Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z dnia 22 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 627/18 odrzucił skargę Burmistrza R. na upomnienie Wojewody M. z dnia [...] marca 2018 r. znak [...] oraz zwrócił stronie skarżącej wniesiony wpis od skargi.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd I instancji wskazał, że ww. upomnienie Wojewody M. zostało wydane na podstawie art. 6 § 1 oraz art. 15 § 1 i 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2017 r. poz. 1201 ze zm. – dalej: u.p.e.a.). W upomnieniu pouczono, że w przypadku nieuregulowania należności we wskazanym terminie sprawa zostanie skierowana na drogę postępowania egzekucyjnego.
Sąd I instancji odrzucił skargę jako niedopuszczalną uznając, że upomnienie, które stało się przedmiotem skargi Burmistrza R. nie mieści się w zakresie kognicji sądu administracyjnego wyznaczonego treścią przepisu art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017r., poz. 1369 ze zm. – dalej: p.p.s.a.), a zatem skarga na to upomnienie nie należy do właściwości sądów administracyjnych.
Burmistrz R. wniósł skargę kasacyjną od powyższego postanowienia, domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy WSA do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
- 1) art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie i odrzucenie skargi i w konsekwencji jej nie rozpoznanie, pomimo że upomnienie stanowi czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą obowiązków wynikających z przepisów prawa, potwierdza obowiązki wynikające z przepisów prawa, tj. obowiązek wystawienia upomnienia wynika z art. 15 § 1 u.p.e.a., upomnienie potwierdza obowiązek zapłaty kary pieniężnej wynikającej z art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, czynność polegająca na naliczeniu kosztów upomnienia stwierdza natomiast obowiązki wynikające z art. 15 § 2 u.p.e.a., ponieważ kształtuje obowiązek zapłaty tych kosztów pod rygorem ściągnięcia w trybie określonym dla kosztów egzekucyjnych, a więc czynność taka podlega zaskarżeniu w trybie sądowoadministracyjnym,
- 2) art. 3 § 2 pkt. 4 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że upomnienie nie jest czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą obowiązków wynikających z przepisów prawa, co w konsekwencji doprowadziło do odrzucenia skargi przez Sąd I instancji, a nie do merytorycznego jej rozpatrzenia,
Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Wojewoda M. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., którego naruszenie przez Sąd I instancji zarzuciła strona skarżąca kasacyjnie, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż decyzje administracyjne i postanowienia, akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze. zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r., poz. 613) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Aby akt lub czynność podlegały kontroli sądu administracyjnego, muszą one spełniać następujące warunki: 1) nie mogą mieć formy decyzji lub postanowienia wydanego w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym, 2) muszą mieć charakter publicznoprawny, 3) muszą być skierowane do indywidualnego podmiotu, 4) muszą dotyczyć jego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.
W ramach zarzutów skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, które doprowadziło do bezpodstawnego odrzucenia skargi, z powodu błędnego uznania przez Sąd, że upomnienie Wojewody M. w przedmiocie kary pieniężnej za wydanie decyzji z naruszeniem terminu skierowane do Burmistrza R., nie jest innym aktem lub czynnością w myśl art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i w związku z tym nie podlega kontroli sądu administracyjnego.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko Sądu I instancji, że przedmiotowe upomnienie nie jest innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., należy uznać za zasadne.
W świetle powyższego przepisu, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie ulega najmniejszej wątpliwości, że skarga Burmistrza R. na upomnienie Wojewody M. z dnia [...] marca 2018 r. nie podlega kognicji sądu administracyjnego. Katalog aktów i czynności sądów administracyjnych z art. 3 p.p.s.a. został zakreślony enumeratywnie. Ustawodawca, redagując treść przepisu w ten sposób (brak zwrotu "w szczególności", "przykładowo") zastosował zamknięty katalog aktów i czynności, którego nie można zatem dowolnie rozszerzać. Podkreślenia wymaga, że celem upomnienia - doręczanego przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego - jest skłonienie zobowiązanego do dobrowolnego wykonania obowiązku. Dzięki temu nie ma konieczności późniejszego wszczynania egzekucji (za: R. Hauser, Z. Leoński, Postępowanie egzekucyjne w administracji, Komentarz, 2 wydanie, Wyd. C. H. Beck, Warszawa 2004, str. 64). Skoro wydanie upomnienia poprzedza wszczęcie egzekucji, to znaczy, że nie zawiera się w nim i nie należy do niego.
Biorąc pod uwagę powyższe - sąd nie jest właściwy do rozpatrzenia skargi na upomnienie z trzech powodów: upomnienie nie jest postanowieniem, nie jest ono wydane w postępowaniu egzekucyjnym, a jedynie przed jego wszczęciem i ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, nie stanowi, że przysługuje na nie zażalenie. Skoro upomnienie ma na celu jedynie przypomnienie, wobec uwag poczynionych powyżej, oczywiste jest, że nie stwierdza ono, nie potwierdza lub nie odmawia stwierdzenia lub potwierdzenia określonych uprawnień lub obowiązków i tym samym nie podlega kontroli sądów administracyjnych. Z przytoczonych powyżej argumentów wynika, że skarga na upomnienie nie należy do właściwości sądów administracyjnych ani na podstawie art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a., ani art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Skoro obowiązek poniesienia wskazanej w upomnieniu opłaty nie wymaga konkretyzacji indywidualnym aktem administracyjnym lub czynnością w myśl art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., to Sąd prawidłowo stwierdził, że nie podlega ono zaskarżeniu do sądu administracyjnego i prawidłowo odrzucił skargę, stosując art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Podobne stanowisko zostało już wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. postanowienia NSA z 19 stycznia 2016 r. sygn. akt II GSK 3531/15; z 6 maja 2016 r. sygn. akt II GSK 1404/16; z 18 stycznia 2017 r., sygn. akt II GSK 5570/16, dostępne w CBOSA).
W konsekwencji za niezasadny należało również uznać zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.
Mając na uwadze powyższe na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny postanowił jak w sentencji.
Odnosząc się do wniosku strony o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego należy zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07 (ONSAiWSA 2008, nr 3, poz. 42), wyjaśnił, iż przepisy art. 203 i 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie Sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie. Do wspomnianej kategorii należy postanowienie o odrzuceniu skargi.