Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 12 sierpnia 2020 r., sygn. akt I GSK 314/18

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 30 maja 2020 r., sygn. akt I SA/Bd 338/17 oddalił skargę B. na pismo B. z [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie określenia wysokości dotacji dla niepublicznego przedszkola na rok 2016.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

Zarządzeniem B. nr [...] z [...] listopada 2015 r. w sprawie wysokości miesięcznej stawki dotacji na rok 2016 dla niepublicznych przedszkoli prowadzonych na terenie G. ustanowiono kwotę dotacji na podstawie średniorocznej liczby dzieci w 2015 r. oraz wydatków poniesionych na prowadzenie przedszkoli prowadzonych przez G. w 2015 r. za okres 8 miesięcy. Następnie zarządzeniem nr [...] z [...] kwietnia 2016 r. ustalono kwotę dotacji na podstawie informacji o liczbie dzieci w przedszkolach na podstawie średniej z całego roku 2015 r. oraz wydatków poniesionych na prowadzenie przedszkoli prowadzonych przez G. w 2015 r.

Kolejnym zarządzeniem nr [...] z [...] września 2016 r. w sprawie ustalenia wysokości miesięcznej stawki dotacji na rok 2016 dla niepublicznych przedszkoli prowadzonych na terenie G. w przeliczeniu na jednego ucznia wprowadzono nową stawkę miesięczną dotacji w wysokości 461,44 zł. Wcześniejsza wysokość stawki została ustalona na poziomie 524,48 zł. Dotację naliczono na podstawie średniej liczby dzieci w 2016 r. oraz planu budżetu na 2016 r. dla przedszkoli.

Pismem z 15 grudnia 2016 r. strona skarżąca wezwała B. do usunięcia naruszenia prawa w zakresie ustalenia wysokości dotacji dla Niepublicznego P. w piśmie z [...] listopada 2016 r. poprzez ustalenie wysokości dotacji zgodnie z art. 90 ust. 2b ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2015 r., poz. 2156 ze zm., dalej: u.s.o.).

W odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa B. uznał zarzuty skarżących w części za zasadne, tj. w zakresie ustalenia kwoty dotacji za okres od dnia 1 stycznia 2016 r. do dnia 30 kwietnia 2016 r., stwierdzając przy tym, że dotacja w przedmiotowym okresie powinna zostać naliczona na podstawie zarządzenia nr [...] z dnia [...] listopada 2015 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalając skargę wyjaśnił, że kontroli Sądu poddana została czynność z zakresu administracji publicznej – ustalenie skarżącym przez B. wysokości dotacji na 2016 r. dla Niepublicznego P. w piśmie z [...] listopada 2016 r. Zdaniem strony, wysokość tej dotacji powinna być ustalona na okres od maja do grudnia 2016 r. w oparciu o zarządzenie nr [...] B. z [...] listopada 2015 r. w sprawie ustalenia wysokości miesięcznej stawki dotacji na rok 2016 r. dla niepublicznych przedszkoli prowadzonych na terenie gminy M., w przeliczeniu na jednego ucznia. Zarządzenie to ustalało stawkę dotacji na jednego ucznia w wysokości 552,46 zł. Wysokość dotacji została zaś ustalona na podstawie zarządzenia nr [...] Burmistrza z [...] kwietnia 2016 r. – w wysokości 524,48 zł, a następnie w oparciu o zarządzenie nr [...] Burmistrza z [...] września 2016 r. – w kwocie 461,44 zł. Odwołując się do treści art. 90 ust. 2b u.s.o. skarżące twierdziły, że podstawę obliczenia dotacji stanowi kwota wydatków zaplanowanych w budżecie, w związku z czym brak jest podstaw prawnych do dokonywania w trakcie trwania roku zmian stawki na rok 2016. Stawkę te określało zarządzenie nr [...] B. z [...] listopada 2015 r., a zarządzenie nr [...] z [...] kwietnia 2016 r. i nr [...] z [...] września 2016 r. zostały wydane bez podstawy prawnej. Natomiast zdaniem organu był on uprawniony do zmiany stawki dotacji w trakcie roku budżetowego, a powodem tego były zmiana liczby dzieci w przedszkolach w 2016 r.

Sąd I instancji uznał, że w pierwszej kolejności odnieść się należy do sformułowanego w odpowiedzi na skargę zarzutu, że rozpatrywana sprawa była już przedmiotem rozstrzygnięcia przez Sąd w wyroku z 4 kwietnia 2017 r., sygn. akt I SA/Bd 68/17. W tym kontekście Sąd zauważył, że w myśl art. 58 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; dalej: p.p.s.a.) sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku lub została już prawomocnie osądzona. Warunkiem skutkującym powstanie stanu sprawy w toku jest tożsamość spraw. O tożsamości tej można mówić wówczas, gdy występuje między nimi tożsamość elementów podmiotowych i przedmiotowych. W rozpatrywanej sprawie nie zachodzi tożsamość przedmiotowa, gdyż przedmiotem kontroli Sądu w sprawie I SA/Bd 68/17 było zarządzenie nr [...] B. z [...] września 2016 r. w sprawie ustalenia wysokości miesięcznej stawki dotacji na rok 2016 r. dla niepublicznych przedszkoli prowadzonych na terenie gminy M., w przeliczeniu na jednego ucznia, natomiast w rozpatrywanej sprawie kontroli Sądu podlega czynność organu ustalenia skarżącym przez B. wysokości dotacji za okres od maja do grudnia 2016 r. w piśmie z dnia [...] listopada 2016 r.

Przechodząc do merytorycznego rozpatrzenia sprawy, Sąd zauważył, że zgodnie z art. 90 ust. 2b u.s.o. dotacje dla niepublicznych przedszkoli przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 75% ustalonych w budżecie danej gminy wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych w przeliczeniu na jednego ucznia, z tym, że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na niepełnosprawnego ucznia przedszkola i oddziału przedszkolnego w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez jednostkę samorządu terytorialnego - pod warunkiem, że osoba prowadząca niepubliczne przedszkole poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji. W przypadku braku na terenie gminy przedszkola publicznego, podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę na prowadzenie przedszkola publicznego.

Wyżej wymienione dotacje są przekazywane w 12 częściach w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca na rachunek bankowy szkoły lub placówki i jako przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej i mogą być wykorzystane wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących szkoły lub placówki (art. 90 ust. 3c i 3d u.s.o.). Organy jednostek samorządu terytorialnego mogą kontrolować prawidłowość wykorzystania dotacji przyznanych szkołom i placówkom z budżetu tych jednostek (art. 80 ust. 3e i art. 90 ust. 3e u.s.o.), z kolei organy, o których mowa w ust. 3e, w związku z prowadzaniem kontroli prawidłowości wykorzystywania dotacji przez szkoły i placówki mogą przetwarzać dane osobowe uczniów tych szkół i placówek (art. 80 ust. 3g i art. 90 ust. 3g u.s.o.).

Jednocześnie Sąd I instancji zauważył, iż - jak to przewiduje art. 52 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2016 poz. 1870, dalej: u.f.p.) – ujęte w budżecie jednostki samorządu terytorialnego wydatki stanowią nieprzekraczalny limit. Limit ten stanowi zaś górną, nieprzekraczalną granicę wydatków budżetowych ustaloną dla roku kalendarzowego, niezależnie od okresów, w których dokonywane są wydatki, np. miesięcznych okresów przekazywania dotacji. Budżet jednostki samorządu terytorialnego jest bowiem, zgodnie z art. 211 u.f.p., uchwalany na rok budżetowy, odpowiadający rokowi kalendarzowemu. Oznacza to, iż podstawą rozliczenia wydatków, w tym przekazanych dotacji, jest roczny limit wynikający z odpowiedniego planu finansowego z uwzględnieniem dokonanych w ciągu roku budżetowego przeniesień.

W świetle powyższego Sąd podzielił stanowisko Burmistrza, iż w przypadku zmiany planu wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach, należy odpowiednio skorygować wysokość dotacji. Strona podnosi, iż nie zachodzą podstawy do zmiany dotacji przypadającej na jednego ucznia w przedszkolu niepublicznym w 2016 r., w sytuacji gdy stawka ta został już ustalona w oparciu o zarządzenie nr [...]. Przypomnieć jednak należy, iż podstawę prawną dotowania niepublicznych przedszkoli o uprawnieniach szkół publicznych, stanowi art. 90 ust. 2b u.s.o. Na gruncie obecnie obowiązujących przepisów, do ustalania wysokości dotacji dla niepublicznych przedszkoli należy przyjąć ujęte w budżecie jednostki samorządu terytorialnego właściwej do dotowania zaplanowane na dany rok budżetowy wydatki bieżące ponoszone w przedszkolach publicznych.

W związku z tym po uchwaleniu planu dochodów i wydatków jednostka samorządu terytorialnego powinna w oparciu o te dane ustalić wysokość dotacji dla przedszkoli niepublicznych. WSA zauważył, że powyższe przepisy są skonstruowane w ten sposób, by dotacje dla przedszkoli niepublicznych odzwierciedlały wydatki planowane w budżecie danej jednostki samorządu terytorialnego, ponoszone w przedszkolach publicznych. W szczególności, w przypadku zmiany planu wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych w wyniku korygowania budżetu w ciągu roku, należy odpowiednio skorygować wysokość dotacji dla przedszkoli niepublicznych.

W ocenie WSA, gdyby podzielić stanowisko skarżących należałoby przyjąć pogląd, zgodnie z którym dotacja udzielona na podstawie ustawy o systemie oświaty, obliczona w oparciu o wydatki przyjęte w uchwale budżetowej jednostki samorządu terytorialnego, według stanu na początek roku budżetowego i przekazywana w okresach miesięcznych w określonych kwotach, nie mogłaby następnie zostać zmniejszona w razie zmniejszenia wydatków na prowadzenie przez tę jednostkę samorządu odpowiednich placówek oświatowych (konsekwentnie należałoby zatem kwestionować również dopuszczalność zwiększenia dotacji w razie zwiększenia odpowiednich wydatków z budżetu jednostki samorządu terytorialnego).

W ocenie Sądu, pogląd taki nie znajduje uzasadnienia ani w przepisach ustawy o systemie oświaty, ani ustawy o finansach publicznych. Przeciwnie, powołane wyżej przepisy ustawy o finansach publicznych wskazują wyraźnie, iż w ciągu roku budżetowego organy stanowiące i wykonawcze jednostki samorządu terytorialnego, zgodnie z podziałem kompetencji w tym zakresie wynikającym z powołanej ustawy, mogą dokonywać zmian polegających m.in. na przenoszeniu wydatków budżetowych, co może skutkować tak zwiększeniem, jak i zmniejszeniem limitu wydatków w danej podziałce klasyfikacji budżetowej. Limity wydatków w budżetach jednostek samorządu terytorialnego mają zaś charakter roczny, czego nie przekreśla wykonywanie wydatków, w tym przekazywanie kwot dotacji z rachunku bieżącego budżetu jednostki samorządu na rachunek beneficjenta dotacji, w okresach obejmujących część roku budżetowego, np. miesięcznych.

Punktem odniesienia dla obliczenia dotacji przypadającej podmiotowi prowadzącemu określoną placówkę oświatową na obszarze danej jednostki samorządu terytorialnego są zaś, zgodnie z powołanymi wyżej przepisami ustawy o systemie oświaty, wydatki bieżące przewidziane na jednego ucznia w odpowiedniej placówce prowadzonej przez samą jednostkę samorządu.

Oznacza to, iż ponowne przeliczanie wysokości dotacji dla podmiotów prowadzących wskazane wyżej placówki oświatowe w razie dokonywania w ciągu roku zmian odpowiednich wydatków na placówki prowadzone przez jednostkę samorządu terytorialnego, nie narusza prawa. Sąd podkreślił, iż jakkolwiek może to powodować pewne niedogodności po stronie beneficjenta dotacji, nie oznacza, że wskazane wyżej zarządzenia nr [...] i nr [...] zostały wydane bez podstawy prawnej. Dotacje bowiem podobnie jak i wydatki budżetowe realizowane w innych formach, ustalane są na okres roku kalendarzowego, będącego rokiem budżetowym. Z rocznej perspektywy należy zatem oceniać wysokość dotacji. Poza sporem jest fakt, że udzielona skarżącym dotacja ma charakter roczny. Jednakże - w ocenie Sądu - roczny charakter dotacji nie może pozbawiać organu jednostki samorządu terytorialnego możliwości realnej i efektywnej kontroli przekazywanych środków budżetowych. Zagadnienie to było już przedmiotem analizy sądownictwa administracyjnego.

Sąd powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 września 2014 r., sygn. akt II GSK 1147/13, w którym Sąd zwrócił uwagę, że nie przez przypadek ustawodawca zastrzegł wypłaty dotacji w dwunastu miesięcznych ratach. W ocenie NSA przyjęcie takiego modelu wypłaty ma na celu umożliwienie organowi samorządowemu bieżącą weryfikację rzeczywistych potrzeb finansowych poszczególnych placówek oświatowych. Przyjęcie, że organ pozbawiony jest w trakcie możliwości weryfikowania zasadności wielkości wypłacanej dotacji byłoby sprzeczne przede wszystkim z celem tej dotacji, a także ustaloną przez ustawodawcę formą wypłaty w miesięcznych ratach. Właściwa jednostka samorządu terytorialnego, z której budżetu wypłacane są dotacje ma prawo, a nawet obowiązek, bieżącego kontrolowania prawidłowości korzystania z dopłat przez uprawnione podmioty. Ustanowiony przez jednostkę samorządową system kontroli musi skutecznie realizować cel ustawy.

Z kolei w wyroku z 17 listopada 2016 r., sygn. akt II GSK 952/15 NSA zauważył, że jeżeli w ciągu wskazanych okresów następuje zmiana polegająca na tym, iż w ich trakcie mogą dojść uczniowie, których nie obejmuje dotacja miesięczna i stąd jak należy rozumieć powstają straty, to jak powszechnie wiadomo, są sytuacje odwrotne. W trakcie roku szkolnego również odchodzą uczniowie i oczywiste jest, że ma to również - czy może to mieć miejsce również po dniu stanowiącym podstawę wyliczenia liczby uczniów. W konsekwencji NSA stwierdził, że nie można uznać, że zgodnie z regułą przyjętą w art. 90 ust. 2b u.s.o. podstawę dotacji stanowi planowana liczba uczniów (wychowanków) podana organowi właściwemu do udzielenia dotacji nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji oraz że ww. przepis obliguje również osobę prowadzącą niepubliczne przedszkole do wyprzedzającego planowania stanu osobowego wychowanków w okresie miesięcy wakacyjnych.

Konkludując Sąd stwierdził, że sposób ustalenia dotacji zawarty w piśmie z 23 listopada 2016 r. nie naruszał zasad ich obliczenia określonych w art. 90 ust. 2b u.s.o.

B. i E. wniosły skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się jego uchylenia i stwierdzenia nieważności zaskarżonego zarządzenia ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy. Wniosły także o zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciły:

1. I. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; dalej: p.p.s.a.) naruszenie prawa materialnego, tj.:
2. 1. art. 147 § 1 oraz 151 p.p.s.a. w związku z art. 90 ust. 2b u.s.o. poprzez błędną wykładnię art. 90 ust. 2b u.s.o. polegającą na uznaniu, iż w rozumieniu niniejszego przepisu miesięczna stawka dotacji dla przedszkoli niepublicznych w przeliczeniu na jednego ucznia może zostać zmieniona w trakcie roku kalendarzowego, co skutkowało bezpodstawnym oddaleniem skargi.
3. 2. art. 147 § 1 oraz 151 p.p.s.a. w związku z art. 2 Konstytucji RP i wyrażonej w niniejszy, przepisie zasadzie ochrony praw nabytych poprzez bezpodstawne oddalenie skargi w sytuacji, gdy zaskarżona czynność B. bez podstawy prawnej pozbawiła skarżące jako prowadzące N., przyznanej uprzednio kwoty dotacji.
4. II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy:
5. 1. art. 147 § 1 oraz 151 p.p.s.a w związku z art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez brak przeprowadzenia przez Sąd dowodu na okoliczność podjęcia przez Radę Miasta i Gminy M. uchwały w przedmiocie zmiany uchwały budżetowej w zakresie zmiany kwoty wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach prowadzonych przez gminę M. w przeliczeniu na jednego ucznia, przy jednoczesnym założeniu przez Sąd, iż art. 90 ust. 2b u.s.o. dopuszcza zmianę stawki dotacji w trakcie roku kalendarzowego, co skutkowało wydaniem przez Sąd wyroku na podstawie błędnego tj. niepełnego stanu faktycznego przedmiotowej sprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna jest zasadna.

Zgodnie z art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, określone w § 2 powołanego przepisu, co pozwoliło na rozpoznanie sprawy w zakresie wyznaczonym zarzutami skargi kasacyjnej.

Wnoszące skargę kasacyjną zarzuciły Sądowi I instancji błędną wykładnię art. 90 ust. 2b u.s.o. przez przyjęcie, że przepis ten dopuszcza zmianę wysokości stawki dotacji oświatowej w ciągu roku kalendarzowego, co narusza zasadę praw nabytych, wywodzoną z art. 2 Konstytucji RP, a także, zarzuciły wydanie zaskarżonego wyroku na podstawie niepełnego stanu faktycznego, bez przeprowadzenia postępowania dowodowego, w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a., na okoliczność "...podjęcia przez Radę Miasta i Gminy M. uchwały w przedmiocie zmiany uchwały budżetowej w zakresie zmiany kwoty wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach prowadzonych przez Gminę M. w przeliczeniu na jednego ucznia...".

Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu należy na wstępie przypomnieć, że przedmiotem zaskarżenia było pismo B. z [...] listopada 2016 r. ustalające wnoszącym skargę kasacyjną wysokość dotacji oświatowej na rok 2016, w związku z zarządzeniem B. nr [...] z [...] września 2016 r. zmieniającym (kolejny raz) wysokość stawki dotacji na rok 2016.

Uściślając stan prawny sprawy należy w pierwszej kolejności wskazać na przepisy u.s.o., a zwłaszcza na art. 90 ust. 2b i art. 90 ust.

4. Według pierwszego z tych przepisów, w brzmieniu właściwym dla sprawy, "Dotacje dla niepublicznych przedszkoli niespełniających warunków, o których mowa w ust. 1b, przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 75% ustalonych w budżecie danej gminy wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach prowadzonych przez gminę w przeliczeniu na jednego ucznia, pomniejszonych o opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego oraz za wyżywienie, stanowiące dochody budżetu gminy, z tym że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na niepełnosprawnego ucznia przedszkola w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez gminę, pod warunkiem że osoba prowadząca niepubliczne przedszkole poda organowi właściwemu do udzielania dotacji informację o planowanej liczbie uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji. W przypadku braku na terenie gminy przedszkola prowadzonego przez gminę, podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę na prowadzenie przedszkola publicznego, pomniejszone o opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego oraz za wyżywienie, stanowiące dochody budżetu gminy." Natomiast według drugiego z powołanych przepisów "Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 1a-1c i 2-3b, oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji." Porównanie treści tych dwóch przepisów prowadzi do wniosku, że ustawodawca tylko częściowo uregulował kwestie związane z przyznawaniem dotacji oświatowej. Wskazał jedynie, że organem uprawnionym do wydania aktu prawa miejscowego regulującego tryb udzielania i kontroli dotacji jest rada gminy. Nie wskazał natomiast trybu i podmiotu uprawnionego/zobowiązanego do wyliczania faktycznej wysokości dotacji (stawki dotacji przypadającej na przedszkolaka/ucznia) w obrębie danej gminy oraz – trybu i podmiotu uprawnionego/zobowiązanego do ustalania wysokości dotacji dla podmiotów uprawnionych. Brak wyraźnej regulacji we wskazanym zakresie nakazuje odwołać się (na potrzeby tej sprawy) do przepisów ustrojowych, regulujących kompetencje organów w obrębie gminy. Zgodnie z art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz.U. z 2020 r., poz. 713; dalej: u.s.g.) "Wójt wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa." Zatem, w kwestii ustalenia wysokości dotacji dla podmiotu uprawnionego należałoby przyjąć, że w tym względzie organem właściwym jest wójt (burmistrz, prezydent miasta), który w ten sposób realizuje zadania publiczne w zakresie edukacji. Czynność ta, w stanie prawnym do końca 2016 r. (oraz obecnie) została uznana za czynność z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., i w związku z tym podlega kontroli sądowoadministracyjnej. Nie ma więc wątpliwości, że stronie przysługiwała skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego na pismo z 23 listopada 2016 r. ustalające kwotę dotacji na rok 2016 r., w nowej (pomniejszonej) wysokości. Nie to jest jednak przedmiotem sporu między stroną a organem. Spór dotyczy kwestii zmiany przez organ przyznanej na rok 2016 wysokości dotacji w związku ze zmianą stawki dotacji na jednego przedszkolaka/ucznia.

Sąd I instancji podzielił pogląd organu, co do prawa zmiany wysokości stawki dotacji w ciągu roku budżetowego, a w konsekwencji również co do zmiany wysokości dotacji dla podmiotu uprawnionego. Pogląd skądinąd słuszny. Wprowadzony do art. 90 u.s.o. zwrot "wydatki bieżące" ustawodawca z jednej stronie odnosi do wydatków ustalonych w budżecie, a z drugiej strony – do wydatków ponoszonych w przedszkolach prowadzonych przez gminę, a więc wydatków rzeczywiście ponoszonych w danym roku budżetowym przez gminę na działalność przedszkola. Oznacza to, że wydatki bieżące muszą obejmować wydatki w danym roku budżetowym, a nie w ujęciu historycznym. Z tego też względu wyrażony w skardze kasacyjnej pogląd co do braku możliwości zmiany stawki dotacji w ciągu roku budżetowego należało uznać za niezasadny. Prawidłowo prowadzona publiczna gospodarka finansowa opiera się na planach finansowych, których sporządzenie przewidują przepisy ustawy o finansach publicznych.

W ciągu roku budżetowego, jak słusznie zauważył Sąd I instancji, może dojść do zmiany planu finansowego wydatków polegające na przeniesieniu środków pomiędzy podziałkami klasyfikacji budżetowej (art. 257 i art. 258 u.f.p.), co w konsekwencji może prowadzić do zmiany wysokości wydatków odnoszących się do art. 90 u.s.o., a dalej – do zmiany wysokości stawki dotacji i samej dotacji. Okoliczności pozwalające na zmianę wysokości stawki dotacji należy jednak wykazać.

W sprawie brak jest pogłębionej analizy okoliczności pozwalających na wprowadzenie tych zmian. Sąd ograniczył się wyłącznie do przeprowadzenia rozważań natury ogólnej, bez konkretnego odniesienia się do stanu faktycznego sprawy. Jest to o tyle istotne, ponieważ w zaskarżonym piśmie organ, oprócz powołania się na zarządzenie B. nr [...], nie wskazał zasadniczych okoliczności uzasadniających pomniejszenie ustalonej wcześniej stawki dotacji na rok 2016, przypadającej na jednego przedszkolaka/ucznia. Wprawdzie ustalenie wysokości dotacji dla podmiotu uprawnionego w dużej mierze opiera się na działaniu matematycznym, niemniej jednak ma ono charakter aktu stosowania prawa.

Sąd nie bada bowiem poprawności przeprowadzonego działania matematycznego, lecz to, czy organ prawidłowo obliczył wysokość dotacji dla podmiotu uprawnionego. Stąd kontrola Sądu powinna odnosić się do konkretnej sytuacji, a nie ograniczać się do czysto teoretycznych wywodów, tak jak miało to miejsce w tej sprawie. Badając zasadność i wysokość przyznanej dotacji Sąd I instancji powinien był rozważyć, czy zastosowana przez organ stawka odpowiada wymogom określonym w art. 90 ust. 2b u.s.o., a więc czy wysokość dotacji, w przeliczeniu na przedszkolaka/ucznia odpowiada proporcjonalnie kwocie wydatków bieżących (w rozumieniu art. 124 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (j.t. z 2019 r., poz. 869), ponoszonych na jednego ucznia publicznego przedszkola samorządowego. Innymi słowy, czy istniała podstawa prawna i faktyczna do dwukrotnego zmniejszenie stawki dotacji w ciągu roku 2016, skutkiem czego było obniżenie wysokości przyznanej wnoszącym skargę kasacyjną dotacji.

Sekwencja podejmowanych czynności wskazuje, że zarządzeniem B. nr [...] z dnia [...] listopada 2015 r. w sprawie ustalenia wysokości miesięcznej stawki dotacji na rok 2016 r. dla niepublicznych przedszkoli prowadzonych na terenie gminy M., w przeliczeniu na jednego ucznia, została ustalona stawka miesięczna w wysokości 552,46 zł. Następnie zarządzeniem B. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. została ustalona stawka dotacji w wysokości 524,48 zł, a kolejnym zarządzeniem nr [...] z dnia [...] września 2016 r. – stawka dotacji w wysokości 461,44 zł. Jak przyjął Sąd I instancji było to spowodowane zmianą liczby dzieci w przedszkolach w 2016 r. Stwierdzenie to nie odnosi się jednak do konkretnych faktów, wyliczeń, na podstawie których dokonano obliczenia stawki dotacji dla przedszkoli, czy też uchwał o zmianie budżetu Gminy i przekazanych w tym zakresie informacji.

Sąd nie wyjaśnił też, mimo powołania się na tę okoliczność, w jaki sposób zwiększenie w 2016 r. liczby uczniów mogło wpłynąć na obniżenie wysokości stawki dotacji na ten rok. Kierując się doświadczeniem życiowym należałoby raczej przyjąć, że powinno być wręcz odwrotnie. Poza tym przedmiotowe zarządzenia jako mające charakter wtórny do zmiany budżetu nie mogły samo przez się stanowić o poprawności pisma z 23 listopada 2016 r., zwłaszcza w sytuacji, gdy pismo to nie zawierało właściwego uzasadnienia.

Podsumowując, zaskarżony wyrok nie odpowiada prawu. Zajęte przez Sąd I instancji stanowisko jest co najmniej przedwczesne. Sąd oparł się na niepełnym materiale dowodowym, przy jednoczesnym nieskorzystaniu z możliwości przeprowadzenia dowodu uzupełniającego (art. 106 § 3 p.p.s.a.), co narusza nie tyko art. 151 p.p.s.a., ale również art. 90 ust. 2b u.s.o. i art. 2 Konstytucji RP – z którego wywodzona jest m.in. zasada zaufania obywateli do państwa i prawa oraz zasada ochrony praw nabytych. Sąd I instancji rozpoznając ponownie sprawę będzie więc zobowiązany uwzględnić dokonaną wcześniej wykładnię prawa oraz ocenę zaskarżonego wyroku.

Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach kasacyjnych.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.