Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 17 sierpnia 2022 r., sygn. akt I GSK 2956/18

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA lub Sąd I instancji) wyrokiem z 28 marca 2018 r., sygn. akt V SA/Wa 1739/17 – po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. G. (dalej: skarżący) na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej: Minister RiRW lub organ) z dnia 4 sierpnia 2017 r., nr PB.rw.027.82.2017, w przedmiocie odmowy umorzenia w części kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania – oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący, zaskarżając ten wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), zarzucono:

1. 1) naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
2. a) brak uwzględnienia przez Sąd z urzędu, iż wniosek rolnika zawierał wniosek o umorzenie postępowania i rozłożenie zaległości na raty, zaś organ działając w oparciu o przepisy prawa rozpoznał tylko część wniosku, a mianowicie tę w zakresie umorzenia, pozostawiając bez rozstrzygnięcia pozostałą cześć wniosku, czy też nie wydając stosownego postanowienia o przekazaniu wniosku w tej części do oddzielnego rozpoznania, co w istocie doprowadziło tylko do częściowego załatwienia sprawy;
3. b) brak oceny przez Sąd naruszenia przez organ art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735; dalej: k.p.a.) poprzez brak prowadzenia postępowania dowodowego pod kątem faktycznych kosztów postępowania egzekucyjnego, a w szczególności braku wystąpienia przez organ z urzędu z wnioskiem o dział majątku dorobkowego małżonków na podstawie art. 896 i 912 k.p.c., które to działanie pozwoliłoby dopiero na ustalenie faktyczne wartości składników majątku dorobkowego i jego kosztów;
4. c) brak oceny przez Sąd naruszenia przez organ art. 9 i 10 k.p.a. i obowiązku powiadomienia strony o możliwości zapoznania się z aktami przed wydaniem decyzji, które to zaniechanie powiadomienia rolnika o sytuacjach związanych z brakiem aktywności dowodowej w przypadku braku powiadomienia strony o możliwości zapoznania się z aktami prowadziły wprost do odebrania skarżącemu szansy na złożenie wniosków dowodowych w postaci informacji o braku zainteresowania zakupem gruntów rolnych z biur pośrednictwa nieruchomości, skuteczności egzekucji z nieruchomości rolnych w toku postępowania egzekucyjnego prowadzonego przez komorników sądowych i w ramach postępowania o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a wreszcie w zakresie tylko częściowego rozpoznania wniosku skarżącego, bez rozpoznania pozostałej części tj. w zakresie rozłożenia na raty;
5. d) brak oceny przez Sąd naruszenia przez organ art. 8 k.p.a. polegającego na stosowaniu zasady zaufania do organów – której uzewnętrznieniem jest realizacja prawa strony do prowadzenia postępowania dowodowego – o ile interes strony wymaga wykazania przesłanek pozwalających na ustalenie czy wskutek postępowania egzekucyjnego uzyska się więcej niż koszty postępowania;
6. 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. naruszenie § 3 ust. 1 pkt. 5 i 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2010 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu umarzania, odraczania lub rozkładania na raty spłaty należności przypadających agencjom płatniczym w ramach Wspólnej Polityki Rolnej (Dz. U. 2010 r., nr 258 poz. 1747; dalej: rozporządzenie RM).

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumenty na poparcie zarzutów sformułowanych w jej petitum.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister RiRW wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zarządzeniem z 13 czerwca 2022 r. sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.).

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09; dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe powoływane orzeczenia tamże).

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z powyższych okoliczności, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej, uznając za niezasadne zarzuty skargi kasacyjnej.

Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a, uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a, oceny zarzutów skargi kasacyjnej.

W pierwszej kolejności nie można skutecznie zarzucić Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu naruszenia wskazywanych w skardze kasacyjnej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd administracyjny nie orzeka bowiem na podstawie przepisów k.p.a., lecz na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. To w oparciu o przepisy tej ustawy sąd administracyjny ocenia legalność postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie k.p.a. Stąd prawidłowo sformułowany zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) powinien przywoływać odpowiednie przepisy procedury sądowoadministracyjnej, ale w powiązaniu z przepisami k.p.a. Już chociażby z tego względu zarzuty skargi kasacyjnej, które bezpośrednio zarzucają Sądowi naruszenie wskazanych przepisów k.p.a. nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

Niezależnie od tej oceny, tak sformułowane zarzuty wymagają jednak wypowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego w zakresie przywołanej za ich pomocą argumentacji (patrz: uchwała NSA z 26 października 2009 r., I OPS 10/09).

W zasadzie argumentacja skargi kasacyjnej w ramach zarzucanego naruszenia art. 8 i art. 9 k.p.a. sprowadza się do "braku uwzględnienia przez sąd z urzędu, iż wniosek rolnika zawierał wniosek o umorzenie postępowania i rozłożenie zaległości na raty, zaś organ działając w oparciu o przepisy prawa rozpoznał tylko część wniosku, a mianowicie tę w zakresie umorzenia, pozostawiając bez rozstrzygnięcia pozostałą cześć wniosku, czy też nie wydając stosownego postanowienia o przekazaniu wniosku w tej części do oddzielnego rozpoznania, co w istocie doprowadziło tylko do częściowego załatwienia sprawy".

W ocenie NSA zarzut ten jest niezasadny. Z akt sprawy wynika bowiem, że kwestia rozłożenia należności na raty została objęta odrębnym postępowaniem, gdyż w pierwszej kolejności rozpoznawane było żądanie skarżącego o częściowe umorzenie należności. Taki stan sprawy wynika z samej treści decyzji z 4 sierpnia 2017 r.(v. s. 4 jej uzasadnienia).

Również pozostałe zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie zostały sformułowane poprawnie. Ponadto wskazać należy, że o skuteczności tego rodzaju zarzutów nie decyduje każde uchybienie, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ" rozumieć należy bowiem istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego pierwszej instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wymaga to jednak od autora skargi kasacyjnej precyzyjnego określenia na czym owe uchybienia miałyby polegać w odniesieniu do zaskarżonego rozstrzygnięcia.

W skardze kasacyjnej nie wskazano jaki wpływ na wydane rozstrzygnięcie ma brak przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie wysokości kosztów postępowania egzekucyjnego. Niewątpliwie jedną z przesłanek umorzenia należności jest uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty wyższej od kosztów dochodzenia i egzekucji tej należności, jednakże skarżący w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie przytoczył jakiekolwiek argumentacji, która wykazałaby zasadność przeprowadzenia owego dowodu oraz że koszty egzekucyjne przewyższają dochodzoną należność.

Ponadto, ustalanie przedmiotowych kosztów nie było konieczne, bowiem wynikają one bezpośrednio z przepisów powszechnie obowiązującego prawa (a ponadto nawet przyjmując maksymalne koszty egzekucyjne przy ustalonym majątku strony (prawo współwłasności kilku nieruchomości o powierzchni ok. 6 ha i nieruchomości w W.) to nie sposób uznać, że w postępowaniu egzekucyjnym z majątku strony nie uzyskałoby się kwoty wyższej od kosztów dochodzenia i egzekucji ustalonej do zwrotu należności.

Odnosząc się natomiast do pozostałej części zarzutu naruszenia art. 7 k.p.a. w zakresie "braku wystąpienia przez organ z urzędu z wnioskiem o dział majątku dorobkowego małżonków na podstawie art. 896 i 912 k.p.c., które to działanie pozwoliłoby dopiero na ustalenie faktyczne wartości składników majątku dorobkowego i jego kosztów", stwierdzić należy, że i ten zarzut obarczony jest brakiem wykazania wpływu na wynik sprawy. Dodatkowo Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że wprawdzie w procedurze administracyjnej regułą jest, że to na organie spoczywa ciężar udowodnienia faktów istotnych dla rozstrzygnięcia, jednakże również na stronie ciąży obowiązek współdziałania z organem i przedstawienia konkretnych dowodów na poparcie swoich twierdzeń. Jeśli organ administracji publicznej ustali, że dana okoliczność nie zachodziła, a przy tym nie można mu postawić z tego tytułu zarzutu, to strona powinna podjąć starania mające na celu wykazanie prawdziwości jej twierdzeń.

Przepis art. 7 k.p.a. nie stanowi źródła obowiązku badania wszystkich okoliczności, które w jakikolwiek sposób potencjalnie oddziałują na wynik postępowania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, materiał zgromadzony w sprawie daje odpowiedź co do istoty sprawy w zakresie braku możliwości umorzenia dochodzonych należności. Z tych też przyczyn jako niezasadny należało ocenić również zarzut naruszenia zawartej w art. 8 k.p.a. zasady zaufania obywateli do organów państwa.

Nie ma usprawiedliwionych podstaw zarzut naruszenia art. 9 i art. 10 k.p.a. Z uzasadnienia przedmiotowego zarzutu wynika, że w istocie skarżący kwestionuje naruszenie przez organ odwoławczy obowiązku powiadomienia strony o możliwości zapoznania się z aktami przed wydaniem decyzji, czyli art. 10 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Jak trafnie zauważył Sąd I instancji niedopełnienie tych obowiązków stanowi podstawę uwzględnienia skargi jedynie w przypadku, gdy mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie uchybienie to pozostaje bez wpływu na wynik sprawy, co jasno wynika z materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy, a przypomnieć należy, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy.

Zgromadzony w nich materiał dowodowy uzasadnia więc ocenę Sądu I instancji, że zaskarżona decyzja wydana została na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego przez organ I instancji, a zatem na podstawie dokumentów, z którymi skarżący miał możliwość zapoznania się już wcześniej. Skarżący nie wskazał przy tym, jakie dowody przedłożyłby po ewentualnym powiadomieniu go przez organ odwoławczy, a które skutkować mogłyby uznaniem decyzji Ministra za wadliwą. W tym stanie rzeczy uznać należało, że uchybienie organu odwoławczego – w sytuacji braku w postępowaniu drugoinstancyjnym nowego, nieznanego skarżącemu materiału dowodowego - nie miało wpływu na wynik sprawy, bo skarżący miał zapewnioną możliwość obrony swojego interesu prawnego w toku postępowania odwoławczego.

W rozpatrywanej sprawie autor skargi kasacyjnej powołując się na podstawę z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. § 3 ust. 1 pkt. 5 i 6 rozporządzenia RM. Odnosząc się do powyższego zarzutu zaznaczyć należy, że skarga kasacyjna stosownie do art. 176 p.p.s.a. spełniać musi wymogi formalne przewidziane dla pism procesowych w postępowaniu sądowym. Jej nieodzownym elementem konstrukcyjnym jest wskazanie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumie się wskazanie konkretnych przepisów naruszonych zaskarżonym orzeczeniem.

Z kolei uzasadnienie musi zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie na czym dokładnie, zdaniem autora skargi kasacyjnej, polegało złamanie każdej wytykanej Sądowi I instancji normy prawnej. Zgodnie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego. Uchybienie normom materialnym może polegać na błędnej ich wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu. Są to dwie różne formy naruszenia prawa. Zarzut błędnej wykładni nie obejmuje zarzutu niewłaściwego zastosowania prawa. Ma to ten skutek, że jeżeli skarżący pragnie zakwestionować zaskarżone orzeczenie z punktu widzenia obydwu postaci naruszenia prawa, to powinien nie tylko powołać się na każdą z nich, ale także przytoczyć argumentację prawną stosowną do każdego z tych rodzajów naruszeń.

Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu-dlaczego powinien być zastosowany.

Niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania zarzutem naruszenia prawa materialnego i zwalczanie za jego pomocą ustaleń faktycznych. Zwalczanie ustaleń faktycznych może odnieść zamierzony skutek wyłącznie w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Jak wyjaśniono wyżej, wskazywanie na naruszenie prawa materialnego nie polega bowiem na kwestionowaniu przez stronę ustaleń w zakresie okoliczności sprawy.

Tymczasem autor przedmiotowej skargi kasacyjnej formułując zarzut naruszenia prawa materialnego nie wskazał czy w jego ocenie doszło do błędnej wykładni czy też naruszenie to polegało na niewłaściwym zastosowaniu § 3 ust. 1 pkt. 5 i 6 rozporządzenia RM. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił natomiast argumentację wskazującą na brak ustaleń faktycznych w zakresie kosztów egzekucyjnych oraz przychodów możliwych do uzyskania w toku egzekucji. W ocenie Naczelnego Sądy Administracyjnego, taka argumentacja nie może stanowić o naruszeniu prawa materialnego, a więc nie może stanowić podstawy kasacyjnej w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a.

Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.