Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku (dalej: WSA lub Sąd I instancji) wyrokiem z dnia 22 października 2018 r., sygn. akt III SA/Gd 656/18 oddalił skargę M. T., M. J., K. R. i A. S. na uchwałę Rady Miasta Gdańska (dalej: organ lub Rada) z dnia 28 czerwca 2018 r., nr LV/1608/18 w przedmiocie ustalenia cen maksymalnych oraz określenia strefy cen (stawek taryfowych) obowiązujących przy przewozie osób taksówkami na terenie Gminy Miasta Gdańska.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył M. T. (dalej: skarżący), zaskarżając ten wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i stwierdzenie nieważności lub wydanie z naruszeniem prawa zaskarżonej uchwały. Wniósł też o przeprowadzenie rozprawy i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
- 1) art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 11b i 11c ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2022 r., poz. 2201 ze zm.; dalej: u.t.d.) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji gdy uchwała Rady Miasta Gdańsk z dnia 28 czerwca 2018 r. nr LV/1608/18 (dalej: uchwała ws. ustalenia maksymalnych cen) narusza zasadę przyzwoitości legislacyjnej ze względu na brak precyzyjności w konstrukcji § 2 pkt 1 i 2 wyrażający się w fakcie, iż o godzinie 6.00 i 22.00 na terenie Miasta Gdańsk będą obowiązywać dwie taryfy, tj. taryfa 1 i 2, co powoduje brak czytelności przedmiotowego zapisu i stanowi istotne naruszenie;
- 2) art. 20 w zw. z art. 22 w zw. z art. 31 ust 3 w zw. z art. 32 w zw. z art. 166 ust 1 w zw. z art. 76 Konstytucji RP art. 2 w zw. z art. 66 § 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz.U. z 2018 r., poz. 646 ze zm.; dalej: u.p.p.) w zw. z art. 11b i 11c u.t.d. polegające na niewłaściwym ich zastosowaniu w sytuacji, gdy w okolicznościach sprawy nie było podstaw do podjęcia przez Radę Miasta Gdańsku uchwały ograniczającej wolność działalności gospodarczej w zakresie świadczenia usług przewozu osób taksówkami albowiem nie doszło do zdarzeń dostatecznie uzasadniających potrzebę ochrony interesów praw konstytucyjnych innej grupy społecznej (konsumentów), co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia zasady wolności i swobody prowadzenia działalności gospodarczej w braku ważnego interesu publicznego oraz do naruszenia zasady równego traktowania obywateli, w tym przedsiębiorców, gdyż wprowadzone stawki mają dyskryminujący charakter;
- 3) art. 20 w zw. z art. 22 w zw. z art. 31 ust 3 w zw. z art. 32 w zw. z art. 166 ust 1 w zw. z art. 76 Konstytucji RP art. 2 w zw. z art. 66 § 1 u.p.p. w zw. z art. 11b i 11c) u.t.d. poprzez niewłaściwe ich zastosowanie przejawiające się w uznaniu, iż wystarczające dla podjęcia uchwały w przedmiotowym kształcie było porównanie stawek maksymalnych w innych miastach z pominięciem konieczności przygotowania rzetelnej i dogłębnej analizy ekonomicznej wprowadzanych stawek maksymalnych obejmującej analizę kosztów prowadzenia działalności w zakresie przewozu osób taksówkami.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumenty na poparcie zarzutów sformułowanych w jej petitum.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Skargę kasacyjną, pomimo wniosku o jej rozpoznanie na rozprawie, rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym. Nastąpiło to na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842; dalej: ustawa COVID) oraz zarządzenia Przewodniczącej Wydziału I Izby Gospodarczej NSA. Sąd kasacyjny w obecnym składzie podzielił bowiem stanowisko przedstawione w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19 i II OPS 1/20, zgodnie z którym powyższy przepis należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 p.p.s.a. Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia.
Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami ustawy COVID-19 jest ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w obecnym stanie istnieją takie okoliczności, które w stanie pandemii oraz w okresie jednego roku po jego zakończeniu nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a, uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do - niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a - oceny zarzutów skargi kasacyjnej.
W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zarzutów kasacyjnych, chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., II GPS 5/09; dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe powoływane orzeczenia tamże).
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Są to dwie odrębne podstawy kasacyjne, które nie podlegają łączeniu, ponieważ odnoszą się do różnego rodzaju uchybień.
Skargę kasacyjną oparto wyłącznie o zarzuty naruszenia prawa materialnego.
Ze względu na zakres i konstrukcję podniesionych w petitum skargi kasacyjnej zarzutów i sposób w jaki je uzasadniono, wstępnie przypomnieć należy, że skarga kasacyjna powinna być sporządzona zgodnie z wymogami określonymi w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Dlatego wprowadzony został obowiązek sporządzania skargi kasacyjnej przez osoby mające odpowiednie przygotowanie zawodowe. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych i ich należyte uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla wyniku sprawy, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny, mocą art. 183 § 1 p.p.s.a., jest związany granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami.
Zatem zakres kontroli instancyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest ograniczony w tym sensie, że jest wyznaczony zarzutami i żądaniami strony zawartymi w skutecznie wniesionej skardze kasacyjnej. Innymi słowy, NSA może uwzględnić tylko te zarzuty kasacyjne, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej. Nie może natomiast zastępować strony i uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny nie może również modyfikować zgłoszonych zarzutów kasacyjnych i ich uzasadnienia pod kątem okoliczności danej sprawy. Musi bazować na zarzutach i ich uzasadnieniu sformułowanym przez wnoszącego skargę kasacyjną.
Z art. 176 p.p.s.a. wynika, że skarga kasacyjna poza tym, że ma czynić zadość wymaganiom przypisanym dla każdego pisma procesowego, powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych należy rozumieć dokładne wskazanie takiej podstawy oraz określenie tych przepisów prawa, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną zostały naruszone przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Uzasadnienie skargi kasacyjnej w odniesieniu do naruszeń prawa materialnego powinno zaś zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu, umotywowanie niewłaściwego zastosowania przepisu.
Poczynienie powyższych uwag natury ogólnej było konieczne, ponieważ w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna została skonstruowana w sposób nieuwzględniający wszystkich wskazanych wyżej wymogów.
Jako pierwsze rozpoznaniu podlegały zarzuty dotyczące kwestionowania kompetencji Rady Miasta do podjęcia uchwały ws. ustalenia maksymalnych cen, a wyartykułowane w pkt 2 i 3 petitum skargi kasacyjnej, w obu przypadkach wskazujące naruszenie tych samych regulacji Konstytucji RP oraz przepisów ustawowych (u.p.p. oraz u.t.d.), bez powiązania ich przy tym ze stosownymi przepisami p.p.s.a. Autor skargi kasacyjnej w odnoszonym do tych zarzutów uzasadnieniu (na s. 4-5) dokonał jedynie ograniczonego wykazania na czym jego zdaniem naruszenie polegało oraz argumentacji na poparcie stanowiska. Owo ograniczenie przejawia się przede wszystkim w tym, że pominięto odniesienie się (argumentację) do wskazywanych jako naruszone przepisów art. 32, art. 166 ust. 1 w zw. z art. 76 Konstytucji RP oraz art. 66 § 1 u.t.d. Stąd też, mając na względzie poczynione uwagi odnośnie wymogów jakim powinna odpowiadać skarga kasacyjna, Naczelny Sąd Administracyjny będąc związany dyspozycją 183 § 1 p.p.s.a. dokonał rozpoznania zarzutów w zakresie w jakim było to w sprawie możliwe.
Zarzuty te są nieusprawiedliwione.
Skarżący kasacyjnie przywołując zasadę wolności gospodarczej oraz powołując się na wyjątkowość stosowania ograniczania w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw (art. 31 ust. 3 Konstytucji) wskazuje, że "Na władzach (organach, podmiotach administracji) ciążą więc dwojakiego rodzaju obowiązki: negatywny (zakaz ingerowania w swobodę gospodarczą podmiotów prywatnych, chyba że w wypadkach uzasadnionych konstytucyjnie) i pozytywny (nakaz tworzenia infrastruktury prawnej i gospodarczej umożliwiającej realne korzystanie z tej swobody)". Jego zdaniem, materialną przesłanką dopuszczalności ograniczeń wolności działalności gospodarczej jest wyłącznie istnienie ważnego interesu publicznego, którego brak w niniejszej sprawie. Zauważając przy tym ustawową kompetencję rady gminy do ustalania cen za przewozy taksówkami (art. 11b i 11c u.t.d.) wskazał, że jest to uprawnienie, a nie obowiązek.
Podkreślił przy tym, że jeśli nawet ważny interes publiczny by istniał to musi on podlegać analizie w kontekście ograniczenia wolności działalności gospodarczej. W sprawie "brak rzetelnej analizy kosztów prowadzenia działalności gospodarczej polegającej na przewozie osób taksówkami, spowodował podjęcie uchwały, która godzi w interesy ekonomiczne wielu osób (...)".
W odniesieniu do argumentacji przedstawionej przez skarżącego kasacyjnie w pierwszej kolejności wskazania wymaga, że art. 22 Konstytucji RP stanowi, iż ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podnosił brak absolutnego charakteru wolności gospodarczej (np. w wyrokach: z 10 kwietnia 2001 r., U 7/00; z 7 maja 2001 r., K 19/00; z 2 grudnia 2002 r., SK 20/01; dostępne na: www.ipo.trybunał.gov.pl; powoływane dalej orzeczenia TK tamże). Zaznaczono przy tym, że art. 22 Konstytucji reguluje wprost i wyczerpująco warunki formalne i materialne ograniczenia tej zasady. Stąd też przepis ten stanowi lex specialis w stosunku do unormowania art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.
Trybunał wyraził przy tym pogląd, że pojęcie ważnego interesu publicznego, o którym mowa w art. 22 mieści w sobie także niewyrażone w art. 33 ust. 3 wartości. Stąd też zakres dopuszczalnych ograniczeń wolności działalności gospodarczej jest – co najmniej w odniesieniu do materialnych podstaw (przesłanek) ograniczeń́ – szerszy od zakresu dopuszczalnych ograniczeń tych wolności i praw, do których odnosi się art. 31 ust. 3 Konstytucji (zob. i por. wyroki TK: z 18 lutego 2014 r., K 29/12; z 29 kwietnia 2003 r., SK 24/02; z 19 stycznia 2010 r., SK 35/08).
W rozpoznawanej sprawie ustawowe podstawy ograniczenia działalności gospodarczej prowadzonej w zakresie transportu drogowego zawarte są u.t.d. W ustawie tej znajduje się także odzwierciedlenie normy programowej zawartej w art. 76 Konstytucji RP, z której wynika zasada ochrony jednostek (konsumentów, użytkowników i najemców) m.in. przed nieuczciwymi praktykami rynkowymi. Z owej zasady ogólnej, jak wskazał TK, wyprowadzić można m.in. zasadę ochrony przed wygórowanymi opłatami (wyrok z 12 stycznia 2000 r., P 11/98). Jak podnosi się w literaturze przedmiotu, adresatami obowiązku ochrony jednostek wyrażonej w art. 76 Konstytucji RP są władze publiczne, a "więc wszystkie – państwowe i samorządowe – organy i instytucje, w zakresie działania których pozostają sprawy ochrony konsumenta (a w tym – najemcy i użytkownicy). Szczególnym adresatem jest ustawodawca, bo spoczywa na nim obowiązek uchwalenia ustaw zapewniających dostateczny zakres ochrony." (L. Garlicki, M. Derlatka w: L. Garlicki, M. Zubik (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, t. II, Wyd. Sejmowe, Warszawa 2016, Lex).
Mając na uwadze powyższe, a jednocześnie zważając, iż podstawą prawną do wydania skontrolowanej przez Sąd I instancji uchwały ws. ustalenia maksymalnych cen była dyspozycja ustawowa, tj. art. 11b i art. 11c u.t.d., zarzuty naruszenia przepisów Konstytucji RP są zatem bezzasadne.
Nieuzasadniony jest także zarzut naruszenia art. 66 ust. 1 u.p.p. Przepis ten nakazuje - przed rozpoczęciem prac nad opracowaniem projektu aktu normatywnego określającego zasady podejmowania, wykonywania lub zakończenia działalności gospodarczej - dokonanie analizy możliwości osiągnięcia celu tego aktu normatywnego za pomocą innych środków i oceny przewidywanych skutków społeczno-gospodarczych, w tym oceny wpływu na mikroprzedsiębiorców, małych i średnich przedsiębiorców oraz analizy zgodności projektowanych regulacji z przepisami ustawy. Skarżący kasacyjnie wskazuje, że w sprawie wystąpił brak rzetelnej analizy dotyczącej kosztów prowadzenia działalności gospodarczej polegającej na przewozie osób taksówkami. Zarzut ten, sformułowany jako zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego, nie mógł zostać rozpoznany z uwagi na to, iż odnosi się do okoliczności faktycznych, a nadto nie został uzasadniony zgodnie z wymogami stawianymi skardze kasacyjnej.
Niezależnie jednak od tego Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że przywołana regulacja u.p.p. nie nakłada na radę gminy podejmującą uchwałę na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 11b i art. 11c u.t.d. obowiązku analizy kosztów prowadzenia działalności gospodarczej.
Na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut sformułowany w pkt 1 skargi kasacyjnej dotyczący niewłaściwego zastosowania przepisów prawa materialnego zawartego w art. 2 Konstytucji RP w zw. art. 11b i art. 11c u.t.d. ze względu na naruszenie "zasady przyzwoitości legislacyjnej". Z uzasadnienia w tym przedmiocie wynika, że kwestionowana jest poprawność sformułowań zawartych w § 2 pkt 1 i 2 uchwały ws. ustalenia maksymalnych cen, a dotycząca określenia obowiązywania stawek taryfowych. Autor skargi kasacyjnej nie wyjaśnił przy tym na czym polegało niewłaściwe zastosowanie przez Sąd I instancji podanych regulacji, skupiając się na wykazaniu nieprawidłowości w sformułowaniu przepisów. Tak wyartykułowany i uzasadniony zarzut nie mógł przynieść skutku już choćby z uwagi na wskazane formalne braki.
Ponadto, NSA zauważa, że treść zaskarżonego orzeczenia WSA nie zawiera odniesień ani do sposobu określenia taryf cenowych w uchwale ws. ustalenia maksymalnych cen, ani ich oceny w zakresie poprawności sformułowania.
Taki stan, wobec braku zawarcia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przez WSA przepisów postępowania (które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy), czyni zarzut zawarty w pkt 1 rozpoznawanej skargi kasacyjnej bezprzedmiotowym.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).