Uzasadnienie
Postanowieniem z 20 czerwca 2018 r., sygn. akt III SA/Wr 244/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu - na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.), odrzucił skargę Burmistrza A na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z [...] marca 2018 r. uchylającą decyzję Burmistrza A z [...] listopada 2017 r. w przedmiocie określenia L. K. wysokość zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w 2012 r. i umarzającą postępowanie w pierwszej instancji w całości. Sąd orzekł również o zwrocie wpisu od skargi (art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).
Sąd I instancji wskazał, że Burmistrz A jest organem samorządu terytorialnego, który działa w granicach i na mocy przyznanych mu ustawowo kompetencji, nie zaś jako podmiot, którego interesu prawnego lub obowiązku prawnego dotyczy postępowanie. Zatem nie posiada on legitymacji do wniesienia skargi na rozstrzygnięcie wydane w postępowaniu odwoławczym, dotyczącym uchylenia jego decyzji przez organ wyższego stopnia. Z tego względu skarga jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu.
Burmistrz A wniósł skargę kasacyjną od powyższego postanowienia, zaskarżając je w całości i wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA we Wrocławiu oraz zasądzenie kosztów postępowania. Postanowieniu zarzucono naruszenie:
- 1. przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- – art. 50 § 1 p.p.s.a. polegające na niezastosowaniu normy proceduralnej wynikającej z tego przepisu, skierowanej do Sądu I instancji, nakazującej zbadanie legitymacji skargowej podmiotu wnoszącego skargę i przyjęcie a priori, że Burmistrz nie może wnieść skargi w sprawie, w której wydał decyzję administracyjną;
- – art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na odrzuceniu skargi w sprawie, w której nie było podstaw do przyjęcia przez sąd oczywistego braku legitymacji skargowej po stronie Burmistrza;
- 2. przepisów prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 31 ust. 8 i ust. 9 pkt 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2018 r., poz. 996 ze zm.) w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 994 ze zm.) przy ocenie posiadania przez Burmistrza interesu prawnego do zaskarżenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie jest zasadna.
W niniejszej sprawie Burmistrz A wydał decyzję określającą L. K., prowadzącej Przedszkole Niepubliczne "[...]" w A, wysokość dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w 2012 r. na kwotę 81.997,38 zł wraz z odsetkami, liczonymi jak od zaległości podatkowych od dnia przekazania dotacji z budżetu Gminy A do dnia zapłaty oraz nakazującej dokonanie zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem wraz z odsetkami w terminie 15 dni od doręczenia decyzji, na rachunek bankowy Gminy. Następnie, Burmistrz A wniósł skargę do sądu administracyjnego na decyzję SKO w Wałbrzychu z [...] marca 2018 r. wydaną po rozpatrzeniu odwołania od wydanej przez niego decyzji.
Przepis art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 1870) do wydania decyzji w tym przedmiocie upoważnia wójta, burmistrza, prezydenta miasta, starostę lub marszałka województwa.
Naczelny Sąd Administracyjny podziela prezentowany powszechnie w orzecznictwie pogląd, że skarga wniesiona przez organ, który wydał decyzję w I instancji, niemający z zasady legitymacji skargowej, podlega odrzuceniu.
Rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa pozytywnego. Może być ona - jako osoba prawna - stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej, w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 ustawy dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej: k.p.a.). Wtedy będzie on "bronił" interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Z tego względu powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego.
Włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej, prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie, znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. W zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Nie do przyjęcia jest bowiem stanowisko, że gmina może zajmować różną pozycję (raz organu wydającego decyzję, innym razem strony postępowania) w zależności od etapu załatwiania sprawy z zakresu administracji publicznej.
Należy zatem podzielić pogląd, że gmina, której organ wydał decyzję w sprawie w I instancji nie ma legitymacji skargowej do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego, wydaną w tej sprawie. Z tego powodu jej skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna na zasadzie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. (por. np. wyrok NSA z 16 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1017/04, postanowienia NSA z 20 kwietnia 2012 r., sygn. akt II FSK 527/12, z 22 września 2011 r., sygn. akt II GSK 1020/11).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Burmistrz we wskazanym zakresie nie ma legitymacji do wnoszenia skarg do wojewódzkich sądów administracyjnych na decyzje SKO. Uprawnienie takie nie wynika ze wskazanych w skardze kasacyjnych przypisów prawa materialnego, tj. art. 31 ust. 8 i ust. 9 pkt 3 ustawy Prawo oświatowe w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 8 ustawy o samorządzie gminnym.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.