Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 21 maja 2019 r., sygn. akt I GSK 301/19

Uzasadnienie

1.1.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 28 września 2018 r., sygn. akt I SA/Gl 212/18 oddalił skargę Izby Rzemieślniczej w R. (dalej: Izba, skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu dotacji pobranej w 2012 roku.

1. 1.2. Z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia przyjęto następujący stan faktyczny.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r., SKO po rozpatrzeniu odwołania Izby utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie określenia kwoty dotacji podlegającej. Wskazano, że określił Izbie jako organowi prowadzącemu Zasadniczą Szkołę Zawodową Izby Rzemieślniczej w R. (dalej Szkoła) obowiązek zwrotu do budżetu Miasta R. kwoty 854.962 zł tytułem wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem dotacji w roku 2012 oraz kwoty 2.031 zł tytułem pobrania dotacji w nadmiernej wysokości w 2012 r. Ustalono, że Szkoła otrzymała w 2012 r. dotację w łącznej kwocie 1.761.049 zł, na dofinansowanie realizacji zadań Szkoły w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej.

Izba złożyła rozliczenie z wykorzystania dotacji poprzez przedłożenie sprawozdań z dnia 16 lipca 2012 r. za I półrocze i z dnia 18 stycznia 2013 r. za II półrocze 2012 r. Na podstawie tych sprawozdań organ ustalił, że z dotacji za 2012 r. poniesiono wydatki na rzecz Szkoły w łącznej kwocie 1.759.017,08 zł, co oznaczało, że dokonano wydatków w kwocie o 2.030,92 zł wyższej niż kwota otrzymanej dotacji. Na kwotę wydatków składały się koszty zadań zrealizowanych w 2011 lub 2012 r., w stosunku do których płatności miały miejsce w 2012 r. i koszty zadań zrealizowanych przez Szkołę w 2012 r., w stosunku do których płatności nastąpiły w 2013 r. Tym samym wykazano wydatki dotyczące zadań zrealizowanych w 2011 r., w stosunku do których zapłaty dokonano w 2012 r., jak i wydatki dotyczące zadań zrealizowanych w 2012 r., w stosunku do których zapłaty dokonano w 2013 r. Organ stwierdził, że wobec niewydatkowania kwoty 2.030,92 zł kwota ta stanowi część dotacji pobranej w nadmiernej wysokości i podlegał zwrotowi.

Ponadto organ ustalił, że Izba w dniu [...] sierpnia 2010 r. złożyła wniosek o pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania budynku: remont pomieszczeń części parteru i I piętra byłego szpitala [...] ze zmianą funkcji na Szkołę, zaś decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. organ zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na wykonanie robót budowlanych tej inwestycji. Po zakończeniu I etapu tych robót i po dopuszczeniu do użytkowania tej zaadaptowanej na potrzeby Szkoły części lokali (parter i część I piętra), w dniu [...] października 2011 r. siedzibą Szkoły stał się nowoutworzony budynek, a Szkoła rozpoczęła prowadzenie zajęć edukacyjnych w tym budynku (ul. [...] w R.), w pomieszczeniach przystosowanych do użytkowania w ramach I etapu przebudowy tych pomieszczeń, a w dniu 25 listopada 2011 r. dokonano zmiany na wpisie do ewidencji Szkoły poprzez wskazanie jej adresu w remontowanym budynku.

W dniu 30 marca 2012 r. Izba wystąpiła z wnioskiem o wydanie kolejnej decyzji o pozwoleniu na budowę obejmującą zmiany do etapu I i II, w której etap I obejmował m.in. przebudowę pomieszczeń II piętra wraz ze zmianą funkcji na Szkołę, zaś decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. organ budowlany zmienił wcześniejszą decyzję o pozwoleniu na budowę. Po zakończeniu inwestycji, czyli II etapu robót budowlanych, kolejna część budynku została dopuszczona do użytku jako pomieszczenia wykorzystywane na potrzeby prowadzenia w nich Szkoły. Ustalono również, że dopiero 8 sierpnia 2013 r. (data wydania stanowiska Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej o braku sprzeciwu na użytkowanie budynku) po raz pierwszy dopuszczono do użytku na potrzeby Szkoły pomieszczenia, w których wykonywano roboty budowlane sfinansowane ze środków z dotacji, jaką ta Szkoła otrzymała w 2012 roku. Kolegium przywołało treść art. 124, art. 236 ust. 3, art. 252 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j.

Dz. U. 2017. 2077- dalej "ustawy o finansach publicznych"), art. 90 ust. 2a, ust. 3c, ust. 3d, ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz. U. 2016.1943 ze zm. - dalej "ustawa o systemie oświaty"), by stwierdzić, że odmowa uznania za kwalifikowane wydatków związanych z remontem budynku Szkoły poczynionych na podstawie wymienionych w decyzji (13) faktur była uzasadniona. SKO wskazało, że zgodnie z umowami dotyczącymi tego remontu Izba zobowiązała się do przekazania wykonawcy terenu prowadzenia robót po podpisaniu umowy, które były zawierane w dniach 28 grudnia 2011 r., 9 lipca 2012 r. i 26 października 2012 r. Jej zdaniem, skoro teren prowadzenia robót przekazano wykonawcy, to brak jest podstaw do uznania, że sporne wydatki miały bieżący charakter związany z realizacją celów, o których mowa w art. 90 ust. 3d pkt 1 ustawy o systemie oświaty. Dopiero 8 sierpnia 2013 r. po raz pierwszy dopuszczono do użytku na potrzeby Szkoły pomieszczenia, w których wykonywano roboty budowlane sfinansowane z przedmiotowych dotacji (za 2012 r.).

Wydatki te nie mogły być zakwalifikowane jako wydatki bieżące w myśl art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty, ponieważ bez ich poniesienia Szkoła mogła prowadzić i prowadziła bieżącą działalność dydaktyczną, wychowawczą i opiekuńczą. W tej sytuacji, wydatki na ten cel były wydatkami organu prowadzącego Szkołę, nie zaś wydatkami z art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty. W konsekwencji wydatki te stanowią o wykorzystaniu dotacji niezgodnie z przeznaczeniem, w rozumieniu art. 252 ust. 1 pkt 1 ustawy o finansach publicznych.

1. 1.3. Izba na powyższą decyzje wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Skarga ta wyrokiem z 28 września 2018 roku została oddalona.

1. 1.4. Sąd I instancji wskazał, że przedmiotem sporu była kwestia kwalifikowania wykonanych w obiekcie szkolnym (budynku) robót do remontu jak chce tego strona skarżąca, bądź do inwestycji niebędących remontem, jak twierdziły organy. Ustalenie, że wydatki zostały poniesione na remont czy też inwestycje nie będące remontem determinuje możliwość wykorzystania przedmiotowej dotacji zgodnie z treścią art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty. Sąd uznał, że dokonane przez organy ustalenia co do zaistnienia okoliczności pozwalających na stwierdzenie, że sporne kwoty dotacji przeznaczone zostały na inwestycje w postaci przebudowy budynku a nie na jego remont, a tym samym nie stanowiły wydatków bieżących, o których mowa w art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty są prawidłowe i znajdują pełne odzwierciedlenie w zgromadzonym materiale dowodowym. Stwierdził, że organy podjęły wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Nie naruszyły zasad praworządności czy interesu społecznego albo słusznego interesu obywateli. Prowadziły postępowanie w zgodnie z zasadami przewidzianymi w art. 8 k.p.a. Jednocześnie Sąd I instancji stwierdził, że nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego bowiem organy prawidłowo zinterpretowały wskazane w decyzjach przepisy. W szczególności, wbrew twierdzeniom skargi, organy uznały, że zadania, o których mowa w art. 5 ust. 7 ustawy o systemie oświaty mieszczą się w zakresie jej przepisu art. 90 ust. 3d, lecz w realiach sprawy nie zostało ustalone, że sporne prace budowlane (usługi) stanowiły wykonanie remontu obiektów szkolnych czy zadań inwestycyjnych w tym zakresie, a więc wydatków bieżących, lecz stanowiły inwestycję, której celem była przebudowa (budynku) i jego przystosowanie do innych niż dotychczasowe zadań. O ile by sporne prace odnosiły się do remontu w rozumieniu prawa budowlanego mogłyby być potraktowane jako wydatek związany z realizacją zadań organu prowadzącego, co zdaniem organów dopuszczał przepis art. 90 ust. 3d pkt 1 lit. b ustawy o systemie oświaty. Wydatki tego typu mogły być pokrywane z przedmiotowych dotacji. Sąd I instancji podkreślił, że organy słusznie wskazały, że prace, które mogłyby być uznane za remont nie miały takiego charakteru, gdyż były elementem prowadzonej inwestycji przebudowy istniejącego budynku przy zmianie jego parametrów użytkowych lub technicznych oraz przeznaczenia. Zdaniem Sądu w stanie prawnym i faktycznym sprawy z dotacji oświatowych nie mogą być finansowane wydatki na cele inwestycyjne organu prowadzącego, które wprost zostały wykluczone z definicji wydatków bieżących mocą art. 90 ust. 3d pkt 1 lit. b ustawy o systemie oświaty. Wydatki na inwestycję i zakupy inwestycyjne nie stanowią wydatków bieżących, na które mogą być wykorzystane przedmiotowe dotacje. Sąd I instancji uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w sposób opisany w art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2018. 1302 – dalej p.p.s.a.) i na podstawie art. 151 tej ustawy skargę oddalił.
2. 2. Skarga kasacyjna.
3. 2.1. Powyższy wyrok Izba zaskarżyła skargą kasacyjną w całości i wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku w zaskarżonym zakresie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, alternatywnie w sytuacji ziszczenia się przesłanek statuowanych treścią art. 188 p.p.s.a. zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uchylenie w całości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 28 września 2018 roku, decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2017 r. oraz utrzymanej na jej podstawie decyzji Prezydenta Miasta R. Prezydenta Miasta R. z dnia [...] października 2017 r. i umorzenie postępowania w sprawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

2.2.Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

1. I. na postawie art. 183 § 2 pkt. 5 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa skutkujących nieważnością postępowania poprzez pozbawienia skarżącego możności obrony swych praw polegających nie uniemożliwieniu pełnomocnikowi skarżącego uczestnictwa na terminie rozprawy odwoławczej;
2. II. na podstawie art 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenia przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy polegające na:
3. 1) naruszeniu art 1 § 1 i 2 p.p.s.a. w związku z art 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. oraz art 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2013 r. poz.267 ze zm. - dalej jako kp.a.), poprzez niedokonanie przez Sąd I instancji należytej kontroli legalności postępowania administracyjnego przeprowadzonego przez organ I instancji tj. Prezydenta Miasta w R. oraz wydanej w jego następstwie decyzji z dnia [...] października 2017 r.;
4. 2) naruszeniu art 141 § 4 p.p.s.a polegające na niedostatecznym wyjaśnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia, poprzez powtórzenie w uzasadnieniu wyroku argumentów organu drugiej instancji bez wykazania błędów w argumentacji skarżącego, która to kontrargumentacja została sformułowała w skardze na decyzję, a co wywarło zasadniczy wpływ na wydane w sprawie rozstrzygnięcie skutkujące oddaleniem skargi na decyzję oraz nie zawarcie w uzasadnieniu skarżonego wyroku przez Sąd 1 instancji adekwatnej oceny zgodności z prawem ustaleń dokonanych przez organy administracji obu instancji, a jedynie przytoczenie i odwołanie się do ustaleń dokonanych przez te organy, które to ustalenia były nieprawidłowe w relacji do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego;
5. 3) naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. 40 § 2 k.p.a. w zw. art. 43 i 44 k.p,a. w zw. z art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na doręczeniu odpisu decyzji jedynie skarżącemu w sytuacji, w której skarżącego w toku postępowania administracyjnego reprezentował pełnomocnik, któremu nie doręczono w sposób zgodny z przepisami odpisu zaskarżonej decyzji objętej przedmiotową kontrolą instancyjna, co w konsekwencji spowodowało, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu;
6. 4) naruszeniu art.145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 75 k.p.a. i art. 78 kp.a. i art. 80 k.p.a. i art. 7 kp.a. i art. 8 k.p.a. polegające na nieuzasadnionym przyjęciu, że organ drugiej instancji wydając zaskarżone decyzję z dnia [...] grudnia 2017 roku w sposób prawidłowy oraz wszechstronny zebrały, a następnie rozpatrzyły należycie wyczerpujący cały materiał dowodowy, w następstwie czego uwzględniły interes społeczny, w szczególności interes skarżącego, a tym samym wykazały należytą dbałość o dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i prawnego, co doprowadziło do utrzymania przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji organu drugiej instancji w mocy w sytuacji, gdy organ odwoławczy wydał swoje rozstrzygnięcie opierając się na błędnym bądź niepełnym materiale dowodowym wynikającym z faktu oddalenia wniosków dowodowych postulowanych przez skarżącego służących wyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności uniemożliwiając tym samym prawidłowe ustalenie stanu faktycznego, przy jednoczesnym zaniechaniu podjęcia samodzielnych czynności służących dokładnemu wyjaśnieniu okoliczności sprawy, czym naruszył zasadę pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej oraz zasad postępowania w zakresie dowodzenia.
7. III. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenia przepisów prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie:
8. 1) naruszenie art. 5 ust. 7 ustawy i art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że sfera zadań organu prowadzącego placówkę niepubliczną oraz zadań tej szkoły lub placówki, stanowią całkowicie rozłączne kategorie prawne, a w konsekwencji wydatki poczynione przez skarżącego za 2012 rok, jako nie odpowiadające zadaniom wskazanym w art. 5 ust. 7 ustawy o systemie oświaty nie podlegają dotacji podmiotowej przysługującej skarżącemu, co doprowadziło do niezasadnego przyjęcia, iż wydatki ponoszone przez organ prowadzący Zasadniczą Szkołę Zawodową w R. nie mogły być finansowane ze środków dotacji oświatowej przyznanych przez skarżącemu przez Prezydenta Miasta R.;
9. 2) naruszenie art. 252 ustawy o finansach publicznych w zw. z art. 124 ust. 3 tej ustawy oraz art. 90 ust. 3a ustawy o systemie oświaty poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że z uwagi na zakres prac wykonywanych przez skarżącego w budynku stanowiącego szkołę, wydatki poniesione przez skarżącego ze środków otrzymanych z dotacji oświatowej na rzecz Zasadniczej Szkoły Zawodowej w R., a przeznaczone na remont pomieszczeń w których prowadzona były zajęcia dydaktyczne nie zostały przeznaczone na realizację zadań z zakresu kształcenia, wychowania i opieki oraz profilaktyki społecznej, a tym samym, z uwagi na nieprawidłowe wydatkowanie środków na prace, które nie mogły zostać sfinansowane z dotacji oświatowych podlegały zwrotowi,
10. 2.3. W odpowiedzi na skargę organ stwierdził, że w pełni podziela tezy uzasadnienia zaskarżonego wyroku i podtrzymuje swoje stanowisko zawarte w wydanej decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

1. 3.1. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach i nie zasługuje na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

3.2. W pierwszej kolejności należy odnieść się do najdalej idącego zarzutu, a mianowicie naruszenia przepisów prawa skutkujących nieważnością postępowania poprzez pozbawienia skarżącego możności obrony swych praw polegających nie uniemożliwieniu pełnomocnikowi skarżącego uczestnictwa na terminie rozprawy odwoławczej. Zarzut ten jest bezpodstawny. Jak słusznie wskazał Sąd I instancji po wyznaczeniu rozprawy i wysłaniu stosownych zawiadomień wpłynęło do Sądu pismo adwokata, który reprezentował stronę w postępowaniu administracyjnym, lecz nie złożył stosownego pełnomocnictwa do akt sprawy sądowadministracyjnej, w którym domagał się niewyznaczania terminu rozprawy bądź odroczenia rozprawy w dniu, w którym termin ten został już wyznaczony. Jako powód wniosku wskazał na okoliczność likwidacji kancelarii adwokackiej po śmierci prowadzącej ją osoby. Z uwagi na brak prawidłowego umocowania pozostawiono pismo bez biegu powiadamiając stronę o zaistniałej sytuacji. Jednakże przed dniem rozprawy strona złożyła pełnomocnictwo udzielone temu adwokatowi. Z uwagi na fakt, że w dacie udzielenia pełnomocnictwa strona posiadała wiedzę o terminie rozprawy nie istniała konieczność powiadamiania jej pełnomocnika, gdyż powinna to uczynić strona go ustanawiająca, która miała pełną wiedzę w tym zakresie. Na rozprawę strona (ani jej pełnomocnik) się stawiła się, zaś do dnia rozprawy pełnomocnik strony nie ponowił wniosku o odroczenie rozprawy. Jednocześnie Sąd uznał, że nie stanowi usprawiedliwionej nieobecności pełnomocnika na rozprawie okoliczność likwidacji kancelarii adwokackiej, gdyż proces ten jest długotrwały i nie ogranicza się do jednego dnia, na który wyznaczono rozprawę. W piśmie adwokata nie wyjaśniono dlaczego obowiązek związany z likwidacją kancelarii adwokackiej uniemożliwia mu stawienie się w konkretnym dniu i godzinie wyznaczonym na rozprawę. Dlatego też Sąd uznał, że nie wystąpiły okoliczności opisane w art. 109 p.p.s.a. i przeprowadził rozprawę, o której strona była zawiadomiona i w której dobrze pojętym interesie należało poinformować o niej ustanowionego, na krótko przed rozprawą, pełnomocnika. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego dokonana przez Sąd I instancji ocena w tym zakresie jest prawidłowa i brak jest podstaw do stwierdzenia, że strona została pozbawiona możliwości obrony swoich praw, a zatem że doszło do naruszenia art.183§2 pkt.5 p.p.s.a.

Bezskuteczny jest zarzut naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. 40 § 2 k.p.a. w zw. art. 43 i 44 k.p,a. w zw. z art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na doręczeniu odpisu decyzji jedynie skarżącemu w sytuacji, w której skarżącego w toku postępowania administracyjnego reprezentował pełnomocnik, któremu nie doręczono w sposób zgodny z przepisami odpisu zaskarżonej decyzji objętej przedmiotową kontrolą instancyjna, co w konsekwencji spowodowało, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Jak trafnie wskazał Sąd I instancji odnosząc się do tożsamego zarzutu zawartego w skardze, naruszenie art. 40 § 2 k.p.a. w związku z doręczeniem zaskarżonej decyzji stronie, gdy strona była reprezentowana przez pełnomocnika, nie miało istotnego wpływu na treść rozstrzygnięcia. Pełnomocnik strony twierdził, że wobec braku możliwości doręczenia bezpośrednio pełnomocnikowi na wskazany przez niego adres, decyzja winna zostać doręczona w trybie art. 44 k.p.a. Tym samym, jeżeli decyzja została skierowana do pełnomocnika strony na adres strony i nie zachowano procedury zastępczego doręczenia przesyłki, to pismo nie zostało doręczone prawidłowo i nie nastąpiło jego skuteczne doręczenie, a doręczenie stronie decyzji miało walor czysto informacyjny.

Przyjęcie tego rodzaju rozumowania oznaczałoby, że strona składająca skargę na tak doręczoną decyzję postępuje w sposób nielogiczny, gdyż w istocie domagałaby się jej odrzucenia z uwagi na brak w obrocie prawnym decyzji, na którą skargę wniosła, a tym samym pozbawiając się możliwości jej sądowadministracyjnej kontroli. Skoro strona skargę złożyła w ustalonym do tego terminie to wyraziła wolę rozpoznania jej sprawy. Należy przy tym zauważyć, że ustanowienie pełnomocnika jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem strony, oraz że w istocie strona pozostaje dysponentem środków zaskarżenia, z których może lecz nie musi korzystać.

Skoro strona, mimo, że jej zdaniem doręczenie zaskarżonej decyzji naruszyło prawo, uznała, iż w jej interesie było skorzystanie z pouczenia zawartego w decyzji co do wniesienia skargi do sądu administracyjnego i skargę taką złożyła, to Sąd nie może tego prawa ignorować działając w ten sposób na niekorzyść strony i w istocie pozbawiając jej prawa do sądu. W myśl art. 53 § 1 p.p.s.a. skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie, a strona nie uchybiła temu terminowi. Należy przy tym dodać, że "Przepis art. 40 § 2 k.p.a. pełni funkcję uprawniającą dla ochrony strony reprezentowanej przez pełnomocnika, która nie może ponosić ujemnych konsekwencji prawnych z powodu braku doręczenia decyzji ustanowionemu pełnomocnikowi. W przypadku doręczenia decyzji ostatecznej bezpośrednio stronie, która następnie bez przekroczenia terminu określonego w art. 53 § 1 p.p.s.a. skorzystała z prawa zaskarżenia tej decyzji do wojewódzkiego sądu administracyjnego, w szczególności gdy skargę sporządził i wniósł jej pełnomocnik, brak jest ujemnych skutków w zakresie tego prawa, a zatem nie można uważać tej skargi za wniesioną przedwcześnie i ją z tego powodu odrzucić" (tak wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1540/10). Warto także stwierdzić, że w odwołaniu od decyzji strona wskazała, że działa przez pełnomocnika jednak doręczeń należy dokonywać na jej adres.

Bezzasadny jest zarzut zawarty w pkt. II pkt.2 dotyczący naruszenia art 141 § 4 p.p.s.a polegającego na niedostatecznym wyjaśnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia, poprzez powtórzenie w uzasadnieniu wyroku argumentów organu drugiej instancji bez wykazania błędów w argumentacji skarżącego, która to kontrargumentacja została sformułowała w skardze na decyzję. Wskazany przepis określa wymogi formalne uzasadnienia wyroku. Wadliwość uzasadnienia może stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną naruszenia przepisów postępowania, gdy uzasadnienie nie pozwala na kasacyjną kontrolę orzeczenia (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 28 września 2009 r., I OSK 1605/09, z dnia 27 października 2010 r., II GSK 900/09, z dnia 5 listopada 2010 r., II OSK 1713/10, z dnia 30 listopada 2012 r., II FSK 745/11), względnie gdy sąd nie zajmie stanowiska odnośnie prawidłowości poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych (uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09).

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a. Wynika z niego, jaki stan faktyczny został w tej sprawie przyjęty przez Sąd, dokonano też jego oceny i wskazano przepisy których zastosowanie przez organy było prawidłowo i które stanowią podstawę rozstrzygnięcia. Sąd I instancji wskazał, że w szczególności, wbrew twierdzeniom skargi, organy uznały, że zadania, o których mowa w art. 5 ust. 7 ustawy systemowej mieszczą się w zakresie jej przepisu art. 90 ust. 3d, lecz w realiach sprawy nie zostało ustalone, że sporne prace budowlane (usługi) stanowiły wykonanie remontu obiektów szkolnych czy zadań inwestycyjnych w tym zakresie, a więc wydatków bieżących, lecz stanowiły inwestycję, której celem była przebudowa (budynku) i jego przystosowanie do innych niż dotychczasowe zadań.

W ocenie naczelnego Sądu Administracyjnego nie doszło do naruszenia przez Sąd I instancji art.145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 75 k.p.a. i art. 78 kp.a. i art. 80 k.p.a. i art. 7 kp.a. i art. 8 k.p.a. polegającgo na nieuzasadnionym przyjęciu, że organ drugiej instancji wydając zaskarżone decyzję z dnia 20 grudnia 2017 roku w sposób prawidłowy oraz wszechstronny zebrały, a następnie rozpatrzyły należycie wyczerpujący cały materiał dowodowy, w następstwie czego uwzględniły interes społeczny, w szczególności interes skarżącego, a tym samym wykazały należytą dbałość o dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i prawnego, co doprowadziło do utrzymania przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji organu drugiej instancji w mocy w sytuacji, gdy organ odwoławczy wydał swoje rozstrzygnięcie opierając się na błędnym bądź niepełnym materiale dowodowym wynikającym z faktu oddalenia wniosków dowodowych postulowanych przez skarżącego służących wyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności uniemożliwiając tym samym prawidłowe ustalenie stanu faktycznego, przy jednoczesnym zaniechaniu podjęcia samodzielnych czynności służących dokładnemu wyjaśnieniu okoliczności sprawy, czym naruszył zasadę pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej oraz zasad postępowania w zakresie dowodzenia. Tym samym nie doszło do naruszenia zarzucanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego.

Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie postępowanie w tej sprawie zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy albowiem zebrano w sposób wyczerpujący materiał dowodowy który poddano adekwatnemu rozpatrzeniu.

Odnosząc się do powyższych zarzutów wskazać należy, co prawidłowo zostało przedstawione przez Sąd I instancji oceniający tożsame zarzuty zawarte w skardze, że przedmiotem sporu jest kwestia kwalifikowania wykonanych w obiekcie szkolnym (budynku) robót do remontu jak chce tego strona skarżąca, bądź do inwestycji niebędących remontem, jak twierdziły organy. Ustalenie, że wydatki zostały poniesione na remont czy też inwestycje nie będące remontem determinuje możliwość wykorzystania przedmiotowej dotacji zgodnie z treścią art. 90 ust. 3d ustawy systemowej. Trafnie w tym zakresie wskazano, że rozstrzygając powyższą kwestię należy odwołać się do przepisów prawa budowlanego. Zgodnie z treścią art. 3 pkt 6, 7, 7a i 8 ustawy z dnia 7 maja 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. 2017. 1332 ze zm.) dalej p.b. budowa to wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowa, rozbudowa, nadbudowa obiektu budowlanego (pkt 6), roboty budowlane to budowa, a także praca polegająca na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego (pkt 7), przebudowa to wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji (pkt 7a), zaś remont to wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu poprzedniego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym (pkt 8). "Aby określone czynności zakwalifikować można było jako remont, muszą być one oparte na wskazanych przez ustawodawcę podstawach: prace należy wykonać w obiekcie, który już istnieje i nie mogą one prowadzić do zmiany pierwotnego stanu obiektu.

Remont zatem nie może stanowić ani przebudowy, ani rozbudowy, nadbudowy czy zmiany przeznaczenia obiektu" (tak wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 16 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 757/17). "Istotną cechą remontu jest zakwalifikowanie robót budowlanych, jako takich, które mają na celu odtworzenie stanu pierwotnego" (tak wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 753/16). Należy przy tym dodać, że jeżeli roboty budowlane prowadzone są w stosunku do całego obiektu budowlanego, a tylko realizowane są etapami w stosunku do poszczególnych jego fragmentów (np. pietra budynku czy poszczególnych pomieszczeń) i de facto efektem tych robót będzie zmiana stanu pierwotnego obiektu bądź jego przeznaczenia to robót takich nie można kwalifikować do remontu, lecz jako przebudowę obiektu ze zmianą jego funkcji. Bezspornym w sprawie było, że skarżąca zawarła z Powiatem R. umowę dzierżawy zabudowanej nieruchomości gruntowej stanowiącej byłą siedzibę szpitala.

Przedmiotem umowy był m.in. trzykondygnacyjny budynek dawnego oddziału ocznego. Budynek ten miał być wykorzystywany m.in. do prowadzenia działań edukacyjnych skarżącej. Skarżąca została zobowiązana do wykonania adaptacji przedmiotu dzierżawy na własne potrzeby. W dniu [...] sierpnia 2010 r. skarżąca złożyła wniosek o pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania obiektu: remont pomieszczeń części parteru i I piętra byłego szpitala ze zmianą funkcji na szkołę. Do wniosku dołączyła projekt budowalny: projekt przebudowy pomieszczeń części parteru oraz I pietra szpitala zakładający dwa etapy inwestycji: I etap przebudowa pomieszczeń ze zmianą funkcji pomieszczeń części parteru oraz I piętra i II etap: przebudowa pomieszczeń II piętra wraz ze zmianą funkcji na szkołę, przebudowa dachu oraz remont elewacji, budowa pochylni oraz wykonanie konstrukcji szybu windowego. Wydano decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenie na wykonanie wskazanych robót.

Po zakończeniu I etapu inwestycji i dopuszczeniu do użytkowania zaadaptowanej na potrzeby szkoły części lokali, w dniu 3 października 2011 r. siedzibą szkoły stał się zaadaptowany budynek. Zatem tego dnia szkoła rozpoczęła prowadzenie zajęć edukacyjnych w tym budynku w pomieszczeniach już do tego przystosowanych. W dalszym ciągu kontynuowano prowadzenie robót w pozostałych pomieszczeniach tego obiektu. W dniu 30 marca 2012 r. skarżąca wystąpiła o wydanie kolejnej decyzji o pozwoleniu na budowę zaś decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. zmieniono decyzję z dnia [...] sierpnia 2010 r. co umożliwiło skarżącej podjęcie kolejnych robót budowlanych. Po zakończeniu inwestycji (II etapu robót) kolejna część budynku została dopuszczona do użytku jako pomieszczenia wykorzystywane na potrzeby prowadzenia w nich szkoły. Część tę dopuszczono do użytku na potrzeby szkoły w dniu 8 sierpnia 2013 r. Były to pomieszczenia, w których wykonywano roboty budowlane sfinansowane ze środków z dotacji, jaką szkoła otrzymała w 2012 r. Prawidłowo oceniając zakres i rodzaj przeprowadzonych prac uznano, że e w wyniku prowadzonych prac remontowych doszło do zmiany funkcji użytkowej budynku, co jest oczywiste skoro szpital nie jest szkołą, zaś przystosowanie budynku szpitala do funkcji szkoły oznacza przebudowę a nie remont w świetle przepisów ustawy prawo budowlane.

Z uwagi na charakter i zakres robót oraz ich cel (stworzenie nowej funkcji budynku), a nadto etapowość inwestycji, nie można było rozpatrywać jej w zakresie konkretnych prac, które w innych warunkach mogły być traktowane jako remont. Prace te dokonywane były w ramach przebudowy, a ich celem w istocie nie było odtworzenie stanu istniejącego wcześniej tylko przystosowanie do stanu, który zaistnieje po zakończeniu przebudowy. Wymiana drzwi, okien czy innych elementów budynku nie została dokonana obok czy wbrew przebudowie lecz stanowiła jej integralną część.

Tym samym skoro zarzuty naruszenia przepisów postępowania okazały się bezzasadne i trafnie oceniono, że organy prawidłowo ustaliły, że miało miejsce wykonywanie przez skarżącą inwestycji nie będącej remontem, to bezzasadne są zarzuty, że doszło do naruszenia art. 5 ust.7 u.s.o. czy też art. art. 252 ustawy o finansach publicznych w zw. z art. 124 ust. 3 tej ustawy oraz art. 90 ust. 3a ustawy o systemie oświaty poprzez ich błędną wykładnię. Zgodnie bowiem z treścią art. 90 ust. 3d pkt 1 lit. b ustawiy systemowa, w brzmieniu przyjętym po jego znowelizowaniu ustawami z dnia 13 czerwca 2013 r. (Dz. U. 2013. 827) i z dnia 20 lutego 2015 r. (Dz. U. 2015. 357) do dnia jego uchylenia, dotacje, o których mowa w ust. 1a-3b, są przeznaczone na dofinansowanie zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Dotacje mogą być wykorzystywane wyłącznie m.in. na sfinansowanie wydatków związanych z realizacją zadań organu prowadzącego, o którym mowa w art. 5 ust. 7 – z wyjątkiem m.in. wydatków na inwestycje i zakupy inwestycyjne.

W myśl art. 5 ust. 7 pkt 5 tej ustawy (uchylony z dniem 1 września 2017 r.) do zadań organu prowadzącego szkołę lub placówkę należało m.in. wykonywanie remontów obiektów szkolnych oraz zadań inwestycyjnych w tym zakresie. Przepis o tym samym brzmieniu został zawarty w ustawie prawo oświatowe, które obecnie reguluje te kwestie (art. 10 ust. 1 pkt 3).Zgodnie z treścią art. 236 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. 2017. 2077), przez wydatki bieżące budżetu jednostki samorządu terytorialnego rozumie się wydatki budżetowe niebędące wydatkami majątkowymi. Przepis art. 236 ust. 3 i 4 tej ustawy określa jakie wydatki zalicza się do bieżących a jakie do majątkowych w planach takich wydatków. Wśród wydatków majątkowych ujęto wydatki na inwestycje i zakupy inwestycyjne. Podobnie w art. 124 ust. 1 tej ustawy wymieniono wydatki bieżące (pkt 3) i wydatki majątkowe (pkt 4), zaś w ust. 4 pkt 2 wskazano, że wydatki majątkowe obejmują wydatki inwestycyjne państwowych jednostek budżetowych. Z przepisów tych wynika, że wydatkiem bieżącym nie są inwestycje i zakupy inwestycyjne, które należy wiązać z wydatkami majątkowymi.

1. 3.3. Mając powyższe na względzie na podstawie art.184 p.p.s.a. skargę kasacyjną należało oddalić.