Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 28 września 2023 r., sygn. akt III SA/Łd 167/23, oddalił skargę G. R. (dalej zwanego "skarżącym") na decyzję Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łodzi (dalej zwanego także "organem") z 4 stycznia 2023 r. w przedmiocie pomocy finansowej dla producenta rolnego.
Skargę kasacyjną od powołanego wyżej wyroku złożył skarżący. Zaskarżając orzeczenie w całości, wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Łodzi do ponownego rozpoznania.
Zaskarżonej decyzji (zgodnie z oznaczeniem zawartym w treści skargi kasacyjnej) zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj.:
- 1. art. 7 k.p.a. (bez rozwinięcia skrótu, wskazania daty i miejsca publikacji powołanego aktu normatywnego, tj. ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego; aktualnie tekst jedn. Dz. U. z 2025 r. poz. 1691 ze zm.; dalej jako "k.p.a."), poprzez niedopełnienie obowiązku podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, tj. – zaniechanie prowadzenia postępowania dowodowego w zakresie uzyskania informacji o całkowitej powierzchni upraw rolnych strony w danym sezonie wegetacyjnym, w tym powierzchni upraw rolnych w dniu wystąpienia szkód oraz informacji o zakresie i wysokości szkód w uprawach; - oszacowanie szkód na działkach 392/6, 392/7, 3392/8, 87/1, 88/2, 88/1, 86/3 i 50 zlokalizowanych w obrębie [...]; co miało wpływ na treść rozstrzygnięcia wyrażający się w przyjęciu, skarga w niniejszej sprawie winna być oddalona;
- 2. art. 80 k.p.a., poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów polegające na przyjęciu, iż protokół z oględzin komisji do spraw szacowania szkód w gospodarstwach rolnych z dnia 26 listopada 2021 r. nie jest wystarczającym dowodem do przyznania pomocy finansowej w zakresie zgłoszonych we wniosku upraw rolnych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono w sposób zwięzły argumentację przemawiającą za jej zasadnością.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej jako bezzasadnej oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna została wadliwie skonstruowana i jako taka nie może podlegać uwzględnieniu.
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2026 r. poz. 143; dalej jako "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. NSA nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. – jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenie oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Z tego względu NSA rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej.
Zaznaczenia wymaga, że zakres kontroli instancyjnej dokonywanej przez NSA jest ograniczony w tym sensie, że jest wyznaczony zarzutami i żądaniami strony zawartymi w skutecznie wniesionej skardze kasacyjnej. Innymi słowy, NSA może uwzględnić tylko te zarzuty kasacyjne, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej. Nie może natomiast zastępować strony i uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz badać, czy sąd administracyjny I instancji nie naruszył jeszcze innych przepisów.
Jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawierać winno ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Przepis ten wyznacza granice, w jakich NSA uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej. Wskazana regulacja – będąca przepisem szczególnym – modyfikuje normę zawartą w art. 141 § 4 p.p.s.a., stosowanym odpowiednio w związku z art. 193 (zdanie pierwsze) p.p.s.a., w ten sposób, że pozwala NSA ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, umożliwiając tym samym pominięcie tych elementów uzasadnienia wyroku, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia.
Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: - naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.); - naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Zarzuty wniesionej skargi kasacyjnej opierają się na podstawie naruszenia przepisów postępowania, zostały one jednak wadliwie sformułowane.
Przede wszystkim – uwzględniając powyższe – wskazać należy, iż autor skargi kasacyjnej, wbrew dyspozycji art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a., nie wykazał w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że naruszenie przepisów o charakterze procesowym miało "istotny" wpływ na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej nie podnosi także przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszonych w jego ocenie przez Sąd pierwszej instancji, a wprost odesłał do art. 7 i art. 80 k.p.a., zatem norm, których Sąd ten nie stosował. Dokonywana przez sąd kontrola stosowania przepisów prawa przez organ nie może być utożsamiana ze stosowaniem tych przepisów przez sąd. Stanowisko takie jest oczywiste w świetle regulacji ustawowej określającej cele sądowej kontroli działalności administracji. To rolą organu w toku postępowania administracyjnego jest podjęcie czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.), ponieważ skuteczne zarzucenie naruszenia (wobec organu administracji publicznej, nie zaś sądu administracyjnego) art. 80 k.p.a. wymaga wykazania, że uchybiono zasadom logicznego rozumowania lub doświadczenia życiowego.
Jedynie to bowiem może być przeciwstawione uprawnieniu do dokonywania swobodnej oceny dowodów. Nie jest natomiast wystarczające przekonanie o innej niż przyjęta doniosłości poszczególnych dowodów i ich odmiennej ocenie.
Jeżeli skarżący zmierzał do zakwestionowania stanu sprawy przyjętego przez Sąd pierwszej instancji, powinien był powołać się na naruszenie art. 133 § 1 lub art. 141 § 4 p.p.s.a., czego nie uczynił. Sąd pierwszej instancji nie mógł stosować art. 7 i art. 80 k.p.a., a wobec braku połączenia przepisów postępowania administracyjnego z przepisami postępowania sądowoadministracyjnego, te pierwsze nie mogą podlegać ocenie. Dodatkowo, za wyraz niestaranności przy sporządzaniu skargi kasacyjnej należy uznać wskazanie przez jej autora, jako zaskarżonej – decyzji (karta nr 60 akt sądowych) – na podstawie art. 174 pkt 2 w zw. z art. 176 p.p.s.a., co również należy uznać za nietrafne.
Uwzględniając powyższe, mając również na uwadze gwarancyjną funkcję konstytucyjnego prawa do sądu, stosownie do treści argumentacji zawartej w uzasadnieniu wyroku NSA z 7 lipca 2017 r., sygn. akt II GSK 1893/14, wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej i sformułowanymi w niej zarzutami (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to, że "gospodarzem" procesu kontrolnego na poziomie sądu kasacyjnego jest autor skargi kasacyjnej; do niego należy wybór podstaw kasacyjnych, wytknięcie stwierdzonych uchybień i określenie ich form. Naczelny Sąd Administracyjny w żadnej mierze nie jest władny modyfikować, uzupełniać lub poprawiać skargę kasacyjną, której sporządzenie ustawodawca w p.p.s.a. powierzył specjalistom.
Na marginesie dostrzec wypada, że przez "wpływ", o którym jest mowa w pkt 2 art. 174 p.p.s.a., należy rozumieć – w myśl wyroku NSA z 26 marca 2025 r., sygn. akt II GSK 2509/21 - istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutów skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem Sądu I instancji, który to związek przyczynowy jakkolwiek nie musi być realny, to jednak winien uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy, co wymaga wykazania oraz uzasadnienia, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały/współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia, a w sytuacji, gdyby do nich nie doszło wyrok sądu I instancji byłby (mógłby być) inny. Innymi słowy – stosownie do treści wyroku NSA z 12 lutego 2025 r., sygn. akt III FSK 619/23 – wskazać należy, że wynikającym z art. 176 § 1 pkt 2 w zw. z art. 174 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich rzetelne uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia istotnego wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy.
Dla spełnienia tego wymogu nie wystarczy przytoczenie w petitum skargi kasacyjnej formuły o naruszeniu przepisów postępowania mającym istotny wpływ na wynik sprawy, lecz konieczne jest wykazanie, który przepis postępowania został naruszony i w jaki sposób oraz wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Należy przez to rozumieć wykazanie istnienia związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym, stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym orzeczeniem sądu administracyjnego, który to związek przyczynowy mógł mieć "istotny" wpływ na wynik sprawy.
Reasumując, wnoszący skargę kasacyjną jest obowiązany uzasadnić, wykazując że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, iż miały wpływ na treść kwestionowanego orzeczenia, ponieważ gdyby do tych uchybień nie doszło, wyrok sądu administracyjnego byłby (mógłby być) inny. O skuteczności zarzutów, postawionych w oparciu o podstawę kasacyjną określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., nie decyduje bowiem każde stwierdzone uchybienie przepisom postępowania, lecz tylko takie, które mogło mieć "istotny" wpływ na wynik sprawy. Rozważania powyższe mogą mieć jednak znaczenie w sytuacji uprzedniego przedstawienia w sposób prawidłowy zarzutów i powołanie powiązanych z nimi podstaw prawnych. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie ma jednak miejsca. Skoro wyżej określone wymogi nie zostały przez autora skargi kasacyjnej spełnione, a przez to nie podważają zgodności z prawem wydanego w sprawie wyroku, to skarga kasacyjna podlega oddaleniu.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.