Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 21 czerwca 2017 r., sygn. akt V SA/Wa 1558/16, oddalił skargę S. na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z [...] kwietnia 2016 r. w przedmiocie odmowy wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych.
Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:
B. przekazała za pośrednictwem Systemu Obsługi Dofinansowań i Refundacji do P. wniosek Wn-D o wypłatę dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za okres wrzesień i październik 2010 r.
Sprawa dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych Spółki za ww. okres była kilkakrotnie rozpatrywana przez Prezesa Zarządu P. oraz Ministra. Ostatecznie decyzją z [...] marca 2014 r. organ I instancji odmówił wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za wrzesień i październik 2010 r. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie, stwierdził, że analiza przesłanych przez stronę sprawozdań finansowych wykazała, że pomoc nie może zostać stronie udzielona ze względu na jej trudną sytuację ekonomiczną. Wskazał, że strona na dzień złożenia wniosków posiadała zaległości w płatnościach wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, a także nieterminowo regulowała zobowiązania wobec zatrudnionych pracowników z tytułu wynagrodzenia za pracę. Organ stwierdził również, że analiza sprawozdań finansowych wykazała, że w latach 2009 i 2010 w spółce wystąpiło szereg niekorzystnych zjawisk, tj. wysoki poziom zobowiązań, w tym nadwyżka zobowiązań krótkoterminowych nad aktywami obrotowymi spółki skutkująca brakiem bieżącej płynności finansowej, bardzo wysoki poziom ogólnego zadłużenia spółki.
Wszystkie te okoliczności, zdaniem organu I instancji, stanowią przesłanki uznania spółki za przedsiębiorstwo zagrożone w myśl przepisów zawartych w Wytycznych wspólnotowych dotyczących pomocy państwa w celu ratowania i restrukturyzacji zagrożonych przedsiębiorstw (Dz. Urz. UE C 244 z 1 października 2004, str. 2, dalej: Wytyczne wspólnotowe).
W wyniku rozpoznania odwołania organ II instancji decyzją z [...] marca 2015 r., utrzymał w mocy decyzję Prezesa Zarządu P. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 26 października 2015 r., V SA/Wa 2301/15, uchylił ww. decyzję, stwierdzając, że dla rozstrzygnięcia sprawy zasadnicze znaczenie ma ustalenie, czy spółka na dzień złożenia wniosku o udzielenie pomocy znajdowała się w trudnej sytuacji ekonomicznej według kryteriów określonych w przepisach prawa Unii Europejskiej dotyczących udzielania pomocy publicznej.
Sąd zwrócił uwagę, że organ odwoławczy nie odniósł się do przedstawionych w piśmie z 16 stycznia 2011 r. danych finansowych spółki. Podkreślił, że organy nie poddały własnej ocenie przedstawionych informacji, z czego wywiedziono, że ich nie zakwestionowały. Natomiast Minister wskazał, że na dzień wystąpienia z wnioskami o dofinansowanie spółka spełniła kryteria w prawie krajowym w zakresie podlegania zbiorowej procedurze upadłościowej, czym wyczerpała przesłankę uznania za przedsiębiorstwo zagrożone określoną w pkt 10 lit. c) Wytycznych wspólnotowych. Jednakże zwrócił uwagę, że odpowiedź na pytanie, czy podmiot gospodarczy spełnia kryteria w prawie krajowym w zakresie podlegania zbiorowej procedurze upadłościowej wymaga przeprowadzenia analizy, której w uzasadnieniu decyzji zabrakło. Podkreślono, że decyzja zawiera jedynie ogólnikowe stwierdzenia dotyczące sytuacji finansowej spółki. Organy nie odniosły się do twierdzeń skarżącej, że spółka osiągała zyski, a jej bieżące zobowiązania były regulowane.
Sąd stwierdził, że organy uchybiły obowiązkowi należytego wyjaśnienia stanu faktycznego (art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej k.p.a.) w związku z art. 48a ust. 3 pkt 1 ustawy z 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (tj Dz. U. z 2016 r., poz. 2046 ze zm., dalej: ustawa o rehabilitacji) oraz wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.).
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Minister decyzją z [...] kwietnia 2016 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezesa Zarządu P. z [...] marca 2014 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w ciągu 12 miesięcy poprzedzających złożenie wniosku o dofinansowanie spółka osiągnęła zysk w wysokości 2.451.263,16 zł, a kapitał własny na dzień 31 października 2010 r. wynosił 2.409.677,42 zł (w tym kapitał zarejestrowany wynosił 1 829 800 zł). Oznacza to, że strona nie spełnia warunków zawartych w pkt 10 lit. a) Wytycznych wspólnotowych, gdyż strata w okresie 12 miesięcy poprzedzających dzień złożenia wniosków za wrzesień i październik 2010 r. nie stanowiła 25% zarejestrowanego kapitału. Jednakże, w ocenie organu, skarżąca na dzień składania wniosków o dofinansowanie była przedsiębiorstwem zagrożonym na podstawie pkt 10 lit. c) Wytycznych wspólnotowych, ponieważ spełniała określone w prawie krajowym kryteria podlegania zbiorowej procedurze upadłościowej.
Przytoczywszy przepisy art. 10, art. 11, art. 12 i art. 21 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. Prawo upadłościowe (Dz.U. z 2016 r., poz. 2171 ze zm., dalej: p.u.), organ wskazał, że dla określenia, czy dłużnik jest niewypłacalny, nieistotne jest, czy nie wykonuje wszystkich zobowiązań pieniężnych, czy też tylko niektórych z nich. Nieistotny też jest rozmiar niewykonywanych przez dłużnika zobowiązań. Nawet niewykonywanie zobowiązań o niewielkiej wartości oznacza niewypłacalność dłużnika w rozumieniu art. 11 p.u. Podkreślił, że na podstawie art. 12 p.u. dopiero sąd może oddalić wniosek o ogłoszenie upadłości, jeżeli opóźnienie w wykonaniu zobowiązań nie przekracza trzech miesięcy, a suma niewykonanych zobowiązań nie przekracza 10% wartości bilansowej przedsiębiorstwa dłużnika, co w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca.
Organ ustalił, że skarżąca posiadała zaległości w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych (ZUS) z tytułu obowiązkowych składek (na dzień 10 listopada 2010 r. ich wysokość wynosiła 1.176.241,48 zł), które trwały od lipca 2009 r., zatem opóźnienie w wykonaniu zobowiązań przekraczało trzy miesiące. Wobec tego należało uznać, że w dniu złożenia wniosków o dofinansowanie za wrzesień i październik 2010 r. skarżąca była przedsiębiorstwem zagrożonym w myśl przesłanki określonej w pkt 10 lit. c) Wytycznych wspólnotowych, gdyż posiadała wymagalne zobowiązania wobec ZUS i to takie, których opóźnienie w zapłacie przekraczało trzy miesiące. Minister podkreślił także, że sytuacja finansowa spółki uniemożliwiała terminowe regulowanie zobowiązań wobec zatrudnionych pracowników. W tym zakresie powołał się na ustalenia Państwowej Inspekcji Pracy. Nieprawidłowość w tym zakresie występowała już w okresie od sierpnia 2010 r. Z protokołów Okręgowego Inspektoratu Pracy w K. wynika, że nieterminowe wypłacanie wynagrodzenia nastąpiło z uwagi na zaprzestanie przekazywania na rzecz spółki środków z PFRON.
Zdaniem organ, powyższe wskazuje, że sytuacja finansowa strony jest na tyle trudna, że jej utrzymanie na rynku uzależnione jest od pomocy publicznej. Wsparcie w takiej sytuacji spółki publicznymi środkami prowadzi do zakłócenia konkurencji na wolnym rynku i jest sprzeczne z przepisem art. 48a ust. 3 pkt 1 ustawy o rehabilitacji. Tym samym uznano, że spółka spełnia kryteria wynikającej z pkt 10 lit. c) Wytycznych wspólnotowych.
W uzupełnieniu powyższej argumentacji Minister zwrócił również uwagę na dokonaną przez organ I instancji analizę płynności finansowej przedsiębiorstwa na dzień złożenia wniosków o dofinansowanie, przez wyliczenie wskaźnika Z-score, który jest elementem systemu wczesnego ostrzegania E., służącego do przedstawienia ogólnej kondycji podmiotów gospodarczych, a zwłaszcza do prognozowania upadłości. Wskaźnik Z-score mniejszy niż 1.810 oznacza, że pod względem przesłanek wskazanych w pkt 5 części B formularza INF-o-PP badane przedsiębiorstwo znajduje się w trudnej sytuacji ekonomicznej. Z wyliczeń dokonanych przez organ wynika, że ten wskaźnik wyliczony na podstawie bilansu i rachunku zysków i strat liczony za okres od października 2009 r. do września 2010 r. wynosi 1,362.
Natomiast za okres od listopada 2009 r. do października 2010 r. wynosi 1,327. Z powyższego wynika, że spółka znajduje się w trudnej sytuacji ekonomicznej. Natomiast w związku z ogłoszeniem w dniu 21 lipca 2014 r. upadłości strony obejmującej likwidacje majątku dłużnika, zastosowany model okazał się trafny. Ze sprawozdań finansowych za lata 2007, 2008, 2009 wynika, że zobowiązania krótkoterminowe są wyższe od wartości aktywów obrotowych (powyższą sytuację potwierdza również sprawozdanie za rok 2010) co świadczy, że do terminowej spłaty tych zobowiązań spółka będzie zmuszona do dalszego zadłużania bądź zdobywania aktywów trwałych, co świadczy o niskiej płynności finansowej przedsiębiorstwa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Syndyka masy upadłości Spółki.
Zdaniem Sądu I instancji, Minister wywiązał się z zaleceń WSA w Warszawie wskazanych w wyroku o sygn. akt V SA/Wa 2301/15. Organ w sposób wystarczający przeanalizował sytuację finansową strony pod kątem wystąpienia jej niewypłacalności, odniósł się do twierdzeń skarżącej i ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy. Powyższe znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
W ocenie WSA, organ prawidłowo uznał, że na dzień wystąpienia z wnioskami o dofinansowanie spółka spełniła kryteria w prawie krajowym w zakresie podlegania zbiorowej procedurze upadłościowej, czym wyczerpała przesłankę uznania za przedsiębiorstwo zagrożone określoną w ust. 2.1. pkt 10 lit. c) Wytycznych wspólnotowych. Zasady i przesłanki podlegania zbiorowej procedurze upadłościowej zostały określone w ustawie z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe.
Organ ustalił, że skarżąca posiadała zaległości z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne zarówno w dniu 5 października 2010 r., jak również w dniu 10 listopada 2010 r., zaś opóźnienie w wykonaniu zobowiązań przekraczało trzy miesiące. Wobec tego Sąd stwierdził, że organ prawidłowo ustalił, że spółka w dniu złożenia wniosków o dofinansowanie za wrzesień i październik 2010 r. na skutek nieopłacania składek na ubezpieczenie społeczne oraz pozostałych należności składkowych była niewypłacalna. Zasadnie zatem stwierdził, że w dniu złożenia wniosków o dofinansowanie była przedsiębiorstwem zagrożonym w myśl przesłanki określonej w ust. 2.1. pkt 10 lit. c) Wytycznych wspólnotowych.
Odnosząc się do zarzutu skarżącej, że organy administracji nie uwzględniły okoliczności rozłożenia zaległości z tytułu składek na raty, WSA zauważył, że udzielenie ulgi w płatności wymagalnych zobowiązań nie jest tożsame ze zwolnieniem strony z obowiązku ich uregulowania. Zawarcie umowy o rozłożeniu zobowiązania na raty oznacza, że wierzyciel wyraża zgodę na zmianę terminu płatności zobowiązania dłużnika, ale nie skutkuje wygaśnięciem zaległości. Zawieszona zostaje jedynie możliwość jej egzekwowania przed upływem terminów poszczególnych rat określonych w umowie. Wskazane zasady potwierdza art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, na podstawie którego jeżeli dłużnik nie spłaci w terminie ustalonych przez Zakład rat, pozostała kwota staje się natychmiast wymagalna wraz z odsetkami za zwłokę naliczonymi na zasadach określonych w ustawie ordynacja podatkowa.
Tym samym po rozwiązaniu umowy o rozłożeniu należności na raty w dniu 30 czerwca 2010 r. pozostałe do zapłaty należności składkowe stały się natychmiast wymagalna wraz z odsetkami. Sąd podkreślił, że statusu niewypłacalności nie zmieniają zmiany terminów płatności albo rozłożenie należności na raty, jak również rozwiązanie układów ratalnych, umów o rozłożeniu na raty, bez względu na przyczynę tych zdarzeń.
Ponadto, organ słusznie podnosił, że spółki nieterminowo dokonywała wypłaty wynagrodzeń za pracę za wrzesień i październik 2010 r. Nieprawidłowość w zakresie nieprzestrzegania terminu wypłaty wynagrodzenia występowała już w okresie od sierpnia 2010 r., gdyż wynagrodzenie za ten miesiąc wypłacono ratami: 9 września 2010 r. dla 41 pracowników, 20 września 2010 r. dla 502 pracowników, 21 września 2010 r. dla 134 pracowników, 29 września 2010 r. dla 568 pracowników. Problemy z wypłatą tych wynagrodzeń, czemu strona nie zaprzecza, związane były z zaprzestaniem przekazywania na rzecz spółki środków z PFRON.
Tym samym zasadna była konstatacja organu odwoławczego wskazująca, że sytuacja finansowa strony była trudna, gdyż jej utrzymanie na rynku uzależnione jest od pomocy publicznej. Wsparcie w takiej sytuacji spółki publicznymi środkami prowadzi do zakłócenia konkurencji na wolnym rynku i jest sprzeczne z przepisem art. 48a ust. 3 pkt 1 ustawy o rehabilitacji. Tym samym uznano, że spółka spełnia kryteria wynikającej z pkt 10 lit. c) Wytycznych wspólnotowych.
Zdaniem Sądu, organ słusznie także zwrócił uwagę na analizę płynności finansowej przedsiębiorstwa na dzień złożenia wniosków o dofinansowanie, przez wyliczenie wskaźnika Z-score. Z wyliczeń dokonanych przez organ wynika, że ten wskaźnik wyliczony na podstawie bilansu i rachunku zysków i strat liczony za okres od października 2009 r. do wrzesień 2010 r. wynosi 1,362. Natomiast za okres od listopada 2009 r. do października 2010 r. wynosi 1,327, czyli poniżej progu 1,810. Powyższej wskazuje, że spółka w świetle przyjętych kryteriów znajduje się w trudnej sytuacji ekonomicznej. W dniu 21 lipca 2014 r. ogłoszono upadłość spółki, obejmujący jej likwidację.
Ponadto, organ przeprowadził także badanie sprawozdań finansowych za lata 2007-2009, z których wynikało, że zobowiązania krótkoterminowe są wyższe od wartości aktywów obrotowych (powyższą sytuację potwierdziło również sprawozdanie za rok 2010) co świadczy, że do terminowej spłaty tych zobowiązań spółka będzie zmuszona do dalszego zadłużania bądź zdobywania aktywów trwałych, sytuacja ta świadczy o niskiej płynności finansowej przedsiębiorstwa. Spółka może mieć problemy z terminowym spłacaniem zobowiązań krótkoterminowych, co grozi dalszymi stratami. Wskaźnik ogólnego zadłużenia spółki na dzień 30 września i koniec października 2010 r. wyniósł 0,86.
W ocenie WSA, organ nie naruszył art. 7 w zw. 77 k.p.a., zebrał i rozpatrzył całość zgromadzonego w sprawie materiału, jak również wskazał, jakie znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy miały przedstawione przez stronę dowody z dokumentów. Sąd podkreślił, że ocena zasadności przyznania dofinansowania następuje na podstawie danych wynikających z wniosku oraz informacji do niego załączonych, według danych (w tym danych o sytuacji ekonomicznej) z dnia jego złożenia. Skoro bowiem pomoc publiczna w formie dofinansowania do wynagrodzeń osób niepełnosprawnych wiąże się z zatrudnieniem pracownika w określonym miesiącu, to prawo do tej pomocy jest nabywane z ostatnim dniem okresu sprawozdawczego, a pomoc jest udzielana, jeżeli od tej daty jest możliwe ustalenie, czy zostały spełnione warunki do wystąpienia o wypłatę pomocy.
W ocenie sądu organy administracji zebrały materiał dowodowy niezbędny do rozpoznania sprawy, przeprowadziły jego analizę w sposób wyczerpujący, ustaliły stan faktyczny a następnie odniosły go do obowiązujących w sprawie przepisów prawa. Zaś całość argumentacji została ujęta w ramach decyzji, której uzasadnienie spełnia wymogi z art. 107 § 3 k.p.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Syndyk Masy Upadłości B., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Na podstawie art. 174 pkt 1 oraz pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
- 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to ust. 2.1. pkt 10 lit c) Wytycznych Wspólnotowych w zw. z art. 1 ust. 6 lit. c) rozporządzenia Komisji (WE) nr 800/2008 z dnia 6 sierpnia 2008 r., w zw. z art. 48a ust. 2 oraz art. 48a ust. 3 pkt 1 ustawy o rehabilitacji w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., poprzez ich błędną wykładnię, skutkującą przyjęciem, iż przez pojęcie spełnienia kryteriów przewidzianych w prawie krajowym, w zakresie podlegania zbiorowej procedurze upadłościowej, należy rozumieć, występowanie przesłanek do zgłoszenia wniosku o ogłoszenie upadłości, a nie występowanie przesłanek do pozytywnego uwzględnienia takiego wniosku, poprzez ogłoszenie upadłości;
- 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to ust. 2.1. pkt 10 lit c) Wytycznych Wspólnotowych w zw. z art. 1 ust. 6 lit. c rozporządzenia Komisji (WE) nr 800/2008 w zw. z art. 48a ust. 2 oraz art. 48 a ust. 3 pkt 1 ustawy o rehabilitacji w zw. z art. 11 ust. 1 w zw. z art. 12 ust. 1 ustawy Prawo upadłościowe (w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2015 r.) w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, skutkujące błędnym przyjęciem, że B. spełniała kryteria przewidziane w prawie krajowym, w zakresie podlegania zbiorowej procedurze upadłościowej, w dniu złożenia wniosków Wn-D za miesiące wrzesień i październik 2010 r., a tym samym, że zachodziły podstawy do odmowy wypłaty dofinansowania, w sytuacji gdy prawidłowe zastosowanie ww. przepisów winno prowadzić do wniosku, że w stosunku do B. nie zachodziły podstawy do podlegania zbiorowej procedurze upadłościowej, a jednocześnie poprzez błędną wykładnię art. 12 ust. 1 powołanej ustawy i przyjęcie, że przepis ten adresowany jest wyłącznie do sądu, w konsekwencji czego nie ma on wpływu na ocenę, czy B. spełniała kryteria przewidziane w prawie krajowym, w zakresie podlegania zbiorowej procedurze upadłościowej;
- 3. naruszenie przepisów prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z ust. 2.1. pkt 10 lit c) Wytycznych
Wspólnotowych w zw. z art. 1 ust. 6 lit. c) rozporządzenia Komisji (WE) nr 800/2008 w zw. z art. 48a ust. 2 oraz art. 48a ust. 3 pkt 1 ustawy o rehabilitacji w związku z art. 12 ust. 1 ustawy Prawo upadłościowe (w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2015 r.), poprzez błędne przyjęcie, że okoliczność, iż powołany przepis jest adresowany do Sądu, powoduje że przy rozstrzyganiu zagadnienia czy dany podmiot podlega zbiorowej procedurze upadłościowej, należy powyższy przepis pominąć, nawet wówczas, gdy zgodnie z powołanym przepisem zachodziłyby podstawy do oddalenia wniosku o ogłoszenie upadłości;
4. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to ust. 2.1. pkt 10 lit c) Wytycznych Wspólnotowych w zw. z art. 1 ust. 6 lit. c) rozporządzenia Komisji (WE) nr 800/2008 w zw. z art. 48a ust. 2 oraz art. 48a ust. 3 pkt 1 ustawy o rehabilitacji w związku z art. 11 ust. 2 ustawy Prawo upadłościowe (w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2015 r.), w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji błędne przyjęcie, że w stosunku do B. zachodziły również przesłanki określone w tym przepisie, w wyniku czego B. spełniała kryteria przewidziane w prawie krajowym, w zakresie podlegania zbiorowej procedurze upadłościowej;
5. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 48a ust. 2 oraz art. 48a ust. 3 pkt 1 ustawy o rehabilitacji w zw. z art. 1 ust. 6 lit. c) rozporządzenia Komisji (WE) nr 800/2008 oraz pkt 11 Wytycznych wspólnotowych w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie oraz oparcie się na wskaźniku Z-score modelu Altmana i w konsekwencji błędne przyjęcie, że w stosunku do B. zachodziły również przesłanki określone w tym przepisie, w wyniku czego B. spełniała kryteria przewidziane w prawie krajowym, w zakresie podlegania zbiorowej procedurze upadłościowej, podczas gdy wskaźnik ten odnosi się do przyszłej sytuacji przedsiębiorstwa, a nie sytuacji istniejącej na dzień złożenia wniosków o dofinansowanie wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych;
6. naruszenie przepisów prawa procesowego mających istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 pkt § 1 pkt 1 c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego poprzez niewłaściwe uznanie, iż doszło do wyczerpującego rozpatrzenia całości materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, zarówno przez organ I, jak i II Instancji oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, podczas gdy materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, nie został przeanalizowany przez te organy w sposób wyczerpujący i rzetelny, co w szczególności objawiało się brakiem analizy całości dokumentów przedstawionych przez Spółkę B. oraz składanych przez nią szczegółowych wyjaśnień, związanych ze złożonymi wnioskami o dofinansowanie wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za miesiące wrzesień i październik 2010 r. i w konsekwencji błędne uznanie, że na dzień złożenia wniosków o dofinansowanie za miesiące wrzesień i październik 2010 r., w stosunku do B. zachodziły podstawy do złożenia wniosku o ogłoszenie upadłości oraz do uznania tegoż przedsiębiorstwa za zagrożone w myśl Wytycznych Wspólnotowych, podczas gdy przedstawione przez B. w trakcie trwającego postępowania administracyjnego, dowody, wprost świadczyły o niespełnianiu przez ww. podmiot kryteriów pozwalających na wszczęcie w stosunku do niego krajowej procedury upadłościowej i niekwalifikowania się tego podmiotu, jako przedsiębiorstwa zagrożonego w myśl ww. Wytycznych Wspólnotowych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie jest zasadna.
Stosownie do art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania określone w § 2 powołanego przepisu, co pozwoliło na rozpoznanie sprawy w zakresie wyznaczonym zarzutami skargi kasacyjnej i stosownie do art. 193 zd. drugie p.p.s.a. – przedstawienie motywów rozstrzygnięcia, w odniesieniu do tych zarzutów.
Skarga kasacyjna będąca przedmiotem rozpoznania została oparta na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., tj. na naruszeniu prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania. Podnosząc te zarzuty autor skargi kasacyjnej zmierza w istocie do zakwestionowania dokonanej przez organ i zaakceptowanej przez Sąd I instancji wykładni art. 48a ust. 3 pkt 1 ustawy o rehabilitacji w zw. z art. 1 ust. 6 lit. c) rozporządzenia nr 800/2008 i w zw. z pkt 2.1. ust. 10 i 11 Wytycznych wspólnotowych, która w jego ocenie doprowadziła do uznania wnoszącej skargę kasacyjną za przedsiębiorstwo zagrożone, znajdujące się w trudnej sytuacji ekonomicznej, spełniające kryteria przewidziane w prawie krajowym w zakresie zbiorowej procedury upadłościowej. Zdaniem autora skargi kasacyjnej doprowadziło to do nieuzasadnionej odmowy przyznania stronie dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za wrzesień i październik 2010 r.
Podstawowym aktem prawnym regulującym przedmiot postępowania jest ustawa o rehabilitacji. Stanowi ona, że pracodawcy przysługuje ze środków Funduszu miesięczne dofinansowanie do wynagrodzenia pracownika niepełnosprawnego (art. 26a ust. 1). Prezes Zarządu Funduszu wydaje decyzję o odmowie wypłaty miesięcznego dofinansowania w przypadkach, o których mowa w art. 48a ust. 3 (art. 26a ust. 9a pkt 1), a więc m.in. w sytuacji, gdy pracodawca wykonujący działalność gospodarczą, znajduje się w trudnej sytuacji ekonomicznej według kryteriów określonych w przepisach prawa Unii Europejskiej dotyczących udzielania pomocy publicznej (art. 48a ust. 3 pkt 1).
Natomiast przyznane pracodawcy wykonującemu działalność gospodarczą środki Funduszu na podstawie art. 26, art. 26a, art. 26d i art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy o rehabilitacji stanowią pomoc na zatrudnienie pracowników niepełnosprawnych w rozumieniu rozporządzenia Komisji (WE) nr 800/2008 ((od 1 stycznia 2015 r. – rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu), (art. 48a ust. 2).
Rozporządzenia nr 800/2008 (podobnie jak nr 651/2014) nie ma zastosowania do pomocy dla zagrożonych przedsiębiorstw (art. 1 ust. 6 lit. c), za które uważa się przedsiębiorstwa, które zgodnie z prawodawstwem krajowym podlegają zbiorowemu postępowaniu w sprawie niewypłacalności (art. 1 ust. 7 lit. c). Jednocześnie w rozporządzeniu tym wskazuje się, że przy ocenie sytuacji majątkowo – finansowej przedsiębiorstwa ubiegającego się o dofinansowanie należy kierować się Wytycznymi wspólnotowymi (pkt 15 preambuły rozporządzenia nr 800/2008).
Według tych Wytycznych za przedsiębiorstwo zagrożone jest uznawane przedsiębiorstwo, jeżeli ani przy pomocy środków własnych, ani środków, które mogłoby uzyskać od właścicieli/akcjonariuszy lub wierzycieli, nie jest ono w stanie powstrzymać strat, które bez zewnętrznej interwencji władz publicznych prawie na pewno doprowadzą to przedsiębiorstwo do zniknięcia z rynku w perspektywie krótko – lub średnioterminowej (pkt 2.1. ust. 9). W Wytycznych wspólnotowych wskazuje się też, że niezależnie od rodzaju spółki, przedsiębiorstwo jest uznane za zagrożone w szczególności, jeżeli spełnia ono kryteria w prawie krajowym w zakresie podlegania zbiorowej procedurze upadłościowej (pkt 2.1. ust. 10 lit. c). Wytyczne wskazują ponadto, że przedsiębiorstwo może być uznane za zagrożone w sytuacji, gdy nie zachodzi żadna z okoliczności wymienionych w pkt 2.1. ust. 10 lit. a) – c) Wytycznych wspólnotowych, w szczególności, gdy występują typowe oznaki, takie jak rosnące straty, malejący obrót, zwiększanie się zapasów, nadwyżki produkcji, zmniejszający się przepływ środków finansowych, rosnące zadłużenie, rosnące kwoty odsetek i zmniejszająca się lub zerowa wartość aktywów netto.
W niektórych poważnych przypadkach, zgodnie z Wytycznymi, przedsiębiorstwo może już znajdować się w sytuacji niewypłacalności lub być przedmiotem zbiorowego postępowania upadłościowego prowadzonego zgodnie z prawem krajowym. W tej ostatniej sytuacji, niniejsze wytyczne stosuje się do każdej pomocy przyznanej w kontekście takiej procedury, która prowadzi do utrzymania przedsiębiorstwa na rynku. W każdym przypadku przedsiębiorstwo zagrożone kwalifikuje się do pomocy tylko wtedy, gdy ewidentnie nie może odzyskać płynności dzięki środkom własnym lub środkom uzyskanym od właścicieli/akcjonariuszy lub ze źródeł rynkowych (pkt 2.1. ust. 11).
Z akt sprawy wynika, że za wrzesień i październik 2010 r. wnosząca skargę kasacyjną, na dzień złożenia wniosków, posiadała zaległości w płatnościach wobec ZUS, które wcześniej były objęte układem ratalnym. Na skutek zaprzestania przekazywania na rzecz spółki środków z PFRON pojawił się problem z wypłatą wynagrodzeń dla pracowników, które były realizowane nieterminowo i w kilku transzach. Również z analizy sprawozdań finansowych wynika, że w latach 2009 i 2010 w spółce wystąpiło szereg niekorzystnych zjawisk, tj. wysoki poziom zobowiązań, w tym nadwyżka zobowiązań krótkoterminowych nad aktywami obrotowymi spółki skutkująca brakiem bieżącej płynności finansowej, bardzo wysoki poziom ogólnego zadłużenia spółki, który na dzień 30 września 2010 r. i na koniec października 2010 r. wynosił 0,86, a powinien oscylować w przedziale od 0,57 do 0,67. Wyliczony na podstawie bilansu i rachunku zysków i strat wskaźnik za okres od października 2009 r. do września 2010 r. wyniósł 1,362, a za okres od listopada 2009 r. do października 2010 r. 1,327, czyli poniżej progu 1,810, co wskazuje na trudną sytuację ekonomiczną.
Stan ten miał charakter długotrwały, efektem czego było postawienie spółki w stan upadłości z dniem 21 lipca 2014 r. obejmujący likwidację majątku. Wskazane powyżej okoliczności potwierdzają więc, że wnosząca skargę kasacyjną w momencie składania wniosków o dofinansowanie była w trudnej sytuacji ekonomicznej, która w następnych latach uległa pogorszeniu. Dlatego też brak jest podstaw do twierdzenia, że zgromadzony materiał w sprawie (ze względu na jego niekompletność) nie pozwalał na swobodną jego ocenę i wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia. Wręcz przeciwnie przeprowadzone postępowanie nie ujawniło nowych, istotnych okoliczności, które zmieniałyby ogólny ogląd tej sprawy. Poza tym wypada zauważyć, że postępowanie o dofinansowanie do wynagrodzenia pracowników niepełnosprawnych jest prowadzone na wniosek przedsiębiorcy, co zobowiązuje wnoszącego skargę kasacyjną do wykazania spełnienia ustawowych wymogów do uzyskania wnioskowanej pomocy (por. motyw 36 rozporządzenia Komisji (WE) nr 800/2008, art. 26c ust. 3 ustawy o rehabilitacji).
Obowiązkiem organu jest natomiast zweryfikowanie wniosku pod względem formalnym i materialnym. Z obowiązku tego organ wywiązał się w sposób należyty. Zgromadzony w tym zakresie materiał dowodowy oraz jego ocena na dzień złożenia wniosków nie narusza wskazanych w skardze przepisów procesowych, a jedynie potwierdza, że wnosząca skargę kasacyjną nie spełnia wymogów pozwalających na przyznanie wnioskowanej pomocy, ze względu na spełnienie kryterium z pkt 2.1. ust. 10 lit. c) Wytycznych wspólnotowych przedsiębiorstwa zagrożonego – przedsiębiorstwa podlegającego zbiorowej procedurze upadłościowej.
Na gruncie prawa krajowego definicję "niewypłacalności" określa ustawa - Prawo upadłościowe i naprawcze. Zgodnie z art. 10 p.u. upadłość ogłasza się w stosunku do dłużnika, który stał się niewypłacalny, natomiast jak stanowi art. 11 ust. 1 p.u. dłużnika uważa się za niewypłacalnego, jeżeli nie wykonuje swoich wymagalnych zobowiązań pieniężnych. Co miało miejsce w tej sprawie. W wyroku z 6 lipca 2017 r. w sprawie C-245/16 (opublikowany: www.eur-lex.europa.eu) TSUE wyraził pogląd, że "1) Artykuł 1 ust. 7 lit. c) rozporządzenia Komisji (WE) nr 800/2008 z dnia 6 sierpnia 2008 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne ze wspólnym rynkiem w zastosowaniu art. 107 i 108 TFUE (ogólnego rozporządzenia w sprawie wyłączeń blokowych) należy interpretować w ten sposób, że zawarte w nim pojęcie "zbiorowego postępowania w sprawie niewypłacalności" obejmuje wszystkie przewidziane w prawie krajowym zbiorowe postępowania w sprawie niewypłacalności przedsiębiorstw, niezależnie od tego, czy postępowania takie są wszczynane z urzędu przez krajowe organy administracyjne lub sądowe, czy też są one wszczynane na wniosek zainteresowanego przedsiębiorstwa.
2) Artykuł 1 ust. 7 lit. c) rozporządzenia nr 800/2008 należy interpretować w ten sposób, że okoliczność, iż w stosunku do danego przedsiębiorstwa są spełnione przewidziane w prawie krajowym kryteria w zakresie podlegania zbiorowemu postępowaniu w sprawie niewypłacalności - co powinien ustalić sąd odsyłający - wystarczy, aby uniemożliwić przyznanie mu pomocy państwa na podstawie wskazanego rozporządzenia lub, jeśli tego rodzaju pomoc została już przyznana, stwierdzić, że na podstawie owego rozporządzenia pomocy nie należało przyznawać, pod warunkiem że wskazane kryteria były spełnione w dniu, w którym pomoc ta została przyznana. Natomiast pomoc przyznana w sposób zgodny z rozporządzeniem nr 800/2008, a w szczególności z poszanowaniem art. 1 ust. 6 tego aktu, nie może zostać cofnięta wyłącznie na tej podstawie, że po dacie przyznania temu przedsiębiorstwu pomocy zostało w stosunku do niego wszczęte zbiorowe postępowanie w sprawie niewypłacalności."
Z powyższych względów prawidłowo zatem organ uznał, co następnie zaakceptował Sąd I instancji, że wnoszącej skargę kasacyjną stosownie do art. 1 ust. 6 lit. c) w zw. z ust. 7 lit. c) rozporządzenia nr 800/2008 nie mogła być udzielona pomoc dla pracowników niepełnosprawnych, o której mowa w art. 1 ust. 1 lit. i) rozporządzenia. Celem pomocy jest bowiem wspieranie przedsiębiorstw zatrudniających osoby niepełnosprawne, a nie pomoc przedsiębiorstwom będącym w trudnej sytuacji ekonomicznej.
Podsumowując, za niezasadne należy uznać zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z wskazanymi przepisami prawa materialnego oraz w zw. z art. 7 i art. 77 k.p.a. Wnosząca skargę kasacyjną nie wykazała też, aby doszło do naruszenia powołanych w petitum skargi kasacyjnej przepisów prawa materialnego.
Skarga kasacyjna została oparta na nieusprawiedliwionych podstawach kasacyjnych.
Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (jt. Dz.U. z 2020 r., poz. 1842), orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.