyrażone w decyzji organu II instancji uchylającej decyzję i kierując sprawę do ponownego rozpoznania nie wiąże organu I instancji i jako takie nie mogą stanowić naruszenia przepisów postępowania, mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy – co w konsekwencji skutkowało uwzględnieniem skargi, podczas gdy skarga jako bezzasadna powinna zostać oddalona, gdyż zaskarżona decyzja jest prawidłowa;
2. 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a., poprzez błędne stwierdzenie, że wytyczne organu II instancji dotyczyły jedynie poddania nowej analizie przepisów prawa materialnego, podczas gdy zasadnicza wytyczna dotyczyła poddania analizie kwestii nieodwracalności skutków prawnych, jakie mogła wywołać kontrolowana decyzja Marszałka – co zostało jednak przez Sąd pominięte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, pozbawiając możliwości polemizowania z dokonaną przez Sąd oceną prawną;
3. - wszystkie podniesione powyżej uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ w przypadku, gdyby Sąd nie dopuścił się tych uchybień treść wyroku mogłaby być inna, a w konsekwencji Sąd ten nie uwzględniłby bezpodstawnie skargi i nie uchylił zaskarżonej decyzji Ministra, która odpowiada prawu.

Wskazując na powyższe Minister wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz oddalenie skargi ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, a nadto o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego wg norm przepisanych. Ponadto zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik spółki wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od organu na rzecz spółki kosztów postępowania wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego i nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Żadna z wymienionych w nim sytuacji nie zaistniała w rozpoznawanej sprawie.

Przypomnieć należy, że przedmiotem niniejszej sprawy jest decyzja kasacyjna Ministra – wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. – uchylająca w całości decyzję Prezesa ARR z [...] czerwca 2016 r. i przekazująca temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. Przy czym dodać należy – co także istotne – że Prezes ARR swą decyzją, w trybie stwierdzenia nieważności, orzekł o wydaniu decyzji Marszałka z [...] listopada 2011 r. z naruszeniem prawa. Prezes ARR nie stwierdził nieważności decyzji Marszałka z uwagi na treść art. 156 § 2 i art. 158 § 2 k.p.a., czyli nieodwracalne skutki prawne. Tak więc przedmiotem kontroli Sądu I instancji nie była decyzja rozstrzygająca merytorycznie sprawę co do istoty, a jedynie przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji Sąd badał zatem, czy zachodziły przesłanki uprawniające organ do uchylenia rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, czy też materiał dowodowy był wystarczający do podjęcia reformatoryjnego rozstrzygnięcia, bądź zachodziła potrzeba jego uzupełnienia w niewielkim zakresie, a organ odwoławczy mimo to uchylił się od rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty.

Sąd I instancji uznał, że Minister – jako organ odwoławczy – podzielając w uzasadnieniu rozstrzygnięcia stanowisko organu I instancji, a także uznając zarzuty skarżącej spółki za bezzasadne, faktycznie przesądził o merytorycznej treści decyzji Prezesa ARR, co w takiej sytuacji upoważniało go do wydania decyzji reformatoryjnej z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., a nie wydania decyzji kasatoryjnej z art. 138 § 2 k.p.a.

Z powyższym stanowiskiem Sądu nie zgadza się Minister i w wywiedzionej skardze kasacyjnej zarzuca naruszenie: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a. oraz art. 138 § 2 i art. 6 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że przesądził o merytorycznej treści rozstrzygnięcia (pkt 1 petitum skargi kasacyjnej) oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a., poprzez błędne stwierdzenie, że jego wytyczne dotyczyły jedynie poddania nowej analizie przepisów prawa materialnego, podczas gdy zasadnicza wytyczna dotyczyła poddania analizie kwestii nieodwracalności skutków prawnych, jakie mogła wywołać kontrolowana decyzja Marszałka, co zostało przez Sąd pominięte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (pkt 2 petitum skargi kasacyjnej).

Przed odniesieniem się do powyższych zarzutów należy wskazać, że zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania skarżonej decyzji – organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W piśmiennictwie zwracano uwagę, że przepis ten wyodrębnia dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, a mianowicie: a) stanowcze stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, b) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w tym przepisie przeciwstawnego spójnika "a" oznaczało, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą; niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie".

Zwraca się przy tym uwagę na przepis art. 136 k.p.a., przewidujący możliwość uzupełnienia postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji, z tą jedynie różnicą, że w sytuacji przewidzianej w art. 136 uzupełniające postępowanie dowodowe przeprowadza organ odwoławczy, natomiast w przypadku określonym w art. 138 § 2 czyni to organ pierwszej instancji. W konsekwencji należy przyjąć, że różnica między przepisami art. 136 i 138 § 2 w omawianym aspekcie ma jedynie charakter ilościowy, a nie jakościowy, i sprowadza się do określenia zakresu postępowania wyjaśniającego koniecznego do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, co jest możliwe jedynie w odniesieniu do okoliczności konkretnej sprawy (zob. A. Wróbel "Komentarz do art. 138 K.p.a." – System Informacji Prawnej LEX).

Z powyższego wynikają dwa wnioski:

1. - po pierwsze decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 k.p.a. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w pierwszej instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. Ten rodzaj decyzji organu odwoławczego jest dopuszczony wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca. Przepis art. 138 § 2 k.p.a. należy stosować zatem ostrożnie, wyjątkowo, z uwzględnieniem okoliczności sprawy, stanowi bowiem odstępstwo od wynikającej z pozostałych przepisów art. 138 § 1 k.p.a. konstrukcji postępowania odwoławczego w postępowaniu administracyjnym, którego zasadą powinno być ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy przez organ drugiej instancji, co sprzyja celowi szybkości i sprawności działania organów administracji;
2. - po drugie przeprowadzenie kontroli legalności decyzji kasacyjnej polega na dokonaniu przez Sąd oceny, czy wydanie przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. było uzasadnione, a więc czy organ ten wykazał zaistnienie przesłanek uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem i nie można mówić o zakończeniu postępowania administracyjnego w sprawie. Rola sądu administracyjnego, kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym, sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a., a w przypadku uznania, iż uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić skargę (por. wyroki NSA: z 4 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 2279/13; z 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219; z 8 lutego 2018 r., sygn. akt sygn. akt I OSK 2023/17; dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W świetle powyższych uwag można dokonać oceny zarzutów skargi kasacyjnej.

W punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej organ zarzuca, że Sąd I instancji naruszył wymienione w nim przepisy, ponieważ błędnie przyjął, iż Minister przesądził o merytorycznej treści rozstrzygnięcia, podczas gdy co najwyżej dokonał oceny materialnoprawnej.

Jest to zarzut chybiony, ponieważ z treści zaskarżonej decyzji wynika, że organ odwoławczy przesądza merytoryczną treść rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie i nie można tego uznać za ocenę prawną. Jednoznacznie świadczy o tym wypowiedź Ministra podzielająca ustalenia Prezesa ARR, że decyzja Marszałka została wydana z rażącym naruszeniem prawa, bowiem Marszałek: 1) zaniechał weryfikacji informacji zawartych w oświadczeniach składanych przez członków spółki w kontekście wypełnienia przez każdego z nich przesłanek zawartych w definicji pojęcia "rolnik" z art. 2 lit. a) w zw. z art. 146 ust. 2 rozporządzenia 73/2009 w zw. z art. 2 ust. 2 lit. a) rozporządzenia 1234/2007;

1. 2) zaniechał sprawdzenia spełnienia przez stronę definicji "grupy", o której mowa w art. 125e ust. 1 rozporządzenia 1234/2007;
2. 3) nie dokonał sprawdzenia, czy każdy z członków spółki posiadał prawo do gruntów rolnych na terytorium RP, użytków rolnych lub jednostki produkcji rolnej oraz czy prowadził działalność rolniczą w roku bezpośrednio poprzedzającym rok złożenia wniosku o wstępne uznanie;
3. 4) nie zweryfikował okoliczności wytwarzania przez każdego z członków grupy przynajmniej jednego z produktów wymienionych w grupach produktów, ze względu na które wnioskuje się o wstępne uznanie oraz okoliczności dysponowania przez poszczególnych członków strony środkami technicznymi do produkcji owoców i warzyw w sezonie produkcyjnym bezpośrednio poprzedzającym złożenie wniosku o wstępne uznanie;
4. 5) nie sprawdził, czy ilość i wartość produktów wytworzonych i sprzedanych w roku poprzedzającym rok złożenia wniosku, wskazana przez każdego z członków strony w przedłożonym oświadczeniu, jest zgodna z rzeczywistością, wbrew ciążącemu na organie wydającym decyzję obowiązkowi, wynikającemu z art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy o organizacji rynków;
5. 6) nie zweryfikował, czy każdy z członków spółki mógł wykazać się produkcją w okresie referencyjnym tak, aby wykluczyć możliwość celowego podziału gospodarstw rolnych bezpośrednio przed złożeniem wniosku o wstępne uznanie i stworzenie sztucznych warunków w celu uzyskania korzyści finansowych.

Z powyższego bez wątpienia wynika zatem, że w ocenie Ministra decyzja Marszałka została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Podobnie Minister rozstrzyga kwestię art. 156 § 2 k.p.a. i nieodwracalnych skutków prawnych kontrolowanej decyzji Marszałka, która w jego ocenie została błędnie zastosowana przez Prezesa ARR. W istocie to właśnie ten punkt sprawy spowodował uchylenie przez Ministra decyzji Prezesa ARR i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, cyt. "Nie można zatem zgodzić się z argumentem Prezesa ARR o braku możliwości podjęcia stosownego rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie, a tym samym zaistnieniu nieodwracalnych skutków prawnych, uniemożliwiających usunięcie pierwotnej decyzji o wstępnym uznaniu grupy producentów z obiegu prawnego". Zacytowany fragment w sposób jednoznaczny przesądza jaką decyzję w tej sprawie chciał wydać Minister, jednak nie dokonał tego, a wyłącznie orzekł kasatoryjnie. Taki sposób działania organu odwoławczego prowadzi do wniosku, że pod pozorem konieczności dodatkowego prowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie, co do przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji już przecież ustalonych, Minister chciał doprowadzić do wydania przez Prezesa ARR decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji Marszałka, a nie jedynie stwierdzenia, że została wydana z naruszeniem prawa ze względu na treść art. 156 § 2 i art. 158 § 2 k.p.a. Takie zachowanie organu ze względu na treść art. 138 § 2 k.p.a. należy uznać za nieuprawnione.

Podkreślenia wymaga, że w przypadku orzekania na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. bezpośrednia ingerencja organu wyższego stopnia w postaci zaleceń i poleceń co do sposobu załatwienia konkretnej sprawy indywidualnej rozstrzyganej w drodze decyzji, nie znajduje uzasadnienia w tym akcie prawnym (wyrok NSA z 5 marca 1990 r., IV SA 564/89, PiŻ 1991, Nr 3, s. 15). W takim przypadku organ odwoławczy nie może narzucać treści przyszłego rozstrzygnięcia organowi pierwszej instancji (K. Gibowski, w: R. Hauser, M. Wierzbowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017, s. 1030).

Wskazać także należy, że nieistotna przy ocenie zaskarżonego wyroku jest podnoszona przez Ministra okoliczność, że Prezes ARR nie jest związany oceną prawną oraz wskazaniami co do rozstrzygnięcia przy ponownym rozpoznaniu sprawy, podanymi w uzasadnieniu decyzji przez organ odwoławczy. Sąd I instancji trafnie stwierdził, że tak sformułowane podstawy orzekania decyzją kasatoryjną wychodzą poza zakres dyspozycji art. 138 § 2 k.p.a., ponieważ niedopuszczalne jest uchylenie decyzji i przekazywanie sprawy do ponownego rozpoznania, tylko i wyłącznie na tej podstawie, że organ I instancji orzekł merytorycznie odmiennie, niż według organu II instancji powinna być dana sprawa rozstrzygnięta.

Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej sformułowane w jej pierwszym punkcie.

W punkcie 2 skargi kasacyjnej Minister zarzuca naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a., polegające na błędnym przyjęciu przez Sąd, że wytyczne sformułowane w zaskarżonej decyzji dotyczyły analizy przepisów prawa materialnego, co wykracza poza zakres art. 138 § 2 k.p.a., podczas gdy zasadnicza treść wytycznych dotyczyła ponownego przeanalizowania kwestii nieodwracalności skutków prawnych, jakie mogła wywołać decyzja Marszałka, co zostało przez Sąd pominięte.

Jest to zarzut nieusprawiedliwiony z następujących przyczyn.

Po pierwsze, zarzut ten jest niezrozumiały, ponieważ z jednej strony zarzucane są braki uzasadnienia zaskarżonego wyroku w zakresie odniesienia się do kwestii nieodwracalnych skutków prawnych, a z drugiej strony zarzucane jest przyjęcie przez Sąd, że w zaskarżonej decyzji jest tylko mowa o ponownym rozpoznaniu zastosowania przepisów prawa materialnego. Wskazać należy, że Sąd I instancji nie wchodził w szczegóły dotyczące nieodwracalnych skutków prawnych, ponieważ kontrolował decyzję kasatoryjną i skupiał się wyłącznie na przesłankach określonych w art. 138 § 2 k.p.a.

Po drugie, stwierdzić należy, że Minister podnosząc zarzut, że według Sądu sformułowane przez organ wskazania dotyczyły jedynie ponownej analizy przepisów prawa materialnego, a przecież zasadnicza wskazówka odnosiła się do nieodwracalnych skutków prawnych, w istocie nie podnosi jakiegokolwiek zarzutu w tym zakresie. Za powyższym przemawia okoliczność – jak trafnie zauważa pełnomocnik spółki w odpowiedzi na skargę kasacyjną – że uregulowana w art. 156 § 2 k.p.a. instytucja nieodwracalnych skutków prawnych jest instytucją prawa materialnego, a Minister w zaskarżonej decyzji nie podaje jakichkolwiek okoliczności faktycznych, które powinny być ustalone celem prawidłowego zastosowania tegoż przepisu, a jedynie nakazuje ponowną analizę kwestii nieodwracalnych skutków prawnych decyzji Marszałka, zatem ponowną ocenę materialnoprawną. Sam zaś fakt, że Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku wypowiada się na temat wskazań sformułowanych w zaskarżonej decyzji, nie przytaczając ich dosłownej treści, nie oznacza, że nie dokonał analizy w tym zakresie.

Wskazania polegające na ponownym przeanalizowaniu przepisów prawa materialnego w zakresie naruszeń poczynionych przez Marszałka w kontrolowanej przez organy decyzji, jak również wskazówka polegająca na ponownej analizie nieodwracalnych skutków prawnych, stanowią nic innego jak nakaz ponownej analizy przepisów prawa materialnego, co w świetle art. 138 § 2 k.p.a. jest niedopuszczalne.

Reasumując Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni przepisu art. 138 § 2 k.p.a. i uznał, że w rozpoznawanej sprawie nie zaistniała sytuacja prawna wyczerpująca dyspozycję tego przepisu. Ponadto uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełniało w sposób dostateczny warunki z art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, zawiera wszystkie elementy składowe wymienione w tym przepisie. Uzasadnienie zostało tak sporządzone, że pozwala na kontrolę kasacyjną zaskarżonego orzeczenia. W rezultacie kontrola zaskarżonej decyzji, o jakiej mowa w art. 3 § 1 pkt 2 p.p.s.a., odpowiadała prawu i Sąd I instancji prawidłowo zastosował przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylając zaskarżoną decyzję Ministra.

W świetle powyższego, działając w oparciu o art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1 sentencji.

Rozstrzygnięcie o kosztach zostało oparte o treść art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) i pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.).