Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 29 maja 2017 r. sygn. akt V SA/Wa 1697/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi (...) (dalej: skarżący) na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia (...) nr (...) w przedmiocie odmowy umorzenia oraz rozłożenia na raty kary pieniężnej uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.
Z uzasadnienia wynika, że Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia.
Skarżący zwrócił się z wnioskiem o umorzenie w części kary pieniężnej nałożonej decyzją Głównego Inspektora Transportu Drogowego z (...) co do kwoty 7 500 zł oraz rozłożenie na raty pozostałej części. W uzasadnieniu wniosku strona wyjaśniła, że nie jest w stanie uregulować należności ze względu na trudną sytuację materialną, a spłata całości zadłużenia pociągnęłaby zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, a w szczególności brak wystarczających środków na utrzymanie rodziny. Do wniosku załączono stosowne dokumenty na dowód przywołanych okoliczności.
Po przeprowadzeniu postępowania, GITD decyzją z (...) odmówił umorzenia w części oraz rozłożenia na raty spłaty kary pieniężnej, gdyż w ocenie organu w sprawie nie wystąpiły przesłanki określone w art. 57 pkt 1 i 3 oraz art. 55 w zw. z art. 60 pkt 7 i art. 64 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885 ze zm.; (dalej: "u.f.p."), które mogłyby uzasadniać uwzględnienie wniosku.
Dnia (...) strona złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, GITD decyzją z (..) utrzymał w mocy własną decyzję z (...).
W uzasadnieniu organ odwoławczy powołał się na przesłanki określone w art. 57 pkt 1 i 3 oraz art. 55 w zw. z art. 60 pkt 7 i art. 64 ust. 1 u.f.p. i po ponownym przeanalizowaniu przedstawionego przez stronę stanu jej sytuacji finansowej uznał, że budzi on uzasadnione wątpliwości gdyż podane przez stronę wydatki gospodarstwa domowego wynoszą łącznie 28 443,65 zł a zadeklarowane dochody 3 000 zł, co prowadzi do wniosku, że materiał dowodowy w sprawie nie przedstawia rzeczywistej sytuacji wnioskodawcy. W ocenie organu ustalenie w niniejszej sprawie rzeczywistej sytuacji finansowej gospodarstwa domowego strony wychodzi poza zakres możliwości organu i nie jest możliwe ustalenie tej sytuacji na podstawie przedłożonych dowodów, co w konsekwencji prowadzi do konkluzji o braku możliwości oceny zasadności wniosku.
Wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, (...) zaskarżył decyzję GITD z (...) w całości i zażądał jej uchylenia. Strona zarzuciła zaskarżonej decyzji:
- - naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7 i 77 § 1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przez niepodjęcie wysiłku w celu niezbędnym do dokładnego określenia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy;
- - naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy tj. art. 10 § 1 k.p.a. przez uniemożliwienie stronie postępowania wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, lecz z innych przyczyn, niż w niej podniesione. Organ w zaskarżonej decyzji dopuścił się naruszenia przepisów prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy.
Sąd I instancji wskazywał, że wniosek o częściowe umorzenie należności i rozłożenie na raty spłaty pozostałej części dotyczy decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego, którą to nałożono na skarżącego karę pieniężną na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. 2012 r. poz. 1265 ze zm.), która to zgodnie z tą ustawą (art. 94 ust.
- 1) – w brzmieniu obowiązującym w przedmiotowej sprawie - stanowi dochód budżetu państwa. Obowiązek uiszczenia tej kary należy więc do kategorii należności wymienionych w treści art. 60 pkt 7 u.f.p.
Art. 64 ust. 2 u.f.p. wskazuje, że organ może udzielać ulg (umorzenie należności w całości lub części, rozłożenie na raty, odroczenie spłaty), ale tylko w odniesieniu do należności wskazanych w art. 60 pkt 1-6 u.f.p.
Zatem, w ocenie Sądu I instancji, należność wynikająca z kary pieniężnej nałożona ww. decyzją GITD z 19 sierpnia 2015 r. nie mieści się w cyt. art. 60 pkt 1-6 u.f.p. Jest ona objęta art. 60 pkt 7 u.f.p.
W sprawie niesporne jest, że skarżący prowadzi działalność gospodarczą m.in. w zakresie przewozu drogowego, o której mowa w art. 64 ust. 2 u.f.p.
Zdaniem Sądu I instancji nałożona na skarżącego kara nie mieści się w katalogu należności określonym w art. 60 pkt 1 - 6 u.f.p., o którym mowa w art. 64 ust. 2 u.f.p. Regulacja art. 64 ust. 2 u.f.p. jest przepisem szczególnym całościowo odnoszącym się do ulg dla podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą, jak słusznie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 29 lutego 2012 r., sygn. akt V SA/Wa 2443/11. Brak było zatem powodów do umorzenia lub rozłożenia na raty, choćby w części należności skarżącego, a postępowanie w tym zakresie jako bezprzedmiotowe podlegało umorzeniu.
Sąd I instancji argumentował, że w wypadku podmiotów nie prowadzących działalności gospodarczej zastosowanie znajdą przepisy ustawy Ordynacja podatkowa, a w szczególności art. 67a o.p., a nie stosowany przez GITD art. 57 u.f.p., który w sprawie nie miał zastosowania. Sąd I instancji wyjaśnił, że przepis ten stosuje się tylko do należności cywilnoprawnych, natomiast przedmiotowe należności są niepodatkowymi należnościami budżetowymi o charakterze publicznoprawnym. Zatem, w ocenie Sądu I instancji, brak było podstaw do stosowania art. 57 u.f.p. W sprawie zgodnie z art. 67 u.f.p. odpowiednie zastosowanie znalazłyby przepisy działu III Ordynacji podatkowej, gdyby nie przepis szczególny jakim jest art. 64 ust. 2 u.f.p.
Skargę kasacyjną złożył organ, wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi lub przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji; oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych;
Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.), zarzucając:
- 1) naruszenie prawa materialnego, a to art. 64 ust. 1 i 2 u.f.p., polegające na błędnej wykładni, przejawiającej się w przyjęciu, że wobec podmiotów prowadzących działalność gospodarczą można stosować jedynie ulgi w spłacie należności pieniężnych wymienionych w pkt 1 - 6 art. 60 u.f.p., nie można zaś zastosować ulg w spłacie należności publicznoprawnych wymienionych w pkt 6a - 8 u.f.p., podczas gdy do podmiotów prowadzących działalność gospodarczą ma zastosowanie ust. 1 art. 64 u.f.p., bowiem nie zawiera ograniczenia podmiotowego i ma zastosowanie także do należności wskazanych w pkt 6a - 8 art. 60 u.f.p.;
- 2) naruszenie prawa materialnego, a to art. 55 ust. 1, art. 56 oraz 57 w zw. z art. 64 ust. 1 i 2 u.f.p. w zw. z art. 67 u.f.p. (według stanu prawnego na dzień wydania decyzji ostatecznej) przez ich błędną wykładnię przejawiającą się w stwierdzeniu, że przepisy u.f.p. nie regulują przesłanek stosowania ulg w spłacie należności publicznoprawnych podczas gdy mają do nich zastosowanie art. 56 oraz 57 u.f.p., bowiem art. 57 nie wskazuje na charakter publiczny lub cywilny należności, zaś odesłanie z art. 64 ust. 1 i u.f.p. nie odnosi się jedynie do możliwości formalnego stosowania ulg w spłacie należności publicznoprawnych, lecz przede wszystkim do możliwości skorzystania z przesłanek ich zastosowania
- 3) naruszenie przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. art. 145 § 3 p.p.s.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przejawiające się w bezpodstawnym umorzeniu postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy to rozstrzygnięcie podyktowane zostało naruszeniem przepisów prawa materialnego przez Sąd I instancji w sposób wskazany w pkt 1 i 2 zarzutów skargi kasacyjnej.
Argumenty na poparcie powyższych zarzutów zostały przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie jest zasadna.
Stosownie do art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, o której mowa w § 2 tego przepisu i która w tej sprawie nie wystąpiła. Pozwoliło to na rozpoznanie sprawy w zakresie wyznaczonym zarzutem skargi kasacyjnej i stosownie do art. 193 zd. drugie p.p.s.a. – na przedstawienie motywów rozstrzygnięcia, w odniesieniu do tego zarzutu.
Niniejsza skarga kasacyjna została oparta na zarzucie naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), jak i na zarzucie naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).
Jak zostało wcześniej wskazane Naczelny Sąd Administracyjny dokonuje kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku w granicach wyznaczonych przez zarzuty skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd odwoławczy nie może, niejako sam z siebie, poszukiwać nowych podstaw kasacyjnych czy też je modyfikować, uzupełniać.
Przedmiotem kontroli Sądu I instancji była decyzja organu z (...) utrzymująca w mocy własną decyzję z (...) odmawiającą stronie umorzenia części kary pieniężnej nałożonej na podstawie przepisów u.t.d. Kluczowe dla rozpoznania tej sprawy było więc wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Z dniem 28 kwietnia 2017 r. uległy bowiem dość istotnej zmianie przepisy odnoszące się do tej kwestii. Stosownie do art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 10 lutego 2017 r. o zmianie ustawy o finansach publicznych (Dz. U.z 2017 r. poz. 659) do spraw dotyczących udzielania ulg w spłacie niepodatkowych należności budżetowych, o których mowa w art. 60 ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się ustawę zmienianą w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Decyzja ostateczna będąca przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej została wydana przed tą datą, a zatem dokonując jej oceny należało wziąć pod uwagę regulację u.f.p., w brzmieniu sprzed nowelizacji.
Ukształtowane na tym tle orzecznictwo sądów administracyjnych wskazywało, że stosownie do art. 94 ust. 1 u.t.d. kary pieniężne stanowią dochód budżetu państwa, środki publiczne stanowiące niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznym, o których mowa w art. 60 pkt 7 u.f.p. W orzecznictwie tym wskazywano też, że przepisy u.f.p. w zakresie ulg, o których mowa w art. 55 u.f.p. dotyczą wyłącznie należności pieniężnych mających charakter cywilnoprawny, a tym samym do należności publicznoprawnych nie mogły mieć zastosowania przepisy u.f.p., tj. art. 56 ust. 1 i art. 57 u.f.p. Kierując się natomiast treścią art. 67 ust. 1 u.f.p, wskazywano, że prawnych przesłanek udzielania ulg w spłacie należności publicznoprawnych (odraczania terminu płatności, rozkładania na raty lub umorzenia) należałoby szukać w przepisach działu III o.p. Przy czym, uprzedzając niejako mogącej wystąpić kolizji norm rangi ustawowej między art. 93 ust. 7 u.t.d., wyłączającym stosowanie do kar pieniężnych przepisów o.p., a art. 67 ust. 1 u.f.p., odsyłającym w kwestii udzielania ulg w spłacie tych kar do przepisów o.p., zauważano, że porównanie wskazuje, że zakres zastosowania art. 93 ust. 7 u.t.d. jest szerszy, ponieważ generalnie wyłącza zastosowanie do kar o.p., natomiast art. 67 u.f.p. tę zasadę przełamuje (czyni od niej wyjątek), w pewnym zakresie, obejmującym udzielanie ulg i umorzeń należności z tytułu takich kar.
Stąd zgodnie z regułą kolizyjną lex specialis derogat legi generali przyjmowano za dopuszczalne dokonywanie oceny udzielania ulg i umarzania należności z tytułu omawianych kar na podstawie przepisów o.p. w zw. z odesłaniem w art. 67 ust. 1 u.f.p. W myśl tego przepisu, w brzmieniu właściwym dla sprawy, do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996 i 1579) i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2015 r. poz. 613, z późn. zm.).
W ocenie składu orzekającego wnoszący skargę kasacyjną błędnie upatruje w treści art. 64 ust. 1 u.f.p. podstawę do zastosowania w sprawie art. 56 i art. 57 u.f.p. Dokonując porównania treści ust. 1 i 2 art. 64 u.f.p., w brzmieniu właściwym dla sprawy, należy zauważyć, że ustawodawca rozróżnia dwie sytuacje, jedną, związaną z podmiotami będącymi przedsiębiorcami, do których odnosi się ust. 2 powołanego przepisu i drugą, związaną z pozostałymi podmiotami, do których odnosi się ust. 1 tego przepisu. Oznacza to, że podstawę materialnoprawną udzielania przedsiębiorcom ulg, o których mowa w art. 55 u.f.p., stanowi ust. 2 art. 64 u.f.p., który odwołuje się wyłącznie do należności wymienionych w art. 60 pkt 1 – 6 u.f.p., a więc z pominięciem należności stanowiących dochody, w rozumieniu ust. 7 tego przepisu. Zastosowanie więc art. 64 ust. 2 do niewymienionych w tym przepisie należności budżetowych prowadziłoby do wykładni contra legem.
Z kolei zasada ogólna wyrażona w ust. 1 art. 64 u.f.p. doznaje ograniczenia, zarówno co do podmiotu zobowiązanego (przedsiębiorcy), jak i co do rodzajów należności publicznoprawnych, względem których może być zastosowana ulga na podstawie tego przepisu, przy jednoczesnych dodatkowych warunkach związanych z pomocą publiczną. Stąd, co do zasady organ kierując się treścią art. 67 u.f.p. powinien był rozpoznać wniosek strony mając na względzie przepisy działu III o.p. Z powyższych względów zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego (pkt 1 i 2) należało uznać za niezasadne.
Zaskarżonym wyrokiem Sąd I instancji uchylił decyzje obu instancji i umorzył postępowanie w sprawie, co niewątpliwie nie pozwala na dalsze procesowanie w tej sprawie. W skardze kasacyjnej podniesiono zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 145 § 3 p.p.s.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na sprawy, przejawiające się w bezpodstawnym umorzeniu postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy to rozstrzygnięcie podyktowane zostało naruszeniem przepisów prawa materialnego w sposób wskazany w pkt 1 i 2 skargi kasacyjnej. Tak sformułowany zarzut, w świetle wyżej wskazanych uwag co do zasadności zarzutów naruszeniem przepisów prawa materialnego, nie ma uzasadnionych podstaw.
Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. w związku z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz. U z 2020 r, poz. 1842), orzekł jak w sentencji wyroku.