Uzasadnienie
Wyrokiem z 29 maja 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę I. W. na decyzję Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) z [...] lutego 2018 r. w przedmiocie przyznania producentowi rolnemu pomocy finansowej w pomniejszonej wysokości.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:
W dniu [...] października 2017 r. I. W. jako producent rolny złożyła wniosek o udzielenie pomocy finansowej, w związku ze szkodą w uprawach rolnych, lasach lub budynkach służących do prowadzenia przez wnioskodawczynię działalności rolniczej, spowodowaną wystąpieniem w sierpniu 2017 r. huraganu, deszczu nawalnego lub gradu. Wskazała, że wnioskuje o udzielenie pomocy finansowej do powierzchni 68,93 ha upraw rolnych oraz oświadczyła, że w 2017 r. posiadała ubezpieczenia co najmniej 50% powierzchni upraw rolnych co najmniej od jednego z ryzyk.
Decyzją z [...] grudnia 2017 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Szczecinku uwzględnił wniosek strony i przyznał pomoc finansową w kwocie 34 465 zł. Wyjaśnił, że przyczyną pomniejszenia pomocy był brak ubezpieczenia 50% upraw w gospodarstwie rolnym.
Dyrektor Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją z [...] lutego 2018 r. utrzymał rozstrzygnięcie organu I instancji w mocy.
Stwierdził, że organ I instancji rozpatrzył wniosek prawidłowo, a zmniejszenia dokonał na podstawie § 13m ust. 13 rozporządzania Rady Ministrów z 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobu realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U. z 2015 poz. 187; dalej: rozporządzenie z 27 stycznia 2015 r.). Z dołączonej do wniosku polisy wynika, że strona ubezpieczyła powierzchnię gospodarstwa wynoszącą 26,71 ha. Całkowita powierzchnia gruntów w gospodarstwie strony (ustalona na podstawie wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich) wynosiła 70,43 ha, a z wyłączeniem łąk i pastwisk 55,62 ha.
Zatem 50% powierzchni upraw rolnych w gospodarstwie rolnym strony, z wyłączeniem łąk i pastwisk, wynosi 27,81 ha (55,62x50%). Skoro strona nie posiadała ubezpieczenia co najmniej 50% powierzchni upraw rolnych w gospodarstwie, nie mogła otrzymać płatności w pełnej wysokości, a przyznana przez organ I instancji płatność w wysokości 34 465 zł {(68,93ha x 1000) x 50% = 34 465zł} została przyznana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.
Wskazanym na wstępie wyrokiem, WSA w Szczecinie oddalił skargę I. W. na decyzję Dyrektora Zachodniopomorskiego OR ARiMR z [...] lutego 2018 r.
Podniósł, że spór w sprawie sprowadza się do prawidłowości zastosowania przez organ pomniejszenia wynikającego z § 13m ust. 13 rozporządzenia z 27 stycznia 2015 r., względem pomocy przyznanej na rzecz skarżącej. Przepis ten wprost uzależnia wysokość ostatecznie przyznawanej pomocy od powierzchni upraw, która została objęta ubezpieczeniem od jednego z ryzyk w nim wymienionych. Jeżeli powierzchnia ta jest mniejsza niż 50% powierzchni upraw w gospodarstwie rolnym lub dziale specjalnym produkcji rolnej, rzeczona pomoc podlega pomniejszeniu o 50%.
Sumaryczna powierzchnia upraw zgłoszona przez skarżącą we wniosku o przyznanie przedmiotowej pomocy wynosiła 68,93 ha. Powierzchnia ta obejmowała TUZ, trawy w uprawie polowej, uprawy pszenicy, uprawy polowe pastewne na zielonkę, uprawy łubinu. Z protokołu oszacowania zakresu i wysokości szkód w gospodarstwie rolnym lub dziale specjalnym produkcji rolnej spowodowanych wystąpieniem niekorzystnego zjawiska atmosferycznego wynika, że łączna wysokość oszacowanej szkody wg kwoty obniżenia dochodu w gospodarstwie rolnym wyniosła ogółem 41,54%; całkowita powierzchnia upraw w gospodarstwie rolnym zgodnie z wnioskiem o płatności w ramach wsparcia bezpośredniego wyniosła 70,43 ha; powierzchnia upraw rolnych w dniu wystąpienia szkód z wyłączeniem łąk i pastwisk wyniosła 55,62 ha; powierzchnia upraw dotknięta zjawiskiem wyniosła 68,93 ha. Protokół został podpisany przez skarżącą [...] września 2017 r.
Mając na uwadze treść § 13m ust. 13 rozporządzenia z 27 stycznia 2015 r., zgodnie z którym jedynie łąk i pastwisk nie bierze się pod uwagę przy analizie procentowego udziału powierzchni upraw ubezpieczonych co najmniej od jednego z ryzyk, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia, Sąd I instancji stwierdził, że zbadania wymagało, czy powierzchnia upraw rolnych, a więc powierzchnia równa 55,62 ha, została ubezpieczona w części co najmniej 50%.
Z załączonej do protokołu z oszacowania zakresu i wysokości szkód w gospodarstwie rolnym lub dziale specjalnym produkcji rolnej spowodowanych wystąpieniem niekorzystnego zjawiska atmosferycznego polisy ubezpieczenia upraw wynika, że przedmiotem ubezpieczenia były uprawy łubinu na działce nr [...], [...] i [...] oraz pszenica na ziarno na działce nr [...] i [...] o łącznej powierzchni 26,71 ha. Skoro zatem powierzchnia upraw rolnych wynosi 55,62 ha, to co najmniej 50% ubezpieczenia winno odnosić się do powierzchni 27,81 ha.
Zdaniem Sądu I instancji, skoro skarżąca nie ubezpieczyła w 2017 r. ponad 50% posiadanych upraw kwalifikujących ją do otrzymania 100% wnioskowanej pomocy, to rozstrzygnięcie organu jest prawidłowe. Nieuwzględnienie traw na gruntach ornych czy TUZ przy określaniu łącznej powierzchni upraw, tutaj z uwzględnieniem traw i koniczyny białej, jak ma to miejsce w przypadku łąk i pastwisk (do czego upoważnia § 13m ust. 13 rozporządzenia), stanowiłoby naruszenie tego przepisu przez organy administracji, skutkujące przyznaniem pomocy finansowej w nienależnej wysokości. W ocenie WSA w Szczecinie istniały bezsporne przesłanki uzasadniające zastosowanie § 13m ust. 13 rozporządzenia i pomniejszenie kwoty dofinansowania o 50%, a zatem decyzje organów nie naruszają obowiązujących przepisów prawa.
W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. 2018 poz. 1302; dalej: ppsa) wyrokowi Sądu I instancji zarzuciła:
- - naruszenie prawa materialnego, tj. § 13m ust. 13 rozporządzenia z 27 stycznia 2015 r. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że zgodnie z tym przepisem do ustalenia, czy 50% powierzchni upraw w gospodarstwie rolnym było objętych ubezpieczeniem z wyłączeniem łąk i pastwisk należy uwzględniać wszystkie uprawy, w tym uprawy traw na gruntach ornych, podczas gdy prawidłowa wykładania tego przepisu powinna prowadzić do wniosku, że wyłączeniu podlegają uprawy łąkowe, a więc uprawy, które w rzeczywistości tworzą łąkę, nawet jeśli znajdują się na gruntach ornych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym w następstwie złożenia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu, wynikająca z art. 183 § 1 ppsa. Jako sąd drugiej instancji Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach środka prawnego, wyznaczonych przez przyjęte w nim podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania sądowego, która w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Przy braku przesłanek nieważnościowych w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w środku prawnym.
W skardze kasacyjnej podniesiony został jedynie zarzut naruszenia prawa materialnego, co skutkuje tym, że Naczelny Sąd Administracyjny oparł swoje rozstrzygnięcie na stanie faktycznym będącym podstawą orzekania przez Sąd pierwszej instancji.
Postawiony zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. przepisu § 13m ust. 13 rozporządzenia z 27 stycznia 2015 r. poprzez jego błędną wykładnię, jest chybiony. Formalnie jest niepełny, zatem wadliwy, bowiem nie wskazuje przepisów naruszonych przez Sąd I instancji. WSA w Szczecinie nie mógł naruszyć § 13m ust. 13 rozporządzenia, bowiem przepisu tego jako podstawy prawnej wyrokowania nie stosował. Mógł co najwyżej naruszyć art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ ppsa lub 151 ppsa ze względu na treść § 13m ust. 13 rozporządzenia, ale naruszone przepisy i sposób ich naruszenia skarga kasacyjna winna wskazać. Wada w tym zakresie wpływa na zakres kontroli kasacyjnej, bowiem ogranicza ją tylko do tego kontekstu jaki daje się ustalić na podstawie treści jej uzasadnienia.
Przyjmując, że skarga kasacyjna stawia zarzut naruszenia art. 151 ppsa ze względu na wadliwe przyjęcie przez Sąd I instancji, że organy ARiMR nie naruszyły przepisu § 13m ust. 13 rozporządzenia z 27 stycznia 2015 r. poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu do stanu faktycznego sprawy, należy stwierdzić, że tak sformułowany zarzut jest nietrafny. Pomniejszenie o 50% pomocy przyznanej producentowi rolnemu w 2017 r., w przypadku szkód spowodowanych wystąpieniem w sierpniu 2017 r. deszczu nawalnego w uprawach rolnych, nie może być łączone z możliwością czy niemożliwością ubezpieczenia upraw, jak czyni to kasator w skardze kasacyjnej. Dla pomniejszenia istotna jest tylko okoliczność czy producent rolny posiadał ubezpieczenie dla mniej niż 50% upraw rolnych, natomiast bez znaczenia pozostaje powód braku takiego ubezpieczenia. Skoro Sąd I instancji zaakceptował ten sposób rozumienia przepisu i oddalił skargę, to działał w sposób, który nie naruszał prawa.
Przepis § 13m ust. 13 rozporządzenia z 27 stycznia 2015 r. jest jasny i jednoznaczny. Na podstawie tego przepisu pomoc finansowa dla producenta rolnego przysługuje w pełnej wysokości tylko w przypadku szkód spowodowanych wystąpieniem w sierpniu 2017 r. huraganu, deszczu nawalnego lub gradu w uprawach rolnych lub w budynku służącym do prowadzenia przez producenta rolnego działalności rolniczej, a producent miał ubezpieczone co najmniej 50% powierzchni upraw rolnych w gospodarstwie rolnym lub dziale specjalnym produkcji rolnej, z wyłączeniem łąk i pastwisk, co najmniej od jednego z ryzyk, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 3. Jeżeli powierzchnia ubezpieczonych upraw była niższa niż 50%, to producent rolny otrzymuje pomoc pomniejszoną o 50%. Przy wyliczaniu procentowym ubezpieczonej powierzchni upraw nie bierze się pod uwagę powierzchni łąk i pastwisk. Taka reguła wyliczania wysokości pomocy wynika wprost z treści § 13m ust. 13 rozporządzenia. Taką też zastosowały organy i taką prawidłowo zaakceptował Sąd I instancji.
Odnosząc się do zarzutu skarżącej, że prawidłowa wykładania ww. przepisu powinna prowadzić do wniosku, że wyłączeniu podlegają uprawy łąkowe, a więc uprawy, które w rzeczywistości tworzą łąkę, nawet jeśli znajdują się na gruntach ornych, co ma wpływ na ustalenie powierzchni podlegającej ubezpieczeniu, Sąd I instancji prawidłowo wskazał, że w świetle § 13m ust. 13 rozporządzenia dla stwierdzenia, czy 50% powierzchni upraw w gospodarstwie rolnym było objętych ubezpieczeniem z wyłączeniem łąk i pastwisk, należy uwzględniać wszystkie uprawy, w tym uprawy traw na gruntach ornych. Jak słusznie stwierdził organ odwoławczy, dla oceny sposobu użytkowania gruntu rolnego, na potrzeby omawianego przypadku pomocy, decydujące jest rozróżnienie trwałego użytku zielonego od upraw na gruncie ornym. Znaczenie ma zatem rodzaj upraw na gruntach ornych, tj. jak w niniejszym przypadku koniczyny białej i traw, które w tej sytuacji nie mogą zostać zakwalifikowane do łąk i pastwisk.
Trawa na gruntach ornych, nie jest łąką lub pastwiskiem. Sąd I instancji prawidłowo zatem stwierdził, że w sprawie zachodziły przesłanki uzasadniające zastosowanie § 13m ust. 13 rozporządzenia, w konsekwencji uzasadniające pomniejszenie kwoty dofinansowania o 50%.
Z tych względów, działając na podstawie art. 184 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.