Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA lub Sąd I instancji) wyrokiem z 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt V SA/Wa 1463/17 – po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy Nakło nad Notecią (dalej: skarżąca lub Gmina) na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów (dalej: Minister lub organ) z dnia 30 czerwca 2017 r., nr FS12.4144.6.2017, w przedmiocie określenia kwoty dotacji przypadającej do zwrotu – oddalił skargę.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy.
Gmina Nakło nad Notecią (dalej: "Skarżąca", "Gmina") otrzymała dotację celową w dziale 750 – Administracja publiczna, rozdziale 75011 - Urzędy wojewódzkie, § 2010 - Dotacje celowe przekazane z budżetu państwa na realizację zadań bieżących z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych gminom (związkom gmin, związkom powiatowo-gminnym) ustawami w łącznej kwocie 683 400 zł, w tym na realizację zadań z zakresu spraw obywatelskich w kwocie 611 400 zł.
Pismem z 21 stycznia 2016 r. nr WFB.1.3125.2.2016 Gmina została poinformowana o wysokości dotacji przypadającej do zwrotu w kwocie 360 644,34 zł, w terminie do dnia 31 stycznia 2016 r.
Wojewoda Kujawsko-Pomorski pismem z dnia 18 lutego 2016 r. w związku z brakiem zwrotu kwoty, wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie określenia zaległości z tytułu pobrania w 2015 r. w nadmiernej wysokości dotacji na finasowanie zadań z zakresu spraw obywatelskich.
Wojewoda Kujawsko-Pomorski decyzją z dnia 11 maja 2016 r. określił zaległość i obowiązek zwrotu kwoty 360 644,34 zł stanowiącej część dotacji celowej pobranej w nadmiernej wysokości, przypadającej do zwrotu do budżetu państwa wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych od 1 lutego 2017 r. do dnia zapłaty.
Minister Finansów decyzją z 20 września 2016 r. uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując, że zaskarżona decyzja Wojewody Kujawsko-Pomorskiego nie była spójna z art. 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., dalej: "K.p.a."), natomiast przesłany materiał dowodowy nie zawierał pełnej dokumentacji, która umożliwiałaby zajęcie jednoznacznego stanowiska w sprawie. Nadto, Minister zwrócił uwagę na nieprawidłowo powołaną podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz brak upoważnienia dla osoby, która podpisała decyzję.
Wojewoda Kujawsko-Pomorski po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z 30 stycznia 2017 r. określił:
- 1) kwotę dotacji przypadającą do zwrotu do budżetu państwa przez Gminę Nakło nad Notecią stanowiącą część dotacji przyznanej w roku 2015 na finansowanie zadań z zakresu spraw obywatelskich w wysokości 352 244.89 zł,
- 2) termin, od którego należy liczyć odsetki jak dla zaległości podatkowych od wymienionej kwoty (od dnia 1 lutego 2016 r. do dnia zapłaty).
W uzasadnieniu decyzji Wojewoda Kujawsko-Pomorski wyjaśnił, że dotacja została rozliczona na podstawie liczby faktycznie zrealizowanych w roku 2015 czynności, z uwzględnieniem dwóch katalogów czynności z zakresu spraw obywatelskich obowiązujących w roku 2015 (1. katalog obowiązujący w okresie styczeń-luty 2015, 2. katalog w okresie marzec-grudzień 2015), roboczogodziny w wysokości 22,92 zł. Wyjaśniono, że w stawce roboczogodziny uwzględnione zostały koszty realizacji zadań, w tym koszty rzeczowe. Liczbę zrealizowanych zadań (przypisanych im czynności) oparto na podstawie danych uzyskanych z Systemu Źródło, danych przekazanych przez jednostki samorządu terytorialnego, a także ustaleń z kontroli weryfikacji czynności w zakresie ewidencji ludności, udostępniania danych, dowodów osobistych oraz spraw dotyczących urzędu stanu cywilnego. Podczas tej kontroli stwierdzono, że Gmina błędnie wykazała liczbę decyzji w sprawach meldunkowych (2 zamiast 12) i liczbę udostępnionych danych osobowych (770 zamiast 776).
Dalej Wojewoda wyjaśnił, że rozliczenie dotacji na podstawie dwóch katalogów zadań oraz liczby czynności wykonanych przez Gminę wykazało, że w roku 2015 Gmina nie zrealizowała planowanej liczby zadań. Załączniki do decyzji stanowiły szczegółowe tabele z rozliczoną liczbą czynności zrealizowanych w roku 2013 i 2015. W związku z powyższym, Wojewoda ustalił, że na realizację finansowanych dotacją i zadań z przekazanej dotacji w kwocie 611 400 zł powinna być wydatkowana, zgodnie z ustalonym kosztorysem, dotacja w kwocie 256 301,52 zł. Dotacja do zwrotu wynosiła zatem 352 224,89 zł (rozliczenie dotacji stanowią załączniki nr 4 i 5 decyzji Wojewody Kujawsko-Pomorskiego; załącznik nr 1 przedstawia dane dotyczące spraw z roku 2013).
Minister Rozwoju i Finansów decyzją z 30 czerwca 2017 r., uchylił decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego w części dotyczącej podstawy prawnej i orzekając co do istoty sprawy w tym zakresie stwierdził, że podstawę prawną zaskarżonej decyzji wydanej w przedmiocie określenia kwoty dotacji przypadającej do zwrotu (wykorzystanej w roku 2015 niezgodnie z przeznaczeniem) i terminu, od którego nalicza się odsetki, stanowią: art. 169 ust. 6 w związku z ust. 1 pkt 1, ust. 4, ust. 5 pkt 1 u.f.p. W pozostałej części organ odwoławczy utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy, uznając jej słuszność pod względem faktycznym i prawnym i stwierdzając, że w okolicznościach sprawy w roku 2015 doszło do niezgodnego z przeznaczeniem wykorzystania części dotacji celowej przyznanej Gminie. Minister Rozwoju i Finansów wskazał jednocześnie, iż w związku z wyrażoną w art. 139 K.p.a. zasadą niedziałania przez organ odwoławczy na niekorzyść Strony, nie korygował określenia terminu, od którego należy naliczyć odsetki w sprawie. Organ odwoławczy wyjaśnił jednak, że podstawę prawną rozstrzygnięcia w tym zakresie stanowił art. 169 ust. 5 pkt 1 u.f.p.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę Gminy Nakło nad Notecią na wstępie wskazał, iż podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z 6 września 2016 r. sygn. akt I OSK 1260/16 (dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl) oraz jego uzasadnienie, zgodnie z którym organ odwoławczy uchylając, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., decyzję organu I instancji w części i orzekając w tym zakresie co do istoty sprawy jest jednocześnie uprawniony do stwierdzenia w sentencji decyzji, że w pozostałej (nieuchybionej) części utrzymuje zaskarżoną decyzję w mocy - co miało miejsce w rozpatrywanej sprawie.
Dalej WSA wskazał, że w rozpatrywanej sprawie, częściowe uchylenie decyzji Wojewody i orzeczenie w tym zakresie wynikało z prawidłowego ustalenia przez Ministra, że część kwoty dotacji przyznanej Gminie w 2015 r. na finansowanie zadań zleconych z zakresu spraw obywatelskich podlegało zwrotowi do budżetu państwa z tytułu wykorzystania tej dotacji niezgodnie z przeznaczeniem, a nie - jak ocenił to organ I instancji - z powodu pobrania dotacji w nadmiernej wysokości. Tym samym, w ocenie Sądu, w sprawie zastosowanie ma art. 169 ust. 1 pkt 1 u.f.p. - stanowiący o zwrocie dotacji udzielonych z budżetu państwa, wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem.
Natomiast podstawę prawną określenia terminu, od którego należy naliczyć odsetki stanowi art. 169 ust. 5 pkt 1 u.f.p., zgodnie z którym odsetki od dotacji podlegających zwrotowi do budżetu państwa nalicza się, począwszy od dnia przekazania z budżetu państwa dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem. Jednocześnie Minister - kierując się wynikającym z art. 139 K.p.a. zakazem reformationis in peius - mając na względzie korzystniejsze, w zakresie terminu od którego należy liczyć odsetki od zwracanej części dotacji, utrzymał w mocy w tej części rozstrzygnięcie Wojewody (wskazujące, że termin liczenia odsetek biegnie od dnia 1 lutego 2016 r.). Zgodnie bowiem z art. 139 K.p.a. organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny.
W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł o niezasadności zarzutów skarżącej dotyczących naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 169 ust. 4 u.f.p., zgodnie z którym zwrotowi do budżetu państwa podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub obrana w nadmiernej wysokości.
Sąd I instancji wskazał, że dysponentem części budżetowej był Wojewoda Kujawsko-Pomorski. Jak wynika z uzasadnienia decyzji, plan dotacji na 2015 r. na zadania z zakresu spraw obywatelskich ustalony został na podstawie ilości spraw zrealizowanych w 2013 r. Natomiast rozliczenia dotacji dokonano na podstawie faktycznie zrealizowanych czynności w 2015 r. Wojewoda przekazał w 2015 r. do Gminy całą dotację, z uwagi na fakt, że informacja o ostatecznej liczbie zrealizowanych zadań znana była dopiero po zakończenia roku budżetowego, w styczniu 2016 r. Rozliczenie na podstawie dwóch katalogów zadań oraz ilości czynności wykonanych przez Gminę wykazało, że Gmina w 2015 r nie zrealizowała planowanej liczby zadań, wskazane katalogi zostały załączone do decyzji Wojewody Kujawsko- Pomorskiego.
Sąd zwrócił uwagę, że z akt sprawy wynika, że dotacja została przyznana na realizację konkretnych zadań, o czym Skarżąca była informowana. Liczbę zrealizowanych zadań (przypisanych im czynności) oparto na podstawie danych przekazanych przez jednostki samorządu terytorialnego (odwołujących się do konkretnych, finansowanych z dotacji zadań), danych uzyskanych z Systemu Źródło, a także ustaleń z kontroli weryfikacji czynności w zakresie ewidencji ludności, udostępniania danych, dowodów osobistych oraz spraw dotyczących urzędu stanu cywilnego.
Podsumowując, Sąd I instancji wskazał, że w ocenie Sądu wbrew zarzutom skargi organ odwoławczy w sposób wyczerpujący wskazał okoliczności faktyczne i prawne, uzasadniające zasadność zwrotu do budżetu państwa - części dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem określonym przez podmiot dotujący. Sąd zaznaczył, iż w pełni podziela stanowisko Ministra zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że kwota dotacji objęta tą decyzją stanowi dotację wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem, o której mowa w art. 169 ust. 1 pkt 1 u.f.p. W ocenie Sądu, w szczególności należy wskazać, że nie uzasadnia niezgodnego z przeznaczeniem wykorzystania dotacji.
Końcowo, Sąd I instancji wskazał, że kwestia dotycząca ewentualnego zaangażowania środków własnych wykracza poza zakres analizowanej sprawy, w ramach której kontroli podlegała decyzja w przedmiocie określenia kwoty dotacji przypadającej do zwrotu i terminu, od którego nalicza się odsetki.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Gmina, zaskarżając ten wyrok w całości, wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA, ewentualnie o uchylenie wyroku oraz uchylenie zaskarżonych decyzji. Wniosła też o zasądzenie kosztów postępowania.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
- - naruszenie art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez wadliwe skonstruowanie uzasadnienia wyroku uniemożliwiające zapoznanie się z argumentacją sądu i zawierające odwołania do stanowiska organu, przy czym naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy,
- - naruszenie art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 169 ust. 4 i art. 129 ustawy o finansach publicznych poprzez niezastosowanie tego przepisu prawa procesowego w sytuacji, kiedy uzasadnione było wydanie wyroku uchylającego zaskarżoną decyzję,
- - naruszenie art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 kpa poprzez niezastosowanie przepisu ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w sytuacji, gdy decyzja organu naruszała art. 138 § 1 pkt 2 kpa w ten sposób, że organ uchylając zaskarżoną decyzję w części mógł orzec co do istoty sprawy, a dokonanie zmian w podstawie prawnej decyzji Wojewody Kujawsko-Pomorskiego nie jest orzeczeniem co do istoty sprawy,
- - naruszenie art. 151 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 138 § 1 pkt 2 kpa poprzez błędne przyjęcie, że zmiana podstawy prawnej jest orzeczeniem co do istoty sprawy,
- - naruszenie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy skarga zasługiwała na uwzględnienie,
- - naruszenie art. 169 ust. 4 ustawy o finansach publicznych poprzez jego zastosowanie i błędne przyjęcie, że przepis ten powinien mieć zastosowanie w warunkach, gdy skarżąca Gmina wykazała, że wykorzystała dotacje zgodnie z przeznaczeniem,
- - naruszenie art. 129 ustawy o finansach publicznych poprzez zastosowanie tego przepisu i błędne przyjęcie, że dysponent części budżetowej może dowolnie w trakcie okresu wykorzystania dotacji zmieniać zasady, według których dotacja jest rozliczana,
- - naruszenie art. 163 Konstytucji RP poprzez błędne przyjęcie, że sytuację prawną gminy mogą określać pozanormatywne i pozaustawowe źródła prawa, takie chociażby jak algorytm rozliczenia dotacji i w konsekwencji poprzez błędne przyjęcie, że skarżąca Gmina niewłaściwie wydatkowała otrzymaną dotację rozliczaną według pozanormatywnego wzorca.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie zarzutów sformułowanych w jej petitum.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Finansów wniósł o jej oddalenie.
Zarządzeniem z 4 lipca 2022 r. sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a.
Jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Przepis ten wyznacza granice, w jakich NSA uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej. Wskazana regulacja – będąca przepisem szczególnym – modyfikuje normę zawartą w art. 141 § 4 p.p.s.a., stosowanym odpowiednio w związku z art. 193 (zdanie pierwsze) p.p.s.a., w ten sposób, że pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, umożliwiając tym samym pominięcie tych elementów uzasadnienia wyroku, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia NSA. W rozpoznawanej sprawie przesłanka ta została spełniona.
Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: - naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.); - naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach.
Przed przystąpieniem do oceny trafności zarzutów kasacyjnych, ze względu na sposób ich sformułowania, wskazania wymaga, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę związany jest podstawami skargi kasacyjnej. To wnoszący skargę kasacyjną określa granice kontroli orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego dokonywanej przez NSA. Naczelny Sąd Administracyjny jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej, czy też poprawianie jej niedokładności.
Najdalej idącym zarzutem skargi jest sformułowany zarzut w tiret pierwsze skargi kasacyjnej naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., a polegający wedle skarżącej na wadliwości konstrukcji uzasadnienia wyroku WSA uniemożliwiające zapoznanie się z argumentacją sądu i zawierające odwołania do stanowiska organu, przy czym naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że o naruszeniu ww. przepisu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie wyroku nie spełnia określonych w nim warunków w taki sposób, że uzasadnienie wyroku nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia, bądź uniemożliwia dokonanie przez NSA kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku. W niniejszej sprawie taki stan rzeczy nie ma miejsca. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera prawem przewidziane elementy. Uzasadnienie wyroku zawiera zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Możliwe jest prześledzenie toku rozumowania sądu pierwszej instancji i poznanie motywów (w tym wyjaśnienia podstawy prawnej), jakimi kierował się podejmując rozstrzygnięcie w sprawie.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 p.p.s.a wskazać na wstępie należy, że z punktu widzenia skuteczności postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów przytoczenie podstawy kasacyjnej musi być precyzyjne. Pomimo, że art. 145 § 1 p.p.s.a posiada kilka jednostek redakcyjnych, w których zamieszczony jest katalog rozstrzygnięć, nie wskazano (zarzuty tiret drugie i trzecie skargi kasacyjnej) który z przepisów został naruszony, ani nie wynika to także z uzasadnienia skargi kasacyjnej. Poza tym art. 145 § 1 p.p.s.a. jest przepisem ogólnym (blankietowym), stanowiącym jedynie prawną podstawę orzeczenia i bez powiązania konkretnej jednostki redakcyjnej tego przepisu z innymi przepisami postępowania sądowadministracyjnego nie może stanowić skutecznej podstawy kasacyjnej.
Nie daje również podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej podniesiony w tiret piąte skargi kasacyjnej, zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. Przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej, gdyż błąd w postaci uwzględnienia lub oddalenia skargi Sąd I instancji popełnia w fazie wcześniejszej niż etap orzekania, czyli w fazie kontroli zaskarżonego aktu lub czynności poprzedzającej wydanie orzeczenia. Postawienie tylko zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a. bez powiązania z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego nie jest wystarczające. Stawiając w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia tego przepisu należy bowiem wskazać, jakie przepisy postępowania administracyjnego zostały naruszone przez organ administracji publicznej, którego działanie zaskarżono (patrz: wyrok NSA z 31 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1412/18; CBOSA).
Pominięcie, czy też zbyt lakoniczne sygnalizowanie określonych zagadnień w uzasadnieniu skargi kasacyjnej skutkuje niemożnością zakwestionowania przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska wyrażonego w ich zakresie przez Sąd pierwszej instancji, a przez to przyjętej przez ten Sąd oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego.
Ponadto podkreślenia wymaga, że skarżąca kasacyjnie nie wykazała jaki wpływ ewentualne stwierdzenie wskazanych w zarzutach procesowych naruszeń mogło mieć na wynik sprawy. Zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wnoszący skargę kasacyjną jest zobligowany do wykazania wpływu naruszenia przepisów prawa procesowego na wynik sprawy, które stosownie do treści tej normy prawnej winno wykazywać przymiot istotności. Istotność wpływu na wynik sprawy oznacza w kontekście przepisów procesowych - wpływ na poczynione przez organy ustalenia faktyczne, które następnie tworzą podwaliny do zastosowania określonego przepisu materialnoprawnego stanowiącego podstawę decyzji. Autor skargi kasacyjnej, który nie jest w stanie wykazać wpływu uchybień proceduralnych na poczynione ustalenia faktyczne, nie może skutecznie kwestionować danego rozstrzygnięcia w ramach podstawy kasacyjnej, o której mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a.
Na uwzględnienie nie mógł zasługiwać również zarzut sformułowany w skardze kasacyjnej, w którym skarżąca stara się wykazać, że zmiana podstawy prawnej nie jest orzeczeniem co do istoty sprawy. Zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. organ odwoławczy może wydać decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy. Rozpatrując sprawę jako druga instancja, organ odwoławczy może więc uchylić zaskarżoną decyzję i orzec merytorycznie co do istoty sprawy, stosując odmienne podstawy prawne niż organ I instancji. Jest to dopuszczalna prawnie zmiana podstawy prawnej zaskarżonej decyzji z uwagi na jej wadliwość. Jeśli organ odwoławczy może uchylić całą lub część decyzji, to tym bardziej dopuszczalne jest właściwe, odmienne niż dotychczas, określenie podstawy prawnej (patrz: np. wyrok NSA z 20 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 929/18, CBOSA). W sytuacji, gdy w ocenie organu II instancji należało zastosować inny, niż to uczynił organ I instancji, przepis prawa materialnego, wystarczające jest i prawidłowe orzeczenie przez organ odwoławczy o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji z jednoczesnym podaniem właściwej w jego ocenie podstawy prawnej i omówieniu tej kwestii w uzasadnieniu własnej decyzji (patrz: wyrok NSA z 28.11.2014r., II OSK 1173/13, LEX nr 1658267).
Sprawa nie musi być rozstrzygnięta przez dwa organy na podstawie tych samych przepisów prawa materialnego. Zasadą jest, że organ odwoławczy rozstrzyga sprawę co do jej istoty (patrz: wyrok NSA z 17.05.2019r., II OSK 1327/19, LEX nr 2687009).
Na uwzględnienie nie zasługiwały także zarzuty zawarte w tiret szóste i siódme skargi kasacyjnej, wskazane przez skarżącą kasacyjnie jako zarzuty prawa materialnego. Wskazać trzeba, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane, bądź też nie zostały skutecznie podważone. Skarżąca kasacyjnie nie kwestionuje wprost prawidłowości ustaleń faktycznych, poprzez sformułowanie w tym zakresie zarzutów i ich uzasadnienie. Jednakże w ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego wskazuje na okoliczność faktyczną (w postaci: bądź to wykorzystania dotacji zgodnie z przeznaczeniem, bądź to błędnego uznania, iż dotacja została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem), która pozostaje w sprzeczności z niekwestionowanym w skardze kasacyjnej stanem faktycznym. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że skoro skarżąca nie zawarła w skardze kasacyjnej zarzutu dotyczącego ustalenia okoliczności faktycznych sprawy, to nieskuteczne jest jakiekolwiek pośrednie formułowanie takiego zarzutu, tzn. w ramach zarzutu niewłaściwego zastosowania przepisów prawa materialnego. Stąd też NSA, będąc – jak wskazano wyżej – związany podstawami skargi, nie mógł uwzględnić tych zarzutów.
Na rozpoznanie nie zasługiwał zarzut wskazany w tiret osiem petitum skargi kasacyjnej z uwagi na to, iż brak uzasadnienia powoduje niemożność odniesienia się do niego. Należy jednak wskazać, że sposób przyznania dotacji nie ma charakteru pozanormatywnego i został oparty na podstawie art. 129 u.f.p. a zatem jest umocowany w obowiązującym prawie.
Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.