Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 11 kwietnia 2018 r., sygn. akt I GSK 304/18

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 6 czerwca 2017 r. sygn. akt I SA/Bk 1201/16 oddalił skargę [...] na decyzję Dyrektora Podlaskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia 12 października 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu zalesiania gruntów rolnych.

Sąd orzekł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

[...] - dalej: skarżąca – złożyła w dniu 22 grudnia 2004 r w Biurze Powiatowym ARiMR w B. wniosek o przyznanie płatności na zalesianie gruntów rolnych na rok 2004, do działki rolnej A leżącej na działce ewidencyjnej nr [...] obręb [...] o powierzchni 0,76 ha.

Po złożeniu przez skarżącą oświadczenia o wykonaniu zalesienia zgodnie z planem zalesienia wraz z zaświadczeniem Nadleśniczego potwierdzającym ten fakt, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. decyzją z dnia 3 sierpnia 2005 r. przyznał Skarżącej płatność na zalesianie gruntów rolnych zgodną z jej żądaniem.

W kolejnych latach od 2006 r. do 2014 r. Skarżąca składała wnioski kontynuacyjne o wypłatę płatności na zalesianie gruntów rolnych. Organ przekazał wnioskowane płatności na rachunek skarżącej.

W dniu 11 grudnia 2014 r. została przeprowadzona na działkach skarżącej kontrola na miejscu. Na działce ewidencyjnej nr [...] stwierdzono brak zalesienia - ściernisko, natomiast na działce ewidencyjnej nr [...] stwierdzono powierzchnię zalesienia [...] ha, na pozostałej zaś powierzchni stwierdzono stare zadrzewienia. W tej sytuacji organ wznowił postępowanie administracyjne zakończone decyzją – jak wskazał błędnie - z dnia 8 marca 2006 r.

Następnie Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. decyzją z dnia 2 lutego 2015 r., stwierdził wydanie decyzji z 8 marca 2006 r., w sprawie przyznania płatności na zalesianie gruntów rolnych na rok 2004 z naruszeniem prawa.

Dyrektor Podlaskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. decyzją z dnia 27 sierpnia 2015 r. stwierdził z urzędu nieważność decyzji z dnia 2 lutego 2015 r. Wskazał, że decyzja z dnia 8 marca 2006 r. jest dokumentem wewnętrznym, który nie został wysłany do strony postępowania, co skutkowało jej nieważnością na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.; dalej: kpa). Prezes ARiMR decyzją z dnia 26 października 2015 r., utrzymał powyższą decyzję w mocy.

Organ I instancji postanowieniem z dnia 25 czerwca 2015 r. sprostował omyłkę pisarską w decyzji z dnia 2 lutego 2015 r., wskazując datę decyzji 3 sierpnia 2005 r. zamiast wpisanej tam daty 8 marca 2015 r.

Następnie Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Białymstoku decyzją z dnia 2 grudnia 2015 r., umorzył w całości postępowanie w sprawie wznowienia z urzędu postępowania administracyjnego zakończonego decyzją z dnia 8 marca 2006 r. Organ odwoławczy decyzją z dnia 18 stycznia 2016 r., utrzymał powyższą decyzję w mocy.

W uzasadnieniu wskazano, że postępowanie wznowione postanowieniem z dnia 29 grudnia 2014 r. w sprawie zakończonej decyzją z dnia 8 marca 2006 r. stało się bezprzedmiotowe, gdyż została stwierdzona nieważność decyzji obarczonej wadą rażącego naruszenia prawa, a postanowienia wznawiającego postępowanie (też obarczonego wadami naruszenia prawa) nie można wyeliminować z obrotu prawnego na podstawie przepisów kpa dotyczących stwierdzenia nieważności z uwagi na jego niezaskarżalność. Jedynym rozwiązaniem było umorzenie postępowania.

Następnie Kierownik Biura Powiatowego ARiMR postanowieniem z dnia 29 października 2015 r. wznowił postępowanie administracyjne zakończone decyzją z dnia 3 sierpnia 2015 r., a decyzją z dnia 5 listopada 2015 r., stwierdził wydanie decyzji z dnia 3 sierpnia 2005 r. z naruszeniem prawa.

Dyrektor Podlaskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Łomży decyzją z dnia 15 grudnia 2015 r. uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR decyzją z dnia 13 stycznia 2016 r. stwierdził wydanie decyzji z dnia 3 sierpnia 2005 r. z naruszeniem prawa i wskazał, że okolicznością powodującą pozostawienie decyzji w obrocie prawnym jest upływ 5-letniego terminu przewidzianego na wyeliminowanie wadliwej decyzji (art. 146 kpa).

Następnie Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Białymstoku wystosował do Skarżącej zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia nienależnie pobranych płatności z tytułu zalesiania gruntów rolnych przyznanych na mocy decyzji z dnia 3 sierpnia 2005 r. Decyzją z dnia 18 sierpnia 2016 r., ustalił kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu zalesiania gruntów rolnych w wysokości [...] zł.

Orzekając na skutek odwołania skarżącej Dyrektor P. Oddziału Regionalnego ARiMR w Łomży decyzją z dnia 12 października 2016 r. uchylił decyzję organu I instancji w całości i ustalił Skarżącej kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu zalesiania gruntów rolnych w wysokości [...] zł.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że przyczyną uchylenia decyzji z dnia 18 sierpnia 2016 r. było nieprawidłowe ustalenie kwoty zwrotu. Ponadto podana przez organ I instancji przesłanka wynikająca z § 13 ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych objętych planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. z 2004 r., Nr 187, poz. 1929 ze zm.) nie ma zastosowania w sprawie. Przesłanką skutkującą obowiązkiem zwrotu nienależnie pobranych płatności z tytułu zalesiania gruntów rolnych stanowi fakt, iż po wznowieniu postępowania w sprawie przyznania płatności z tytułu zalesiania gruntów rolnych na rok 2004 na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 kpa, wydana została decyzja, w której wskazano, iż płatność z tytułu zalesiania gruntów rolnych zostaje beneficjentowi odmówiona.

Organ II instancji zauważył, że w ustalona kwota nienależnie pobranych płatności z tytułu zalesiania gruntów rolnych (za rok 2008 w wysokości [...] zł, za rok 2009 w wysokości [...] zł, za rok 2010 w wysokości [...] zł za rok 2011 w wysokości [...] i za rok 2012 w wysokości [...] zł, za rok 2013 w wysokości [...] zł, za rok 2014 w -wysokości [...] zł przekracza kwotę stanowiącą równowartość 100 euro, przeliczoną na złote według kursu euro.

W ocenie organu odwoławczego w sprawie płatność z tytułu zalesiania gruntów rolnych przekazana na rachunek bankowy wskazany przez beneficjenta nie wynikała z pomyłki organu, tylko z wyłącznej winy rolnika. Płatność została przyznana Skarżącej decyzją z dnia 3 sierpnia 2005 r. w sprawie przyznania płatności na zalesianie gruntów rolnych. W dniu wydania decyzji organ nie posiadał informacji, z których wynikałoby, że skarżąca zawyżyła deklarowaną powierzchnię oraz zalesiła inną działkę, niż podana we wniosku. Organ I instancji opierał się na oświadczeniach Skarżącej, które następnie okazały się niezgodne ze stanem faktycznym. Nie można przyjąć, aby był to błąd, który nie mógł zostać wykryty przez rolnika, lecz przeciwnie – mógł on i powinien być przez skarżącą wykryty.

Zdaniem organu II instancji w sprawie nie doszło do przedawnienia zwrotu płatności. Pierwsza wypłata płatności uznanych następnie za nienależnie pobrane nastąpiła w dniu 31 grudnia 2005 r. Pierwszym powiadomieniem beneficjenta o nieuzasadnionym charakterze danej płatności była przeprowadzona w dniu 11 grudnia 2014 r. kontrola na miejscu, w wyniku której stwierdzono, że skarżąca zalesiła mniejszą powierzchnię niż ta, za którą otrzymała płatność. Zatem okres między wypłatą płatności a powiadomieniem skarżąca nie przekracza dziesięciu lat. Rozważając 4-letni okres przedawnienia organ uznał, że nie można w sprawie uznać, iż skarżąca działała w dobrej wierze. Składając wniosek w dniu 22 grudnia 2004 r. swoim podpisem potwierdziła, że dane podane we wniosku są prawdziwe i że znane są jej zasady przyznawania płatności na zalesianie gruntów rolnych oraz że jest świadoma skutków niewykonania zobowiązań wynikających z realizacji działania "Zalesianie gruntów rolnych" oraz konsekwencji niedotrzymania zobowiązań znajdujących się na formularzu wniosku w sekcji XII oświadczenia i zobowiązania, w tym między innymi zobowiązanie się do prowadzenia uprawy leśnej na gruntach rolnych objętych niniejszym wnioskiem przez okres 20 lat od dnia otrzymania pierwszej płatności na zalesianie gruntów rolnych.

To na osobie składającej podpisany wniosek spoczywa obowiązek zadeklarowania prawidłowej powierzchni użytkowanej rolniczo i to osoba składająca wniosek ponosi ewentualne konsekwencje za nieprawidłowości w nim zawarte. Przeprowadzona kontrola wykazała brak zalesienia w sposób zadeklarowany, a skarżąca przyznała, że ustalenia kontrolerów są zgodne ze stanem faktycznym. Tym samym nie można przypisać skarżącej dobrej wiary, która uzasadniałaby przyjęcie terminu 4 lat, którego upływ uzasadniałby przyjęcie wygaśnięcie obowiązku zwrotu nienależnej płatności.

Uzasadniając oddalenie skargi [...] na powyższą decyzję WSA w Białymstoku wskazał, że brak jest możliwości, aby odpowiedzialność za prawidłowe wykonanie zalesienia tj. nasadzenie drzew na zadeklarowanych działkach przenieść na organ. Nie jest więc możliwe powoływanie się na błędy organów w tym zakresie. Te nie mają obowiązku weryfikacji danych przedstawionych przez podmiot wnioskujący o dopłaty. System dopłat opiera się na przyjęciu wiarygodności informacji przedstawionych we wniosku o płatność. Skarżąca nie działała w dobrej wierze. Jak wynika z jej wyjaśnień, nie utrzymuje się ona z rolnictwa i dokonując zalesienia działek rolnych oparła się na wskazaniach swojego wujka i ojca co do numeracji działek. Aby przyjąć dobrą wiarę skarżącej należałoby oczekiwać, że skorzysta ona z odpowiedniej dokumentacji geodezyjnej, a w razie potrzeby także z pomocy geodety, aby rozpoznać, które działki zostały przez nią nabyte i zgodnie ze złożoną deklaracją – mają zostać zalesione.

Skarżąca takich działań nie podjęła i w konsekwencji tego zalesiła działki niestanowiące jej własności. Błędne przekonanie co do tego, które działki stanowią własność beneficjenta nie może być uznane za działanie przez niego w dobrej wierze. W konsekwencji nie ma podstaw by uznać, że w sprawie można przyjąć 4-letni okres przedawnienia, po którym nie jest możliwe orzekanie o obowiązku zwrotu nienależnej płatności. Zaistniałe w sprawie okoliczności nie są wyjątkowymi, które mogłyby uzasadniać odstąpienie od ich odzyskania przez organ.

Sąd I instancji podniósł, że sposób prowadzenia postępowania zmierzającego do zwrotu płatności wskazuje na zbyt dużą ilość popełnionych, zwłaszcza przez organ I instancji błędów i przez to naruszenie zasady zaufania obywatela do organów państwa. Błędy te były korygowane przez organ odwoławczy. Działania te mieściły się w granicach prawa i nie wpłynęły na prawidłowość wydanego w sprawie rozstrzygnięcia.

WSA zauważył, że przedmiotem sporu jest kwestia przedawnienia prawa do żądania przez organ zwrotu płatności. Z przepisu art. 49 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli niektórych wspólnotowych systemów pomocy ustanowionych rozporządzeniem Rady (EWG) nr 3508/92 (Dz. Urz. WE L 327 z 12 grudnia 2001, str. 11; dalej: rozporządzenie Komisji WE nr 2419/2011) wynika 10 letni okres, w którym można żądać zwrotu nienależnej płatności, który w sytuacji działania beneficjenta w dobrej wierze może być skrócony do lat 4. Zasadą przyjętą w ww. przepisie jest 10-letni okres przedawnienia, okres 4-letni w przypadku dobrej wiary beneficjenta jest wyjątkiem i jako taki powinien być wykazany przez osobę zobowiązaną do zwrotu środków. Skarżąca twierdzi, że pierwsza płatność miała miejsce w innej dacie, niż wskazuje organ, tj. już w dniu 14 września 2005 r. Należy jednak podzielić stanowisko organu, że niezależnie od tego, czy płatności dokonano w terminie podawanym przez skarżącą, czy jak twierdzi organ – 31 grudnia 2005 r. to stwierdzić należy, że 10 letni okres liczony od daty pierwszej płatności upływa dopiero w 2015 r. Tymczasem powiadomienie skarżącej o nieuzasadnionym charakterze płatności nastąpiło w grudniu 2014 r. W związku z tym nie został przekroczony termin 10 lat do powiadomienia beneficjenta o nieuzasadnionym charakterze płatności.

W ocenie WSA, kwestią sporną na tle niniejszej sprawy jest również to, jak powinno wyglądać pierwsze powiadomienie beneficjenta o tej okoliczności. Przepisy prawa nie regulują tej kwestii. Nie wskazują jako daty granicznej dla zachowania okresu 10 letniego, daty zakończenia postępowania w sprawie czy wydania konkretnego aktu administracyjnego. Data pierwszego powiadomienia beneficjenta o nieuzasadnionym charakterze płatności powinna być wiązana z tym postanowieniem (postępowaniem). Pogląd taki znajduje uzasadnienie w treści art. 49 ust. 5 akapit 1 rozporządzenia nr 2419/2001 zawierającym zwrot "o nieuzasadnionym charakterze danej płatności", który należy wiązać wyłącznie z postępowaniem w przedmiocie zwrotu nienależnych płatności". Data przeprowadzonej u beneficjenta kontroli i przekazanie protokołu kontroli beneficjentowi (jego pełnomocnikowi), może zostać uznana za datę pierwszego powiadomienia o nieuzasadnionym charakterze płatności.

Sąd I instancji odnosząc się do kwestii dobrej wiary beneficjenta wskazał, że, pomyłka organu może zaistnieć wówczas, gdy na podstawie niespornych okoliczności faktycznych wyliczył on kwotę płatności przy zastosowaniu błędnych stawek lub z powodu błędów rachunkowych. W takiej sytuacji rolnik byłby zwolniony z obowiązku zwrotu nienależnej płatności przekraczającej prawidłowo wyliczoną kwotę nadpłaty i to pod warunkiem "jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez rolnika" jak to stanowi art. 49 ust. 4 in fine rozporządzenia Nr 2419/2001. Za rzetelność danych we wniosku o przyznanie każdej płatności, w tym również płatności bezpośrednich do gruntów rolnych, odpowiada występujący z nim rolnik. Z uwagi na powtarzalność i liczbę tych wniosków, z których korzystają wszyscy rolnicy każdego roku, skrupulatna kontrola każdego z nich w sposób odpowiadający przepisom k.p.a., nie jest możliwa. Chodzi tu również o niestosowanie art. 80 k.p.a., który nakłada na organ administracji publicznej obowiązek dokonywania oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona - jako formalnego etapu postępowania poprzedzającego wydanie decyzji kształtującej prawa lub obowiązki strony postępowania administracyjnego.

Te uproszczenia dowodowe w dysponowaniu funduszami wspólnotowymi tworzą sprawny system bazujący z jednej strony na zaufaniu do informacji zamieszczanych przez rolnika we wniosku o przyznanie płatności, ale z drugiej - na jego odpowiedzialności za ich rzetelność, weryfikowaną sporadycznie przy stosowaniu różnych metod i środków kontroli". Kwestia dobrej wiary rozumianej jako błędne, subiektywne, ale usprawiedliwione okolicznościami przekonanie o zgodności postępowania z obowiązującym prawem, musi być w każdej sprawie badana indywidualnie. To beneficjent musi wykazać, iż okoliczności sprawy usprawiedliwiały jego błąd. W związku z tym to na skarżącej spoczywa odpowiedzialność za podanie prawidłowych danych we wniosku o dopłatę jak też za prawidłowe wykonanie wynikłych z podjętego zobowiązania zalesienie.

Za niezasadny Sąd I instancji uznał zarzut naruszenia art. 80 ust. 3 rozporządzenia Komisji WE nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. U. UE. L. 2009.316.65; dalej: rozporządzenie 1122/2009) i art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. UE.

L. 2011.25.8; dalej: rozporządzenie nr 65/2011) albowiem za rzetelność danych we wniosku o przyznanie każdej płatności, w tym również płatności bezpośrednich do gruntów rolnych, odpowiada występujący z nim rolnik (tutaj: skarżąca). Nie zwalnia jej z podjętych obowiązków to, że jej uprawy były sprawdzane przez organ..

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozstrzygnięcia oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. I. Przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
2. 1. art. 3 § 1 i § 2 ust. 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 49 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 oraz art. 73 ust 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (dalej: rozporządzenie 796/2004), polegające na oddaleniu zamiast uwzględnienia skargi, w konsekwencji zaakceptowania w procesie oceny legalności decyzji faktu, że organ oparł swe rozstrzygnięcie na nieprawidłowo zinterpretowanych przepisach ww. rozporządzeń, w szczególności nie uwzględnił dobrej wiary Skarżącej i nie uwzględnił okresu przedawnienia, pomimo, że dowody wskazują na brak winy Skarżącej w omyłkowym błędnym określeniu obszaru zalesienia, a ponadto od dnia pierwszego powiadomienia o nieuzasadnionym charakterze płatności upłynęło ponad 10 lat, w wyniku czego niesłusznie utrzymano w mocy wadliwe decyzje i doszło do oddalenia skargi, zamiast jej uwzględnienia;
3. 2. art. 133 § 1, art.145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) i art. 151 p.p.s.a., w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa polegające na akceptację w procesie oceny skarżonej decyzji dla niewyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego i wybiórczej oceny dowodów, w szczególności przyjęcia błędnych ustaleń dotyczących daty przelewu bankowego na konto Skarżącej, błędnego ustalenia wysokości nienależnie pobranych płatności, błędnego ustalenie daty pierwszego powiadomienia o nieuzasadnionym charakterze płatności, wyciągnięcia błędnych wniosków skutkujących uznaniem, że skarżąca działa w złej wierze, poprzez nieuwzględnienie jako okoliczności wskazującej na brak winy i dobrą wiarę Skarżącej faktu, że do błędnie wykreowanego stanu faktycznego przyczyniła się ARiMR i inne organy;
4. 3. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nie wyjaśnienie w uzasadnieniu dlaczego data przeprowadzenia kontroli na miejscu jest traktowana jako pierwszy dzień powiadomienia o nieuprawnionym charakterze danej płatności, dlaczego Sąd nie uwzględnił wyjaśnień Skarżącej co do prawdziwej daty przelewu płatności na jej konto, oraz dlaczego odmówił Skarżącej działania w dobrej wierze, pomimo iż jej działanie wskazuje na nieumyślność zaistniałej sytuacji;
5. II. Prawa materialnego tj.:
6. 1. art. 49 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 oraz art. 73 ust 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że pierwszym powiadomieniem beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności jest przeprowadzona kontrola na miejscu, co w konsekwencji spowodowało niewłaściwe zastosowanie powyższych przepisów i wydanie pozbawionej podstaw decyzji ustalającej obowiązek zwrotu otrzymanej płatności, podczas gdy zgodnie ze stanowiskiem NSA (II GSK 1201/13 z dnia 23 września 2014 r.,) o tym, czy płatności były świadczeniem nienależnym rozstrzyga organ w postępowaniu o ustalenie kwot nienależnie pobranych lub nadmiernie pobranych środków publicznych. Zatem data pierwszego powiadomienia beneficjenta o nieuzasadnionym charakterze płatności powinna być wiązana z tym postępowaniem;
7. 2. art. 49 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 oraz art. 73 ust 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w szczególności bezzasadne przyjęcie, że Skarżąca działała w złej wierze, pomimo dowodów wskazujących na wprowadzenie Skarżącej w błąd przez organy Starostwa i uprawnionego geodetę i fakt, że Skarżąca dokonała zalesienia, jednak omyłkowo na niewłaściwej działce, co wskazuje na działanie w dobrej wierze, a w takim przypadku powinien znaleźć zastosowanie 4 letni okres przedawnienia, co doprowadziło do bezpodstawnego ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności;
8. 3. art. 48 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 oraz art. 72 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 w związku z § 13 ust. 8 rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U.2004.187.1929), poprzez ich niezastosowanie w sytuacji gdy w przedmiotowej sprawie zaistniały wyjątkowe okoliczności, w szczególności Skarżąca faktycznie dokonała zalesienia, a jedynie omyłkowo niewłaściwie określiła obszar zalesienia, w czym utwierdziły ją ustalenia geodezyjne i brak zastrzeżeń podczas kontroli Starostwa Powiatowego, co spowodowało bezzasadne ustalenie obowiązku zwrotu nienależnych płatności;
9. 4. art. 80 ust 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 r., art. 5 ust 3 rozporządzenia komisji UE nr 65/2011 poprzez ich nie zastosowanie w sytuacji gdy zostały spełnione przesłanki zawarte w tych przepisach tj. przedmiotowa sytuacja została spowodowana błędami ARiMR i innych Organów;

Skarżąca zrzekła się przeprowadzenia rozprawy, a organ w przepisanym terminie nie zażądał jej przeprowadzenia.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie powyższych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są zasadne.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały przesłanki do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej.

Niniejsza skarga kasacyjna została oparta na obydwu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a.. Zasadniczo, sformułowanie zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, wymaga w pierwszej kolejności rozpoznania zarzutów dotyczących naruszenia przepisów procesowych, jednakże wobec komplementarnego charakteru tych zarzutów, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za stosowne łączne ich rozpoznanie.

Autor skargi kasacyjnej kwestionuje stanowisko Sądu I instancji, który stwierdził, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, bowiem organy ARiMR prawidłowo uznały, iż pierwszym powiadomieniem o nieuzasadnionym charakterze płatności jest data przeprowadzonej u beneficjenta kontroli na miejscu w dniu 11 grudnia 2014 r. i przekazanie protokołu kontroli beneficjentowi, co ma zasadniczy wpływ na ustalenie, czy upłynął termin przedawnienia określony w art. 49 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001, oraz art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004. Nadto w skardze kasacyjnej zarzuca się, że nie uwzględniono wszystkich okoliczności sprawy co do dobrej wiary skarżącej, jak również podano błędną datę przekazania środków w kwocie 13.921,41 zł na rachunek skarżącej, tj. 31 grudnia 2005 r. zamiast 14 września 2005 r.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zasługuje na uwzględnienie argumentacja skargi kasacyjnej, że zostały spełnione warunki zwolnienia na postawie art. 49 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 i art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, skoro organ przekroczył 4-letni termin powiadomienia - pozostającej w dobrej wierze strony – o nieuzasadnionej płatności. Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że brak jest podstaw do przyjęcia dobrej wiary. Dobrą wiarę, o jakiej stanowią przepisy art. 49 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 i art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, wyklucza brak staranności podmiotu składającego wniosek. Zła wiara ma miejsce wtedy, gdy podmiot ma świadomość rzeczywistego stanu rzeczy, ale także, gdy tej świadomości nie ma, lecz mógł ją posiadać przy zachowaniu należytej staranności. Jeżeli skarżąca składając wniosek, znała zasady jego wypełnienia i warunki uzyskania płatności, to należy przyjąć, że zadeklarowanie nieprawidłowej powierzchni zalesienia, nie może być wiązane z dobrą wiarą.

Skarżąca sama przyznała, że zalesiła działki niestanowiące jej własności, gdyż nie prowadziła na nich działalności rolniczej i w kwestii prawidłowości numerów ewidencyjnych działek opierała się wyłącznie na informacjach uzyskanych od rodziny. Zasadnie, zatem przyjął Sąd I instancji, że takie działanie beneficjenta nie wnika z usprawiedliwionego błędu, gdyż skarżąca powinna była skorzystać z odpowiedniej dokumentacji geodezyjnej, a w razie potrzeby także z pomocy geodety, aby rozpoznać, które działki zostały przez nią nabyte i zgodnie ze złożoną deklaracją mają zostać zalesione. W tym miejscu należy jeszcze raz wskazać, że to na osobie składającej wniosek o przyznanie płatności na zalesienie gruntów rolnych spoczywa odpowiedzialność za podanie prawidłowych danych we wniosku i właściwe wykonanie podjętego zobowiązania. Zarówno z przepisów unijnych, jak i krajowych wynika, że zasadniczo ustanowione przepisami warunki, stanowiące podstawę do uzyskania płatności, muszą być spełnione przez podmiot, który wnosi o ich przyznanie.

Natomiast naczelną zasadą procedury w przedmiocie przyznania płatności jest okoliczność, że przyznanie płatności nie następuje z urzędu, a wyłącznie na wniosek. W związku z tą zasadą podmioty, które zamierzają skorzystać z prawa do płatności są zobowiązane postępować zgodnie z normatywnymi obowiązkami, jak też liczyć się z negatywnymi konsekwencjami zaniechania wywiązania się z tych obowiązków, w tym także skutkującym obowiązkiem zwrotu płatności.

W konsekwencji za podanie nieprawidłowych danych we wniosku odpowiada składający wniosek, zatem w rozpoznawanej sprawie nie doszło również do naruszenia art. 80 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 i art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011, gdyż dana płatność nie została przyznana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu, a jest skutkiem wyjścia na jaw - już po decyzjach przyznających płatność - nowych okoliczności faktycznych, które w istotny sposób wpływały na podjęte w sprawie rozstrzygnięcia. Te nowe okoliczności ujawniła przeprowadzona na działkach skarżącej kontrola na miejscu w dniu 11 grudnia 2014 r. W wyniku tej kontroli na działce ewidencyjnej nr 193 stwierdzono brak zalesienia, a na działce nr 1109/2 stwierdzono powierzchnię zalesienia 1,06 ha, na pozostałej zaś powierzchni stare zadrzewienia.

Chybiony jest zarzut nie zastosowania w sprawie art. 48 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 oraz art. 72 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 w związku z § 13 ust. 8 rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich, gdyż skarżąca nie zgłaszała właściwej władzy w terminie określonym w wymienionych przepisach wystąpienia siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności. Zatem w sprawie nie zachodzą przesłanki wykluczające obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności.

Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny za usprawiedliwione uznał zarzuty dotyczące naruszenia 49 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 (dla płatności z roku 2004) oraz art. 73 ust 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, co do przedawnienia prawa do żądania przez organ zwrotu płatności.

Zgodnie z brzmieniem tych przepisów, zwrot płatności uznanej za nienależną ulega przedawnieniu, jeżeli okres miedzy datą płatności pomocy, a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności jest dłuższy niż dziesięć lat. Okres ten ogranicza się do czterech lat, jeżeli beneficjent działał w dobrej wierze. Dobra wiara, jak wskazano wyżej w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy, nie wystąpiła.

W tym miejscu należy wskazać, że główne zarzuty skargi kasacyjnej dotyczą błędnego ustalenia daty pierwszego powiadomienia beneficjenta o nieuzasadnionym charakterze płatności oraz daty dokonania płatności w wysokości 13 921,40 zł na podstawie decyzji z dnia 3 sierpnia 2005 r.

Naczelny Sąd Administracyjny, podziela wyrażony w licznych orzeczeniach pogląd, że z treści art. 29 ustawy o ARiMR wynika wprost, iż przedmiotem postępowania toczącego się przez Prezesem ARiMR jest ustalenie, czy w danej sprawie doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania środków pochodzących z wymienionych w tym przepisie funduszy, a następnie określenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków. Ustalenie, czy przyznane uprzednio kwoty pomocy, czy płatności były przyznane nienależnie lub w nadmiernej wysokości może wynikać z ustaleń dokonanych w toku postępowania toczącego się na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR, jak i z ostatecznych decyzji wydanych w postępowaniach nadzwyczajnych w przedmiocie przyznania płatności lub pomocy.

Nadto sytuacja, w której dochodzi do nienależytego pobrania płatności ma miejsce również wówczas, gdy wspomniane środki zostaną przyznane na podstawie decyzji administracyjnej (oraz nastąpi ich wypłata), a następnie stwierdzone zostanie, iż przedmiotowa decyzja została wydana z naruszeniem prawa, bowiem strona nie spełniła przesłanek do pobrania przedmiotowych płatności, z czego wynika, iż środki finansowe przekazane na rachunek strony stanowią płatności nienależne (zob. wyroki NSA z: 22 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 822/11, 27 września 2017 r., sygn. akt II GSK 1302/17, z 14 grudnia 2016 r., sygn. akt II GSK 2715/16, z 20 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 3077/16).

Przenosząc te rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. ostateczną decyzją z dnia 13 stycznia 2016 r. nr [...] stwierdził, że decyzja z dnia 3 sierpnia 2005 r. została wydana z naruszeniem prawa, na mocy której odmówił skarżącej przyznania płatności na zalesienie gruntów rolnych. Decyzja ta została doręczona skarżącej 14 stycznia 2016 r. Jest to zarazem data pierwszego prawidłowego powiadomienia beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze płatności. Z akt sprawy wynika, że wcześniejsze postępowanie w tej sprawie zawierało liczne błędy. Ma rację autor skargi kasacyjnej, iż takim zawiadomieniem nie jest data kontroli na miejscu i przekazanie beneficjentowi protokołu kontroli. Bowiem podczas tych czynności dokonuje się pomiarów, sporządza protokół, do którego kontrolowany ma prawo wnieść uwagi, wyjaśnienia czy też zastrzeżenia.

Na tym etapie nie podejmuje się żadnych ustaleń, co do zasadności przyznania płatności, stanowi on jedynie podstawę do podjęcia przez organ dalszych działań dotyczących ewentualnego wszczęcia stosownego postępowania administracyjnego. Kontrola bowiem co do zasady służy zgromadzeniu danych, które mogą zostać następnie wykorzystane w postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem decyzji.

Konsekwencją przyjęcia przez Sąd I instancji stanowiska, że data przeprowadzenia u beneficjenta kontroli na miejscu i przekazanie mu protokołu kontroli w grudniu 2014 r., może zostać uznana za datę pierwszego powiadomienia o nieuzasadnionym charakterze płatności, jest brak odniesienia się do zarzutu skarżącej (popartego stosownymi dowodami), wskazującego na przyjęcie przez organ błędnej daty płatności, tj. 31 grudnia 2005 r. zamiast 14 września 2005 r.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie wyjaśnienie tej okoliczności ma, wbrew stanowisku Sądu I instancji, wpływ na ustalenie, czy nie został przekroczony termin 10 lat do powiadomienia beneficjenta o nieuzasadnionym charakterze płatności, co wprost wynika z treści wymienionych wyżej rozporządzeń.

Orzekając ponownie w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych przez skarżącą płatności z tytułu zalesienia gruntów rolnych należy uwzględnić powyższą wykładnię prawa dokonaną przez NSA, jak również należy ustalić prawidłową datę płatności.

Naczelny Sąd Administracyjny z uwagi na powyższe w oparciu o art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania sądowego postanowiono w myśl art. 203 pkt 2 p.p.s.a. i art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 lit b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).