Uzasadnienie
Wyrokiem z 21 czerwca 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę E. D. na decyzję Dyrektora Podlaskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łomży z [...] sierpnia 2017 r. w przedmiocie przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej na 2016 r.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:
W dniu [...] czerwca 2016 r. E. D. złożyła w Biurze Powiatowym ARiMR w Białymstoku wniosek (PROW 2014-2020) o przyznanie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej na 2016 r.
Od [...] września do [...] listopada 2016 r. w gospodarstwie skarżącej została przeprowadzona kontrola na miejscu w zakresie kwalifikowalności powierzchni, w zakresie działania rolnictwo ekologiczne oraz w zakresie działania rolno-środowiskowo-klimatycznego, których wynik miał wpływ na wysokość przyznanych płatności.
W dniach [...] i [...] grudnia 2016 r. skarżąca złożyła do Kierownika Biura Kontroli na Miejscu ARiMR w Łomży zastrzeżenia do raportu, które organ uznał za bezzasadne.
Skarżąca E. D. w dniu [...] marca 2017 r. złożyła wniosek o przeprowadzenie ponownej kontroli na miejscu całego gospodarstwa rolnego, jednak Kierownik Biura Powiatowego ARiMR [...] kwietnia 2017 r. wydał postanowienie odmowne.
Decyzją z [...] czerwca 2017 r. organ I instancji przyznał skarżącej płatność rolno-środowiskowo-klimatyczną na rok 2016 w wariancie 4.8 - Ochrona siedlisk lęgowych ptaków; rycyka, kszyka, krwawodzioba lub czajki w pomniejszonej wysokości, zgodnie z § 33 ust. 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 marca 2015 r. w sprawie szczególnych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Działanie rolno-środowiskowo-klimatyczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz.U. z 2015 r., poz. 415 ze zm.; dalej: rozporządzenie rolno-środowiskowo-klimatyczne).
Dyrektor Podlaskiego OR ARiMR w Łomży decyzją z [...] sierpnia 2017 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.
Podniósł, że w trakcie przeprowadzonych w gospodarstwie skarżącej kontroli na miejscu na działce rolnej A2 - trwałe użytki zielone (powierzchnia deklarowana 0,70 ha) inspektorzy terenowi na powierzchni 0,09 ha stwierdzili samosiejki drzew i chwastów wieloletnich (brak śladów prowadzenia zabiegów agrotechnicznych). Powyższa nieprawidłowość została potwierdzona dokumentacją fotograficzną wykonaną w dniu kontroli. Przedmiotowa działka była określona w planie działalności rolno-środowiskowo-klimatycznej jako trwały użytek zielony na powierzchni 0,70 ha, a nadto do przedmiotowej działki rolnej skarżąca podjęła zobowiązanie rolno-środowiskowo-klimatyczne na mocy decyzji z dnia [...] maja 2016 r. na powierzchnię 0,70 ha.
Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę E. D. na decyzję Dyrektora Podlaskiego OR ARiMR w Łomży z [...] sierpnia 2017 r.
Stwierdził, że spór w sprawie dotyczy prawidłowości dokonania ustaleń faktycznych, które miały wpływ na wydane decyzje w sprawie przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej na 2016 r.
W trakcie kontroli na miejscu w gospodarstwie skarżącej na działce rolnej A2 - trwałe użytki zielone (powierzchnia deklarowana 0,70 ha) stwierdzono, że na powierzchni 0,09 ha występują samosiejki drzew i chwastów wieloletnich oraz brak śladów prowadzenia zabiegów agrotechnicznych. W ocenie Sądu, organ prawidłowo dla stwierdzonej niezgodności zastosował kod pokontrolny R_13, który oznacza, że rolnik przekształcił występujące w gospodarstwie rolnym trwałe użytki zielone (TUZ) i pastwiska trwałe w rozumieniu art. 4 lit. h/ rozporządzenia 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. Powyższa nieprawidłowość została potwierdzona dokumentacją fotograficzną wykonaną w dniu kontroli.
Wobec powyższego zarzuty skargi dotyczące nieprawidłowego przeprowadzenia kontroli na miejscu Sąd uznał za bezzasadne. Nie miał wątpliwości co do rzetelności i legalności przeprowadzonej kontroli. W związku z tym, że raport jest dokumentem urzędowym sporządzanym w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w zakresie ich działania (art. 76 § 1 i 2 kpa), stanowi on dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. O wadze takiego raportu świadczy to, że kontrole mogą być przeprowadzane tylko przez określone podmioty. Takim dowodom, jak omawiany raport z kontroli, właśnie z racji przeprowadzania kontroli przez podmioty wyspecjalizowane (dysponujące odpowiednimi warunkami organizacyjnymi, kadrowanymi i technicznymi) i bezstronne - należy co do zasady przypisać przymiot wiarygodności.
Za bezzasadny Sąd uznał zarzut naruszenia § 33 ust. 6 rozporządzenia rolno-środowiskowo-klimatycznego, bowiem jak ustalono podczas kontroli na miejscu stwierdzono przekształcenie występujących w gospodarstwie rolnym trwałych użytków zielonych i pastwisk trwałych wskutek czego organ odwoławczy prawidłowo ustalił niespełnienie przez skarżącą obowiązku wynikającego z § 4 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia rolno-środowiskowo-klimatycznego, co bezpośrednio wiąże się z koniecznością zastosowania kwestionowanego § 33 ust. 6 rozporządzenia rolno-środowiskowo-klimatycznego, zgodnie z którym jeżeli rolnik przekształcił którykolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym trwałych użytków zielonych lub nie zachował któregokolwiek z określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo, o których mowa w § 4 ust. 2 pkt 3, płatność rolno-środowiskowo-klimatyczna przysługuje temu rolnikowi w wysokości zmniejszonej o 20%.
Skoro dla stwierdzonej niezgodności został zastosowany kod pokontrolny R_13, który oznacza, że rolnik przekształcił występujące w gospodarstwie rolnym trwałe użytki zielone (TUZ) i pastwiska trwałe w rozumieniu art. 4 lit. h/ ww. rozporządzenia 1307/2013 z 17 grudnia 2013 r., to organ odwoławczy prawidłowo stwierdził, że przepis § 33 ust. 7 rozporządzenia rolno-środowiskowo-klimatycznego nie znajduje zastosowania w sprawie.
W ocenie WSA w Białymstoku organy obu instancji postępowały zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i prawidłowo, w wyczerpujący sposób rozpatrzyły zebrany w sprawie materiał dowodowy, a skarżąca nie przedstawiła dowodów przeciwnych, które podważałyby trafność tych ustaleń.
W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku E. D. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2018 poz. 1302 tj.; dalej: ppsa) wyrokowi Sądu I instancji zarzuciła:
- I. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1. art. 133 § 1, 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ oraz art. 151 ppsa w zw. z art. 7, 8, 77 § 1 i 80 kpa poprzez akceptację dla naruszenia przez organ zasady swobodnej oceny dowodów/wybiórcze rozpatrzenie zebranego materiału dowodowego, w szczególności pominięcie podczas oceny materiału dowodowego faktu, że w gospodarstwie skarżącej nigdy nie doszło do pomniejszenia obszaru trwałych użytków zielonych, a jedynie do błędnego ich zmierzenia, w wyniku czego niesłusznie utrzymano w mocy wadliwą decyzję i doszło do oddalenia skargi, zamiast jej uwzględnienia;
- 2. art. 3 § 1 i § 2 ust. 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ oraz art. 151 ppsa polegające na oddaleniu zamiast uwzględnienia skargi, w konsekwencji zaakceptowania w procesie oceny legalności decyzji faktu, że organ oparł swe rozstrzygnięcie na nieprawidłowo zinterpretowanych przepisach rozporządzenia, w szczególności niezasadnie przyjął, że § 33 ust. 6 rozporządzenia dopuszcza zastosowanie sankcji w przypadku przedeklarowania powierzchni TUZ, a nie jej pomniejszenia na skutek przekształcenia;
- II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. § 33 ust. 6 w zw. z § 4 ust. 2 pkt. 2 rozporządzenia rolno-środowiskowo-klimatycznego, poprzez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym utożsamieniu przedeklarowania wnioskowanej do płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej (RŚK) powierzchni trwałych użytków zielonych (TUZ) z ich przekształceniem skutkującym nałożeniem 20% sankcji, w rezultacie akceptację dla błędnego przyjęcia przez organ, że wskazanie we wniosku i planie działalności ekologicznej większej powierzchni TUZ, niż rzeczywiście uprawiana, jest równoznaczne z tym, że powierzchnia ta została przekształcona, w konsekwencji czego Sąd błędnie usankcjonował nakładanie przez organ sankcji nie tylko w przypadkach kiedy rolnik faktycznie przekształcił TUZ, ale również w przypadkach gdy rolnik od początku nie posiadał w gospodarstwie deklarowanych powierzchni gruntów spełniających warunki uznania tych gruntów za trwały użytek zielony (w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. h/ rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie jest zasadna.
Zgodnie z art. 183 § 1 zd. 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, określoną w § 2 powołanego przepisu, która w tej sprawie nie wystąpiła.
Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 ppsa. W tym wypadku należało jednak odstąpić od przyjętej w orzecznictwie zasady i przed rozpoznaniem zarzutu naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności zbadać zarzut naruszenia prawa materialnego. Wnosząca skargę kasacyjną podniosła zarzut błędnej wykładni § 33 ust. 6 w zw. z § 4 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia rolno-środowiskowo-klimatycznego przez utożsamienie pojęcia "przedeklarowanie" wnioskowanej do płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej powierzchni TUZ z pojęciem "przekształcenie", czego skutkiem było niezasadne nałożenie 20% sankcji finansowej.
W stanie prawnym właściwym dla sprawy obowiązywał zakaz przekształcania TUZ.
Zgodnie z § 33 ust. 6 rozporządzenia rolno-środowiskowo-klimatycznego, jeżeli rolnik lub zarządca przekształcił którykolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym trwałych użytków zielonych lub nie zachował któregokolwiek z określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo, o których mowa w § 4 ust. 2 pkt 3, płatność rolno-środowiskowo-klimatyczna przysługuje temu rolnikowi lub zarządcy w wysokości zmniejszonej o 20%.
Zakaz przekształcania trwałych użytków zielonych został wprost wyrażony w § 4 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia rolno-środowiskowo-klimatycznego, który stanowi, że rolnik realizujący zobowiązanie nie może przekształcać występujących w gospodarstwie rolnym trwałych użytków zielonych i pastwisk trwałych w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. h/ rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. Tak więc, dla rozpoznania tej sprawy istotne znaczenie miało ustalenie znaczenia dwóch wyrażeń, a mianowicie "przekształcać" oraz "trwałe użytki zielone".
Prawodawca unijny jak i krajowy nie zdefiniował pojęcia "przekształcać", co nakazywało odwołać się do powszechnego znaczenia tego słowa. Według SJP PWN "przekształcać" oznacza zmieniać coś w coś innego, nadawać czemuś inną formę.
Drugie z tych pojęć zostało zdefiniowane w art. 4 ust. 1 lit. h/ powołanego rozporządzenia unijnego. Według tego przepisu za "trwałe użytki zielone i pastwiska trwałe" uznaje się grunty wykorzystywane do uprawy traw lub innych pastewnych roślin zielnych rozsiewających się naturalnie (samosiewnych) lub uprawianych (wysiewanych), które nie były objęte płodozmianem danego gospodarstwa rolnego przez okres pięciu lat lub dłużej; mogą one obejmować inne gatunki, takie jak krzewy lub drzewa, które mogą nadawać się do wypasu, pod warunkiem, że zachowano przewagę traw i innych pastewnych roślin zielnych, a także - w przypadku gdy zadecydują tak państwa członkowskie - grunty, które mogą nadawać się do wypasu i które stanowią część utrwalonych praktyk lokalnych w przypadkach, gdy trawy i inne zielne rośliny pastewne tradycyjnie nie są roślinnością dominującą na obszarach wypasu.
Wykładając zatem § 33 ust. 6 w zw. z § 4 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia rolno-środowiskowo-klimatycznego, należało przyjąć, że "przekształcenie" TUZ, to nic innego, jak doprowadzenie zadeklarowanego do płatności obszaru do takiego stanu agrotechnicznego, że utracił on właściwy mu charakter. Zatem, mimo podzielenia poglądu wnoszącej skargę kasacyjną co do tego, że nie można utożsamiać tych dwóch pojęć (przekształcać i przedeklarować), to jednocześnie nie można zgodzić się z wnoszącą skargę kasacyjną, że w sprawie doszło do przedeklarowania działki rolnej, a nie do jej przekształcenia. Do przedeklarowania działki rolnej dochodzi wówczas, gdy rolnik deklaruje do płatności powierzchnię działki rolnej, położonej na działce ewidencyjnej, większej aniżeli zdefiniowany PEG (maksymalna powierzchnia referencyjna). Taka sytuacja nie miała miejsca w sprawie. W czasie kontroli na miejscu inspektorzy terenowi stwierdzili na powierzchni 0,09 ha (deklarowana 0,70 ha) TUZ występowanie wieloletnich samosiejek drzew i chwastów, co niewątpliwie nie odpowiada definicji TUZ.
Organ był więc zobowiązany zastosować kod pokontrolny E_ 12_o, co oznacza, że kontrolowany obszar utracił w części pierwotny charakter ze względu na brak prowadzenia na zakwestionowanym obszarze zabiegów agrotechnicznych. W konsekwencji organ był zobowiązany do zastosowania sankcji finansowej, o której mowa w § 33 ust. 6 rozporządzenia rolno-środowiskowo-klimatycznego. Natomiast podnoszona przez kasatora okoliczność, że rolnik od początku nie posiadał w gospodarstwie deklarowanej powierzchni gruntów spełniających warunki TUZ, może co najwyżej świadczyć o tym, że również we wcześniejszych latach były one nieprawidłowo uprawiane, niezgodnie z kulturą rolną. Trzeba też przypomnieć, że składany w ramach płatności wniosek jest wyrazem wiedzy i woli rolnika, co oznacza, że składając pod nim podpis zapewnia on, że podane we wniosku dane są zgodne z rzeczywistością i że jego wolą jest otrzymanie płatności w wysokości wynikającej z wniosku.
Wystąpienie z takim wnioskiem jest również wyrazem zobowiązania się rolnika do dochowania wymaganych przepisami wymogów do otrzymania wnioskowanej płatności. Płatności są przyznawane w celu podwyższenia kultury rolnej w państwach członkowskich oraz zintegrowania obszarów wiejskich. Z tego względu rolnik powinien dołożyć szczególnej staranności przy realizacji podjętych zobowiązań rolnych. Stwierdzenie w późniejszym terminie nieprawidłowości może powodować nałożenie sankcji finansowych. Przestrzeganie wymogów w zakresie TUZ jest związane z tym, że państwa członkowskie Unii Europejskiej są zobowiązane do zapewnienia utrzymania odpowiedniego stosunku ilości trwałych użytków zielonych do całkowitego obszaru rolnego. Stosunek ten (zwany "wskaźnikiem referencyjnym") jest corocznie ustalany.
Z powyższych względów chybiona jest argumentacja wnoszącej skargę kasacyjną wskazująca, że skoro inspektorzy terenowi stwierdzili wieloletnie samosiejki drzew i chwastów, to świadczy to o tym, że ta część gruntu nigdy nie była TUZ. Wręcz przeciwnie, potwierdza to jedynie prawidłowość dokonanych ustaleń i wyciągniętych z nich wniosków, a mianowicie, że pierwotnym przeznaczeniem zakwestionowanej powierzchni było prowadzenie TUZ. Tym samym za niecelowe należy uznać prowadzenie rozważań na temat względności pojęcia "chwastu".
W sprawie nie wystąpiły również okoliczności pozwalające na odstąpienie od nałożenia sankcji, o których mowa w ust. 6 § 33 rozporządzenia rolno-środowiskowo-klimatycznego, zgodnie z którym ust. 6 nie stosuje się w przypadku, gdy rolnik nie zachował któregokolwiek z określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo, o których mowa w § 4 ust. 2 pkt 3, w wyniku przeniesienia w drodze umowy sprzedaży, darowizny lub innej umowy posiadania gruntów, na których występują takie elementy krajobrazu, lub utraty posiadania takich gruntów, a grunty te nie są objęte zobowiązaniem rolno-środowiskowo-klimatycznym.
Podsumowując, za niezasadny należało uznać zarzut ujęty w pkt II petitum skargi kasacyjnej.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania ujętych w pkt I petitum skargi kasacyjnej należy stwierdzić, że jest on również niezasadny.
Przeprowadzone przez organ postępowanie nie narusza prawa.
Zgodnie z art. 27 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (j.t. z 2017 r. Dz.U. poz. 562 ze zm.) "1. W postępowaniu w sprawie o przyznanie pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie:
- 1) stoi na straży praworządności;
- 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy;
- 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;
- 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji administracyjnej, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisów art. 79a oraz art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się.
- 2. Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.
- 3. Odwołanie od decyzji administracyjnej w sprawie o przyznanie pomocy:
- 1) rozpatruje się w terminie dwóch miesięcy od dnia otrzymania odwołania;
- 2) nie wstrzymuje jej wykonania.
- 4. W przypadku, o którym mowa w art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego, organ, który wydał ostateczną decyzję administracyjną w sprawie o przyznanie pomocy, na mocy której strona nabyła prawo, może ją zmienić, również bez zgody strony, jeżeli nie ograniczy to nabytych przez nią praw."
Z przepisu tego wynika, że w tym postępowaniu wyrażona w art. 7 kpa i rozwinięta w art. 77 § 1 kpa zasada prawdy materialnej, zobowiązująca organ do pełnego i wszechstronnego zebrania i rozpoznania materiału dowodowego, została zredukowana do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Tym samym, organ nie jest obowiązany do podjęcia (z urzędu lub na wniosek) wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. W postępowaniu tym obowiązek zebrania materiału dowodowego został przerzucony na strony postępowania oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, które są zobowiązane do przedstawienia dowodów oraz udzielania wyjaśnień, co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek. Ciężar udowodnienia faktu spoczywa bowiem na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.
Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwalał na podjęcie prawidłowego rozstrzygnięcia. Nie budzą bowiem uzasadnionych wątpliwości ustalenia oraz ich ocena w zakresie nieprawidłowości, stwierdzonych na TUZ. Jak wykazało postępowanie, a czego w istocie nie kwestionuje, a wręcz potwierdza sama kasatorka, na zakwestionowanej części TUZ stwierdzono istnienie wieloletnich samosiejek drzew i chwastów. Ponadto, na podstawie rejestru działań agrotechnicznych, a więc dokumentu prowadzonego przez rolnika, kontrolujący stwierdzili niedopuszczalny wypas koni na TUZ - po zakończeniu okresu wegetacyjnego.
Nie można też przyjąć za wiarygodne wyjaśnień skarżącej kasacyjnie, że wytyczona na działce rolnej A/A1/A1a droga była spowodowana nadzwyczajną sytuacją mającą charakter incydentalny (wywóz ściętego drewna z lasu), ponieważ jak wskazał organ I instancji i powtórzył to organ odwoławczy droga była utwardzona o szerokości powyżej 2 m i nie nosiła znamion tymczasowości, co zostało utrwalone w postaci dokumentacji fotograficznej tego obszaru. Poza tym strona we właściwym terminie nie złożyła do BP ARiMR w Białymstoku oświadczenia o zaistniałych okolicznościach. W tej sytuacji organ prawidłowo odmówił stronie przeprowadzenia ponownej kontroli na miejscu, a także prawidłowo ocenił pozostały, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy.
Ponieważ skarga kasacyjna została oparta na nieusprawiedliwionych podstawach kasacyjnych, na podstawie art. 184 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.