Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 28 lutego 2018 r., sygn. akt I SA/Kr 15/18 na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2017, poz. 1369 ze zm., aktualnie: Dz. U. 2022 poz. 329, dalej – jako p.p.s.a.) oddalił skargę A w na decyzję Zarządu Województwa Małopolskiego z dnia 26 października 2017 r. w przedmiocie zwrotu dofinansowania.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Decyzją z dnia 26 października 2017 r. Zarząd Województwa Małopolskiego zobowiązał A w K. do zwrotu części dofinansowania w kwocie 122.850,00 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych w związku ze stwierdzeniem nieprawidłowości przy wykorzystaniu środków finansowych otrzymanych w ramach programu operacyjnego na lata 2007- 2013. Zdaniem organu, w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego dwukrotnie naruszono ustawę z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2010 r., Nr 113, poz. 759 ze. zm. – dalej jako P.z.p).
Po pierwsze, w toku kontroli stwierdzono, że wartość szacunkowa zamówienia przekraczała kwotę 14.000,00 €., co obligowało zamawiającego do opublikowania ogłoszenia o zamówieniu w Biuletynie Zamówień Publicznych. Po drugie, dokonano rozdzielenia usługi projektowej i nadzoru autorskiego. Przedmiotem umowy nr 47/2014 było pełnienie nadzoru autorskiego nad realizacją wystawy stałej w nowej siedzibie, zgodnie z projektem przygotowanym na podstawie umowy nr 38/2013. Podobnie jak w przypadku umowy na wykonanie projektu również w tym zamówieniu wykonawcą była firma Rumas Studio. Organ wskazał również, że naruszenia mogły spowodować potencjalną szkodę w budżecie Unii Europejskiej, w przypadku bowiem braku naruszeń możliwe, że inaczej ukształtowałby się krąg potencjalnych oferentów, jak również wartości cenowe ofert.
Na skutek wniesionej skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił zaskarżonym wyrokiem skargę na wspomnianą decyzję wskazując, że pierwotne szacowanie wartości zamówienia udzielonego umową nr 22/2012 zostało dokonane w dniu 17 kwietnia 2012 roku, kiedy to obowiązek stosowania przepisów ustawy P.z.p. dotyczył zamówień, których wartość przekraczała kwotę 14 000 €. W treści oświadczenia dotyczącego poniesienia wydatków w trybie art. 4 pkt 8 P.z.p. w wierszu nr 257 skarżący zawarł deklarację, że wartość usługi została oszacowana na kwotę 58 300,00 złotych, co daje oszacowaną wartość zamówienia na poziomie 14 503,93 €. W skardze do Sądu I instancji akcentowano, że wprawdzie szacowanie z dnia 17 kwietnia 2012 r. doprowadziło do ustalenia wartości przedmiotu zamówienia na poziomie powyżej 14 000 €, ale niezależnie od wstępnych szacunków prowadzonych przez zamawiającego ostatecznie okazało się, że wysokość wartości zamówienia wynosi 51 000 zł, a więc plasuje się poniżej ustawowego progu.
W związku z tym Sąd wskazał, że nie jest istotna kwota ostatecznie uiszczona, a oszacowana przez zamawiającego z należytą starannością wartość zamówienia. Samo zaś oszacowanie wartości zamówienia na kwotę wyższą niż 14 000 € z chwilą przystąpienia do projektu obligowało zamawiającego do przeprowadzenia odpowiedniego postępowania w trybie Prawa zamówień publicznych w stanie prawnym z 2012 r. Poza powyższym Sąd I instancji wskazał, że umowa nr 38/2013 z dnia 19 lipca 2013 r. dotyczyła wykonania projektu aranżacji plastycznej i scenografii stałej ekspozycji z kolei, umowa nr 47/2014 z dnia 25 czerwca 2014 r. dotyczyła usługi pełnienia nadzoru autorskiego nad realizacją kolejnych odsłon wspomnianej wystawy.
Sąd uznał, że w gruncie rzeczy występuje zatem jedno zamówienie, ponieważ występuje w tym zakresie tożsamość przedmiotowa, podmiotowa i czasowa. W ocenie Sądu I instancji, w sprawie doszło do powstania nieprawidłowości i szkody w budżecie UE, co musiało skutkować wydaniem decyzji zobowiązującej skarżącego kasacyjnie do zwrotu otrzymanego dofinansowania.
W skardze kasacyjnej zaskarżono wspomniany wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania, a także przeprowadzenie rozprawy oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7 w związku z art. 77 § 1 w związku z art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 – dalej jako K.p.a.), przez:
- 1. niezasadne uznanie, jakoby organ dokonał prawidłowej, wszechstronnej i pozostającej w ramach zasady swobodnej oceny dowodów, oceny dowodów zgromadzonych w postępowaniu, w szczególności dowodu z dokumentu szacowania przedmiotu zamówienia z dnia 17 kwietnia 2012 i uznanie, jakoby skarżący kasacyjnie miał oszacować wartość zamówienia na kwotę w wysokości 58.300 PLN i jakoby skarżący kasacyjnie miał przyznać powyższy fakt, podczas gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności z dokumentu szacowania z dnia 17 kwietnia 2012 wynika, że w efekcie czynności szacowania wartość zamówienia została określona na kwotę w wysokości 51.000 PLN, który to fakt został przez organ i Sąd I instancji całkowicie pominięty, co skutkowało oddaleniem skargi;
- 2. błędne uznanie, jakoby organ prawidłowo ustalił, że zamówienia udzielone umowami nr 38/2013 i 47/2014 stanowić miały w istocie jedno zamówienie, skutkujące uznaniem, że skarżący kasacyjnie dopuścił się nieuprawnionego podziału zamówienia, podczas gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności ze spójnych i wyczerpujących wyjaśnień skarżącego kasacyjnie, jak również z treści umowy nr 38/2013 wynika, że pomiędzy wspomnianymi zamówieniami nie zachodziła tożsamość przedmiotowa i czasowa zamówienia, a w konsekwencji zamówienia te nie stanowiły jednego zamówienia w rozumieniu przepisów ustawy P.z.p. i ze względu na ich wartość nie podlegały przepisom ustawy P.z.p., co skutkowało oddaleniem skargi.
Ponadto zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7 w związku z art. 77 § 1 K.p.a. poprzez błędne uznanie jakoby organ I instancji podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, w tym zebrał wyczerpujący materiał dowodowy pozwalający na wykazanie rzeczywistej lub potencjalnej szkody dla budżetu UE, podczas gdy organ powyższemu obowiązkowi uchybił, nie przeprowadzając żadnych czynności prowadzących do ustalenia możliwości wyrządzenia przez skarżącego kasacyjnie choćby potencjalnej szkody dla budżetu UE, a mogącej stanowić podstawę do wydania decyzji zobowiązującej do zwrotu środków z dofinansowania, co skutkowało oddaleniem skargi.
Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 880 ze. zm. – dalej jako prawo autorskie) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na:
- • niezasadnym uznaniu, jakoby ze wspomnianego przepisu miał wynikać obowiązek twórcy do wykonywania czynności nadzoru autorskiego, który w stanie faktycznym niniejszej sprawy miałby przekładać się na konieczność udzielenia przez skarżącego kasacyjnie zamówienia na usługi pełnienia nadzoru autorskiego, podczas, gdy naruszony przepis statuuje jedynie uprawnienie twórcy do wykonywania nadzoru autorskiego nad korzystaniem z utworu;
- • niezasadnym uznaniu, jakoby ze wspomnianego przepisu miało wynikać, że nadzór autorski nad realizacją wystawy na podstawie uprzednio stworzonego dzieła w postaci dokumentacji projektowej może wykonywać wyłącznie twórca pierwotnego dzieła, podczas gdy dopuszczalne i w pełni uprawnione jest powierzenie pełnienia nadzoru autorskiego innym podmiotom, a to m.in. poprzez zobowiązanie się przez twórcę do niewykonywania autorskich praw osobistych do dzieła, co skutkowało niesłusznym uznaniem, jakoby w niniejszej sprawie brak było możliwości do udzielenia zamówienia na pełnienie nadzoru autorskiego podmiotom innym niż faktycznie wybrany wykonawca, a w konsekwencji oddaleniem skargi.
- 2. Ponadto zarzucono naruszenie art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 4 pkt 8 w związku z art. 32 ust. 2 P.z.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, jakoby skarżący kasacyjnie miał dopuścić się nieuprawnionego zaniżenia wartości zamówienia na skutek nieuprawnionego podziału zamówienia na części, podczas gdy wstanie faktycznym niniejszej sprawy pomiędzy zamówieniami udzielonymi umowami nr 38/2013 i 47/2014 nie zachodziła tożsamość zamówienia, co skutkowało oddaleniem skargi;
- 3. naruszenie art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 4 pkt 8 w związku z art. 32 ust. 4 P.z.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, jakoby zamówienia udzielone umowami nr 38/2013 i 47/2014 stanowiły jedno zamówienie i jako takie podlegały przepisom ustawy p.z.p., podczas gdy w stanie faktycznym niniejszej sprawy pomiędzy wspomnianymi zamówieniami nie zachodziła tożsamość zamówienia, co skutkowało oddaleniem skargi;
- 4. naruszenie art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 207 ust. 2 w związku z ust. 1 pkt 2 w związku z ust. 8 i 9 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1870 ze zm. – dalej jako u.f.p.) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, a to poprzez uznanie za zasadne wydania decyzji zobowiązującej skarżącego kasacyjnie do zwrotu środków przeznaczonych na dofinansowanie Projektu Budowa Muzeum T. K. oraz siedziby A przez pomniejszenie kolejnej płatności na rzecz skarżącego kasacyjnie o kwotę podlegającą zwrotowi, na skutek niezasadnego przyjęcia, że środki przeznaczone na realizację projektu zostały wykorzystane z naruszeniem procedury określonej przepisami p.z.p., podczas gdy wstanie faktycznym niniejszej sprawy wydatkowanie środków przeznaczonych na dofinansowanie następowało zgodnie ze wszystkimi procedurami, o których mowa w art. 184 u.f.p., w szczególności zgodnie z przepisami p.z.p., co skutkowało oddaleniem skargi;
- 5. naruszenie art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 98 ust. 2 w związku z art. 2 pkt 7 Rozporządzenia Rady WE nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 – powoływanego dalej jako Rozporządzenie Rady WE, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, a to poprzez uznanie za zasadne wydania decyzji zobowiązującej skarżącego kasacyjnie do zwrotu środków przeznaczonych na dofinansowanie projektu przez pomniejszenie kolejnej płatności na rzecz skarżącego o kwotę podlegającą zwrotowi, na skutek nieuzasadnionego uznania, że stanowiące przedmiot zaskarżonej decyzji działania skarżącego należy traktować jako naruszenie, które spowodowało lub mogło spowodować szkodę w budżecie ogólnym UE w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego, tj. jako nieprawidłowość w rozumieniu art. 2 pkt 7 wspomnianego Rozporządzenia, pomimo braku uzasadnionego wykazania istnienia rzeczywistej lub potencjalnej szkody dla budżetu UE oraz związku pomiędzy stanem faktycznym sprawy, wysokością ustalonej w decyzji korekty finansowej a wysokością rzekomo powstałej lub mogącej powstać szkody dla budżetu UE, co skutkowało oddaleniem skargi.
Strona przeciwna w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów według norm przepisanych, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionej podstawy.
W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zarzutów kasacyjnych, chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 40).
Przystępując do rozważań na tle zarzutów kasacyjnych oraz ich uzasadnienia należy wskazać, że mogą one podlegać łącznej ocenie zarówno w zakresie naruszeń prawa materialnego, jak i procesowego. W skardze kasacyjnej sformułowano bowiem zarzuty odnoszące się w gruncie rzeczy do trzech kwestii, a więc naruszenia art. 4 pkt 8 P.z.p. przez przyjęcie, że wartość szacunkowa zamówienia zdeklarowana przez wnoszącego skargę kasacyjną przekroczyła próg 14 000 €, naruszenia art. 32 ust. 2 P.z.p. w związku z art. 60 ust. 1 Prawa autorskiego przez uznanie, że w sprawie doszło do naruszenia zakazu dzielenia zamówienia na części oraz naruszenia art. 98 ust. 2 w związku z art. 2 pkt 7 Rozporządzenia Rady WE przez uznanie, że działania te spowodowały lub mogły spowodować potencjalną szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej.
Odnosząc się do tych kwestii należy wskazać, że w świetle oświadczenia dotyczącego poniesienia wydatków w trybie art. 4 pkt 8 P.z.p. w wierszu nr 257 skarżący kasacyjnie zawarł deklarację, zgodnie z którą wartość usługi została oszacowana na kwotę 58 300,00 złotych, co daje w przeliczeniu wartość zamówienia na poziomie 14 503,93 €. Zatem już samo oszacowanie wartości zamówienia na kwotę wyższą niż 14 000 € z chwilą przystąpienia do projektu obligowało zamawiającego do przeprowadzenia odpowiedniego postępowania w trybie ustawy P.z.p. Okoliczność, że ostateczna kwota zamówienia wyniosła 51 000 złotych nie zmienia faktu, że dla progu 14 000 € należy odnieść wartość szacunkową podaną w dniu 17 kwietnia 2012 r. Fakt ten został właściwie oceniony przez organ administracji na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, co prawidłowo zostało zaakceptowane przez Sąd w zaskarżonym wyroku. W takiej sytuacji wnioskodawca był zobligowany do opublikowania ogłoszenia o zamówieniu w Biuletynie Zamówień Publicznych, czego nie uczynił. Tym samym nie doszło na gruncie rozpatrywanej sprawy do naruszenia art. 4 pkt 8 Prawa zamówień publicznych.
Odnosząc się do kolejnej kwestii należy wskazać, że nadzór autorski, o którym mowa w art. 60 ust. 1 Prawa autorskiego jest przedmiotem uprawnień osobistych twórcy związanych z jego projektem. Ma on charakter bezwzględny i wyłączny, a zatem może być wykonywany jedynie przez autora projektu (A. Niewęgłowski [w:] Prawo autorskie. Komentarz, Warszawa 2021 r., art. 60). Zgodzić się można z autorem skargi kasacyjnej, że nie oznacza to obowiązku twórcy w zakresie wykonywania nadzoru autorskiego. Niemniej jednak jest on uprawnieniem osobistym twórcy wyrażającym się w jego uprawnieniu do sprawowania nadzoru autorskiego nad korzystaniem z działa, w tym przypadku, kolejnymi odsłonami zaprojektowanej wystawy. Nadzór autorski, o którym mowa w art. 60 ust. 1 Prawa autorskiego w związku z zakazem dzielenia zamówienia na części na zasadzie przewidzianej w art. 32 ust. 2 Prawa zamówień publicznych należy rozumieć jako uprawnienie osobiste, które może być wykonywane jedynie przez autora projektu.
W tym świetle właściwie przyjęto, że w sprawie doszło do nieuprawnionego z punktu widzenia art. 32 ust. 2 p.z.p. naruszenia zakazu dzielenia zamówienia na części, ponieważ w tych realiach sprawy obie umowy nie mają samodzielnego charakteru o tyle, że bez nadzoru autorskiego zasadniczy cel umowy w postaci wystawy nie zostałby zrealizowany. Niewątpliwie zatem istniała możliwość realizacji zamówienia przez tego samego wykonawcę. Zarówno bowiem usługa przygotowania projektu wystawy jak i pełnienia nadzoru autorskiego była osiągalna do wykonania u jednego podmiotu. Tak też zresztą postąpiono, ostatecznie w rozpatrywanej sprawie zawierając zarówno umowę w zakresie wykonania projektu aranżacji plastycznej i scenografii stałej ekspozycji oraz umowę dotyczącą usługi pełnienia nadzoru autorskiego nad realizacją kolejnych odsłon tej wystawy z tym samym podmiotem. W takim stanie rzeczy pomiędzy zamówieniami zachodziła tożsamość przedmiotowa, podmiotowa, jak i czasowa. Tym samym nie doszło do naruszenia przez Sąd I instancji art. 60 ust. 1 Prawa autorskiego oraz art. 32 ust. 2 Prawa zamówień publicznych.
Odnosząc się do trzeciej z akcentowanych w skardze kasacyjnej kwestii Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że w rozpatrywanej sprawie doszło do nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006. Słusznie bowiem w zaskarżonym wyroku uznano, że w przypadku nienaruszenia przepisów ustawy możliwe, że inaczej ukształtowałby się krąg potencjalnych oferentów, jak również wartości cenowe ofert. Naruszenie prawa, którego dopuścił się beneficjent, wywołało zatem niewątpliwie potencjalne negatywne skutki finansowe dla budżetu Unii Europejskiej, gdyż o zamówienie mogło ubiegać się więcej oferentów, gdyby do wspomnianych naruszenia nie doszło. W sprawie doszło do powstania nieprawidłowości i potencjalnej szkody w budżecie unijnym, co musiało skutkować wydaniem decyzji zobowiązującej skarżącego kasacyjnie do zwrotu otrzymanego dofinansowania.
Tym samym za chybiony należało uznać zarzut naruszenia art. 98 ust. 2 w związku z art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006. Pozbawiony usprawiedliwionej podstawy okazał się w związku z tym również zarzut naruszenia w zaskarżonym wyroku z art. 207 ust. 2 w związku z ust. 1 pkt 2 w związku z ust. 8 i 9 u.f.p. Nie naruszono przy tym standardów postępowania dowodowego, tj. art. 7 w związku z 77 § 1 w związku z art. 80 k.p.a., co zostało prawidłowo zaakceptowane przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku i doprowadziło do oddalenia skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Stąd też na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.
Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego uzasadnia przepis art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.).