Uzasadnienie
Postanowieniem z 29 października 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 613/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach odrzucił skargę W. na uchwałę R. z [...] 2019 r. w przedmiocie przekazania według właściwości skargi prokuratora w sprawie ustalenia zasad korzystania z przystanków komunikacyjnych oraz ustalenie stawki opłat za korzystanie z tych przystanków.
W. wniósł skargę na uchwałę w przedmiocie przekazania do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargi Prokuratora Rejonowego w J. na uchwałę R. nr [...] z [...] 2011 r. w sprawie ustalenia zasad korzystania przez przewoźników z przystanków komunikacyjnych oraz stawki opłat za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym przez przewoźnika wykonującego publiczny transport zbiorowy na terenie G. w brzmieniu określonym uchwałą nr [...] z [...] 2012 r. i zaskarżył ją w części, tj. w zakresie § 2 ust. 1 tej uchwały.
Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zaskarżona uchwała nie zalicza się do aktów prawa miejscowego, jak również nie jest aktem nadzoru w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. Zaskarżona uchwała ma charakter informacyjny, techniczny i nie reguluje żadnej sprawy z zakresu administracji publicznej, która wymagałaby merytorycznego unormowania. W ocenie Sądu pierwszej instancji zaskarżona uchwała nie mieści się w katalogu aktów i czynności poddanych kognicji sądu administracyjnego. Z tych względów Sąd uznał, że skarga - jako niepodlegająca samodzielnej kontroli sądów administracyjnych – nie może być przedmiotem oceny przez sąd administracyjny i podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna.
W skardze kasacyjnej od powyższego postanowienia W. wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst: Dz.U. 2019 poz. 2325; dalej: "p.p.s.a.") postanowieniu Sądu pierwszej instancji zarzucił naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- a) art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., poprzez błędne uznanie, że uchwała R. Nr [...] z [...] 2019 r. nie mieści się w katalogu aktów i czynności poddanych kognicji sądu administracyjnego, a w konsekwencji skarga złożona przez Wojewodę Świętokrzyskiego podlega odrzuceniu przez sąd administracyjny, podczas gdy wskazana uchwała mieści się w katalogu aktów i czynności poddanych kognicji sądu administracyjnego jako akt organu jednostki samorządu terytorialnego inny niż określony w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. podjęty w sprawie z zakresu administracji publicznej;
- b) art. 54 § 1 i § 2 p.p.s.a., poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że gdyby przekazanie skargi na uchwałę do sądu administracyjnego wymagało uchwały rady gminy to przepis ten jako przepis określający tryb wnoszenia skargi do sądu administracyjnego zawierałbym w tym zakresie stosowną regulację prawną, podczas gdy przepis ten z racji swego ogólnego i proceduralnego charakteru nie może regulować kwesta dotyczących realizacji zadań i czynności organów jednostek samorządu terytorialnego, zaś obowiązek podjęcia uchwały wynika z niezasadnie niezastosowanych przez Sąd pierwszej instancji art. 14 ust. 1 w zw. art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. samorządzie gminnym (jednolity tekst: Dz.U. z 2019 r. poz. 506 z późn. zm., dalej "u.s.g.");
- c) art. 141 § 4 w zw. z art. 166 p.p.s.a., poprzez zawarcie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wewnętrznej sprzeczności polegającej na stwierdzeniu braku kognicji sądu administracyjnego do kontroli przedmiotowej uchwały a zarazem stwierdzeniu, że sąd administracyjny jest uprawniony do jej kontroli, ale w innym postępowaniu, co skutkuje brakiem przedstawienia w treści uzasadnienia postanowienia spójnej i logicznej argumentacji wyjaśniającej podstawę prawną rozstrzygnięcia;
- d) art. 3 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 93 ust. 1 u.s.g., poprzez ich niezastosowanie w sytuacji uznania przez Sąd pierwszej instancji, że przedmiotowa uchwała nie mieści się jako przedmiot kontroli sądowoadministracyjnej w ramach art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., a w konsekwencji bezpodstawne odrzucenie skargi;
- e) art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., polegający na błędnym zastosowaniu tego przepisu w sytuacji, gdy brak było podstaw faktycznych i prawnych do jego zastosowania z uwagi na fakt, że skarga na uchwałę R. Nr [...] z [...] 2019 r. podlega kognicji sądu administracyjnego.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną R. wniosła o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z art. 174 p.p.s.a. można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu równolegle towarzyszy uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze.
Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w środku prawnym w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Sąd pierwszej instancji kontrolowanym postanowieniem odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., jako niedopuszczalną, zaś postawione w środku prawnym zarzuty kwestionują wyrażony w nim pogląd, zgodnie z którym zaskarżona w tej sprawie uchwała R. nie jest czynnością podlegającą zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Zarzuty te należało uznać za bezzasadne. Z kolei ich komplementarny charakter uzasadnia, aby rozpoznać je łącznie.
Na wstępie Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że ratio legis uregulowania prawnego rozszerzającego kontrolę sądu administracyjnego poza sferę decyzji lub postanowień, będących przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a., wiązane jest z umożliwieniem sądowej kontroli również takich działań administracji publicznej, które dotyczą praw i obowiązków obywateli i innych podmiotów w sferze publicznej oraz potrzebą zapewnienia im gwarancji procesowych w ich relacjach z organami administracji publicznej oraz w zakresie zadań realizowanych przez te organy (T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska (red. T. Woś), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. 5, W-wa 2012, s. 69-70).
Tym samym, obywatele i inne podmioty konkretnych uprawnień lub obowiązków, w sytuacji gdy odnoszący się do nich akt lub czynność posiada cechy określone w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., mają zapewnioną ochronę na drodze sądowej. Mogą bowiem zaskarżyć takie akty i czynności organu administracji publicznej do sądu administracyjnego, a także bezczynność organu w tych sprawach, jak również żądać, aby sąd administracyjny orzekł o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (art. 146 p.p.s.a.).
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996 i 1579), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2015 r. poz. 613, ze zm.) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Stosownie do treści art. 3 § 2 p.p.s.a. sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej poprzez orzekanie w sprawach skarg na: akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5); akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6); akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (pkt 7).
Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że stanowisko Sądu pierwszej instancji wyrażone w zaskarżonym postanowieniu jest prawidłowe, a zarzuty skargi kasacyjnej go nie podważyły. Zaskarżona uchwała nie zalicza się bowiem do aktów prawa miejscowego, jak również nie jest aktem nadzoru w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a.
W zaskarżonej części uchwały R. z [...] 2019 r., tj. w § 2 ust. 1 wskazano, że "Upoważnia się Przewodniczącego R. S. do podpisania i przekazania skargi, o której mowa w § 1 wraz z odpowiedzią na skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach oraz do udzielenia adwokatowi R. pełnomocnictwa procesowego w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Kielcach". Prawidłowo Sąd pierwszej instancji uznał, że zaskarżona uchwała ma charakter informacyjny i niejako wewnętrzny. Odnosi się bowiem do zagadnień procesowych, tj. przekazania skargi do Sądu, podpisania odpowiedzi na skargę i udzielenia adwokatowi pełnomocnictwa procesowego w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Kielcach w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w J. z [...] 2019 r. na uchwałę nr [...] R. z [...] 2011 r. Zaskarżona uchwała nie reguluje zatem żadnej sprawy z zakresu administracji publicznej.
W tej sytuacji, wbrew twierdzeniom skarżącego, kwestie wskazane w zaskarżonej uchwale będą podlegać ocenie Sądu, który będzie kontrolował akt zaskarżony przez Prokuratora, tj. rozpoznawał będzie główną skargę i z tego względu nie stanowią i nie mogą stanowić samodzielnej podstawy zaskarżenia. W takim też znaczeniu przedmiotem skargi W. nie jest sprawa z zakresu administracji publicznej.
Z tych względów Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że zaskarżona uchwała nie mieści się w katalogu aktów i czynności poddanych kognicji sądu administracyjnego, a skarga jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu.
Z tych względów na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.