Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 26 lipca 2018 r. sygn. akt II SA/Ke 393/18 oddalił skargę [....] na uchwałę Rady Miejskiej w Pińczowie z dnia 27 grudnia 2012 r. nr XXXIII/265/2012 w przedmiocie określenia przystanków komunikacyjnych na terenie miasta i gminy, których właścicielem lub zarządzającym jest gmina, warunków i zasad korzystania z nich oraz stawki opłaty za korzystanie z tych przystanków.
Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia:
Rada Miejska w Pińczowie w dniu 27 grudnia 2012 r. – działając m.in. na podstawie art. 15 ust. 2 i art. 16 ust. 4 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. z 2011 r., nr 5, poz. 13 ze zm., dalej: ustawa o transporcie zbiorowym) - podjęła uchwałę Nr XXXIII/265/12 w sprawie określenia przystanków komunikacyjnych na terenie miasta i gminy Pińczów, których właścicielem lub zarządzającym jest gmina Pińczów, warunków i zasad korzystania z nich oraz stawki opłaty za korzystanie z tych przystanków (uchwała). W § 3 uchwały określono stawkę opłaty za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych, których właścicielem lub zarządzającym jest Gmina Pińczów w wysokości 0,05 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym.
W uzasadnieniu uchwały podano, że ustawa o transporcie zbiorowym wprowadzając zmiany w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, zdjęła z przewoźników obowiązek utrzymania czystości na przystankach komunikacyjnych przenosząc go do zadań własnych gminy. Nałożyła obowiązek utrzymania oraz budowy, przebudowy i wykonywania remontów przystanków komunikacyjnych, wiat przystankowych oraz innych budowli służących pasażerom. Ustawa ta dała jednocześnie gminom możliwość pobierania opłaty za korzystanie z przystanków, która w 100% ma być przeznaczona na utrzymanie i sprzątanie infrastruktury przystankowej. Uchwała wprowadza jednolite warunki dla wszystkich przewoźników w zakresie zasad i odpłatności za korzystanie z przystanków. Przewoźnicy, którzy uzyskają zgodę na korzystanie z przystanków, będą za każde zatrzymanie ponosić opłatę administracyjną w wysokości określonej w uchwale. Jednolite i jawne warunki dla wszystkich przewoźników utwierdzą ich w przekonaniu o sprawiedliwym i jednakowym traktowaniu różnych podmiotów gospodarczych. Jednocześnie uzyskane środki pozwolą na zabezpieczenie dochodów na wydatki z tytułu utrzymania przystanków w czystości i realizację remontów bieżących.
Skargę na powyższą uchwałę wniosła skarżąca domagając się stwierdzenia jej nieważności w całości. Uchwale zarzucono naruszenie art. 16 ustawy o transporcie zbiorowym poprzez niewłaściwe zastosowanie i wprowadzenie stawek o dyskryminującym charakterze. W zaskarżonej uchwale utrzymano, bowiem jednolitą dla operatorów i wszystkich przewoźników - ustaloną w ustawie - stawkę w kwocie 0,05 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystankach komunikacyjnych - pomimo że art. 16 ust. 4 cyt. ustawy wymaga zastosowania przy ustalaniu wysokości stawki niedyskryminujących zasad. W uchwale nie uwzględniono odmiennych sytuacji operatorów i różnych przewoźników, – co w efekcie doprowadziło do dyskryminacji niektórych z nich, w tym skarżącej.
Zdaniem autora skargi w przypadku jednakowej stawki za każdy punkt przystankowy dla każdego przewoźnika powstanie sytuacja, w której przewoźnik realizujący kurs autobusem o pojemności do 20 miejsc, zatrzymujący się na przystankach (zatokach) bez wiat, będzie ponosił takie same koszty jak przewoźnik posiadający tabor o pojemności 50 miejsc realizujący kursy na tej samej trasie.
Skarżąca podkreśliła, że w transporcie publicznym na terenie Gminy Pińczów występują dwa rodzaje autobusów – duże i małe. Rozgraniczenie takie przyjęte zostało przez samorządy przy wnoszeniu opłaty od środków transportu. Mały autobus zajmuje dwukrotnie mniej miejsca na przystanku czy dworcu. Podobnie, ilość pasażerów autobusu małego, na poziomie 20 osób, jest, co najmniej dwukrotnie mniejsza niż autobusu dużego, średnio 50 osób, – co przekłada się na dwa razy więcej śmieci na przystanku, a więc dwukrotnie większe koszty utrzymania przystanku w czystości. Stosowanie jednolitej stawki dla obu tych typów pojazdów jest dyskryminacją.
Uzasadniając oddalenie skargi [....] na powyższą uchwałę WSA w Kielcach podniósł, że zaskarżona uchwała nie jest sprzeczna z art. 16 ustawy o transporcie zbiorowym. Zawiera ona uzasadnienie, z którego wynika, dlaczego organ za właściwe uznał ustalenie jednakowej opłaty dla wszystkich przewoźników. Organ uwzględnił niedyskryminujące zasady. Uchwała nie narusza art. 87 ust. 2 i art. 94 oraz art. 7 Konstytucji RP poprzez wadliwe zrealizowanie kompetencji zawartej w art. 16 ust. 4 ustawy o transporcie zbiorowym.
Sąd I instancji podkreślił, że w ustawie o transporcie zbiorowym nie określono, co należy rozumieć pod pojęciem "niedyskryminujących zasad". Zasadę zakazu dyskryminacji określa art. 32 Konstytucji RP. Słowo "dyskryminacja" pochodzi od łacińskiego "discriminatio" – rozróżnianie. Zarówno w słowniku wyrazów obcych (PWN) jak i w słownikach języka polskiego (przykładowo Słownik Współczesny Języka Polskiego W-ctwo Wilga 1996), pod pojęciem dyskryminacji rozumie się odmawianie komuś należnych praw, szykanowanie, prześladowanie jednostki lub grupy społecznej z powodu odmiennej rasy, narodowości, religii, płci. Uwzględniając znaczenie słowa dyskryminacja użytego w art. 32 Konstytucji RP jak i w słownikach należy przyjąć, że przeciwieństwo tego słowa, czyli niedyskryminacja oznacza równe traktowanie. Dopiero różne traktowanie podmiotów może być uznane za dyskryminujące chyba, że zostanie wykazane, że podmioty te nie są jednakowe.
W związku z tym równe traktowanie –ustalenie równej opłaty dla wszystkich przewoźników i operatorów – powinno być uznawane za niedyskryminujące. Takie też rozumienie pojęcia "niedyskryminujące zasady" zostało przyjęte przez organ. Wskazał on, że właśnie jednolite i jawne warunki dla wszystkich przewoźników utwierdzą ich w przekonaniu o sprawiedliwym i jednakowym traktowaniu różnych podmiotów gospodarczych.
W ocenie WSA o nieważności podjętej przez organ samorządu terytorialnego uchwały można mówić wówczas, gdy jest ona sprzeczna z prawem. Tymczasem skarżąca faktycznie zarzuca organowi, że uchwała nie uwzględnia uzasadnienia projektu do ustawy o transporcie zbiorowym, w którym usiłowano wyjaśnić, co należy rozumieć pod pojęciem niedyskryminujących zasad. Pomijając to, że nie można czynić zarzutu naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności z powodu nierespektowania uzasadnienia projektu ustawy, w sytuacji, gdy sama ustawa nie definiuje pojęcia niedyskryminujących zasad, to uzasadnienie projektu w tej części może budzić wątpliwości. W projekcie tym (druk sejmowy nr 2916) "niedyskryminujące zasady" zostały powiązane z kwestiami: 1/ jednakowej wysokości stawki opłaty, 2/ uwzględniania standardu poszczególnych przystanków komunikacyjnych i dworców, 3) uwzględniania wielkości taboru. Kwestia opisana w punkcie pierwszym została przez organ uwzględniona.
Co do kwestii wynikającej z punktu drugiego, to nie wiadomo, czy wolą autora projektu ustawy było nałożenie wyższych opłat za zatrzymanie się na przystankach o wyższym standardzie, (za czym przemawiałoby to, że skoro przystanek jest lepiej wyposażony, to opłata powinna być wyższa) czy też przeciwnie, wyższe opłaty powinny obowiązywać za zatrzymywanie się na przystankach słabo wyposażonych, skoro opłaty te będą przeznaczone właśnie na ich budowę i modernizację. Trudności budzi powiązanie dyskryminacji (a więc nierównego traktowania przewoźników) z wyposażeniem przystanków. Odnośnie kwestii opisanej w punkcie trzecim ustawa o transporcie zbiorowym nie zawiera definicji pojęcia "tabor" ani też tego słowa nie używa. Jest ono użyte w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, która także nie zawiera jego definicji. Jednak z kontekstu wynika, że zostało ono użyte w znaczeniu ogółu środków transportu (art. 54b ust. 2 pkt 2 lit. b oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 lit. e) cyt. ustawy i tak też to pojęcie jest definiowane w słownikach języka polskiego.
Sąd podkreślił, że wątpliwości budzi, czy autor projektu ustawy miał na myśli, iż niedyskryminujące zasady to takie, które zakazują różnicowania opłat ze względu na wielkość taboru, a więc ilość posiadanych przez poszczególnych przewoźników pojazdów, czy też, że właśnie ilość tych pojazdów powinna wpływać na różnicowanie opłat. Tu powstaje problem, czy duża ilość pojazdów, którymi konkretny przewoźnik wykonuje działalność powinna przemawiać za nałożeniem na niego wyższej opłaty, nawet, jeśli rzadko jego pojazdy zatrzymują się na tych przystankach, czy też niższej, i czy w ogóle wielkość taboru powinna przemawiać za zróżnicowaniem wysokości opłaty, skoro są to opłaty za jedno zatrzymanie się na przystanku. W uzasadnieniu projektu ustawy o transporcie zbiorowym nie ma mowy o tym, że stawki opłat powinny być zróżnicowane w zależności od wielkości pojazdu, nie można zdaniem składu orzekającego czynić organowi zarzutu, że naruszył art. 16 ust. 4 ustawy o transporcie zbiorowym nie różnicując stawek opłat w zależności od tego właśnie kryterium.
Nie można skutecznie żądać stwierdzenia nieważności uchwały z powołaniem się na stanowisko Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów zawarte w uwagach z 20 lutego 2009 r. do projektu ustawy o transporcie zbiorowym. Podejmowane, bowiem przez organy samorządu terytorialnego uchwały muszą być zgodne z prawem, a więc z ustawami i rozporządzeniami, a nie z ich projektami czy też uwagami podmiotów, biorących udział w procesie legislacyjnym.
Zdaniem WSA specyfika lokalna Gminy Pińczów uzasadnia zastosowanie jednolitej stawki. Powody uchwalenia takiej a nie innej stawki powinny znaleźć odzwierciedlenie w stanowisku Rady Gminy. Z uzasadnienia uchwały wynika, że organ ją podejmujący uwzględnił niedyskryminujące zasady wyjaśniając, dlaczego za uzasadnione uznał zastosowanie jednolitej stawki.
Sąd podkreślił, że uzasadnienie zaskarżonej uchwały w powiązaniu z zapisem protokołu ze wspólnego posiedzenia Komisji Budżetu, Finansów i Planowania oraz Komisji Przemysłu i Handlu odbytego 12 grudnia 2012 r., (z którego wynika, że na Gminę zostały nałożone dodatkowe obowiązki w postaci zarządzania przystankami należącymi do Powiatu i Województwa, a więc także ich utrzymanie oraz remonty), wyjaśnia, dlaczego organ ustalił stawkę opłaty w maksymalnej, dopuszczonej przez ustawę wysokości.
Sąd I instancji zauważył, że przez około 5 lat obowiązywania uchwały żaden z przewoźników prowadzących działalność na terenie Gminy Pińczów nie kwestionował zasadności ustalenia równiej dla wszystkich stawki opłat za zatrzymanie się na przystankach. Okoliczność ta potwierdza słuszność argumentacji użytej w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, że ustalona stawka uwzględnia niedyskryminujące zasady.
Skargę kasacyjną od wyroku Sądu I instancji złożyła [....] zaskarżając go w całości oraz domagając się jego uchylenia i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach do ponownego rozpoznania. Skarżąca wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego art. 16 ust. 4 ustawy o transporcie zbiorowym (w brzmieniu z daty podjętej uchwały) w związku z § 3 uchwały Rady Miejskiej w Pińczowie z dnia 27 grudnia 2012r. nr XXXIII/265/2012 w przedmiocie określenia przystanków komunikacyjnych na terenie miasta i gminy, których właścicielem lub zarządzającym jest gmina, warunków i zasad korzystania z nich oraz stawki opłaty za korzystanie z tych przystanków, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w sprawie i w efekcie wprowadzenie opłat o dyskryminującym charakterze.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie powyższych zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11, LEX nr 1218336). Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała.
W skardze kasacyjnej został sformułowany zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego, tj. art. 16 ust. 4 ustawy o transporcie zbiorowym w związku z § 3 uchwały Rady Miejskiej w Pińczowie z dnia 27 grudnia 2012 r. nr XXXIII/265/2012 poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w sprawie i w efekcie wprowadzenie opłat o dyskryminującym charakterze. Autor skargi kasacyjnej formułując zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego wskazał, że Sąd I instancji oddalił skargę pomimo błędnej wykładni przepisów mających kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Chodzi tu o ustalenie w kwestionowanej uchwale - opłat o dyskryminującym charakterze. Dokonując oceny zarzutu błędnej wykładni przepisów prawa materialnego należy odwołać się do regulacji zawartych w ustawie o transporcie zbiorowym. Zgodnie z art. 16 ust. 4 cyt. ustawy za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych lub dworców, których właścicielem albo zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego, mogą być pobierane opłaty.
Stawka opłaty jest ustalana w drodze uchwały podjętej przez właściwy organ danej jednostki samorządu terytorialnego, z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad. Stosownie do art. 16 ust. 5 pkt 1 cyt. ustawy stawka opłaty, o której mowa w ust. 4, nie może być wyższa niż 5 gr za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym. W zaskarżonej uchwale Rada Miasta w Pińczowie ustaliła maksymalną stawkę opłaty za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym. W przepisach ustawy o transporcie zbiorowym nie wyjaśniono, co należy rozumieć przez pojęcie "niedyskryminujące zasady". W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (TK) wskazuje się, że dyskryminacja to nierówne traktowanie prawnie nieusprawiedliwione i nieuzasadnione obiektywnymi przyczynami. Konstytucyjna zasada równości wobec prawa w ujęciu najszerszym polega na tym, że wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną w równym stopniu, mają być traktowane równo (tak orzeczenie TK z dnia 13 września 1990 r., sygn. U. 4/90, OTK 1990, poz. 10).
Zasada równości dotycząca praw i wolności obywateli oznacza zakaz ustanawiania regulacji o charakterze dyskryminującym (np. wyrok TK z dnia 9 marca 1988 r., sygn. U. 7/87, OTK 1988, poz. 1), ale pod warunkiem, że adresaci normy prawnej charakteryzują się w równym stopniu określonymi cechami. W wyroku TK z dnia 26 kwietnia 1995 r., sygn. K. 11/94 (OTK 1995, nr 1, poz. 12), stwierdzono, że zakazane jest nierówne traktowanie podmiotów podobnych, co jednak nie wyklucza nierównego traktowania podmiotów, które podobne nie są (zob. C. Kosikowski, Komentarz do art. 6 [w:] Ustawa o swobodzie działalności gospodarczej. Komentarz, Warszawa 2013, LexisNexis). W uzasadnieniu projektu ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o transporcie zbiorowym (druk sejmowy nr 2916) wskazuje się, że stawki opłat powinny być ustalane z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad dla wszystkich operatorów i przewoźników, wykonujących publiczny transport zbiorowy na obszarze właściwości organizatora, co wyraźnie zawarto w treści art. 16 ust. 3 cyt. ustawy.
Należy przez to rozumieć zapewnienie traktowania wszystkich przewoźników w sposób równorzędny poprzez wyeliminowanie lub ograniczenie konkurencji wśród przewoźników wykonujących usługi przewozu w granicach miasta. W szczególności odnosi się to do takich kwestii, jak np. jednakowa wysokość stawki opłat, uwzględnianie standardu poszczególnych przystanków komunikacyjnych lub dworców, uwzględnianie wielkości taboru, jakim wykonywany jest przewóz. W sytuacji, gdy przystanki lub dworce są własnością lub w zarządzie jednostki samorządu terytorialnego, za ich korzystanie mogą być pobierane opłaty, których stawka może być ustalona w drodze uchwały podjętej przez właściwy organ danej jednostki samorządu terytorialnego, również z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad, o których mowa powyżej. Jednakże w projektowanym art. 15 ust. 5 wprowadzona została górna granica, do której właściwy organ może ustalić stawkę omawianej opłaty, co ma służyć ograniczeniu dowolności w jej ustalaniu w nadmiernej wysokości. Stawka będzie ulegała waloryzacji, o czym mówi projektowany ust. 6 omawianego artykułu.
Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że aby ustalić, czy uchwała odpowiada ratio legis przepisu upoważniającego, należałoby zbadać treść jej uzasadnienia oraz materiałów dokumentujących jej przygotowanie i uchwalenie (por. wyrok NSA z dnia 17 lutego 2015 r., II GSK 2489/13). Z uzasadnienia zaskarżonej uchwały wynika jakimi motywami – z uwzględnieniem stanu faktycznego i argumentów przemawiających za przyjęciem stawki opłaty w wysokości 5 groszy za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym – kierowała się Rady Miasta Pińczowa. W uzasadnieniu tym wskazano, że zastosowana opłata administracyjna utwierdza przewoźników w przekonaniu o sprawiedliwym i jednakowym traktowaniu różnych podmiotów gospodarczych. Zapis ten świadczy o tym, że organ uwzględnił w uchwale niedyskryminujące zasady dla wszystkich przewoźników. Z treści uchwały daje się wyprowadzić motywy jej podjęcia.
Dla oceny motywów działania organu może być wystarczająca sama treść uchwały, z której wynikają racje, jakimi kierował się organ podejmujący rozstrzygnięcie skierowane do adresatów stojących na zewnątrz administracji i dotyczące ich sytuacji prawnej. W związku z powyższym w niniejszej sprawie organ przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały kierował się kryterium uwzględnienia niedyskryminujących zasad. Przeciwnie dyskryminujące byłoby zastosowanie różnych stawek opłat z uwagi na miejsce siedziby przewoźnika (z Gminy i spoza niej) lub zróżnicowanie stawek z uwagi na rozmiar prowadzonej działalności. Tymczasem stawka jest jednolita. Przed podjęciem zaskarżonej uchwały rozważano treści projektu uchwały z punktu widzenia uwzględnienia niedyskryminujących zasad. Organ dokonał analizy zastosowania jednolitej stawki w przypadku wszystkich przewoźników operujących na przestankach, których właścicielem lub zarządzającym jest Gmina Miasta Pińczów wszakże specyfika lokalna tej Gminy w pełni uzasadnia zastosowanie jednej stawki. Chodzi tu o to, że publiczne przewozy pasażerów na terenie Gminy realizowane są w zasadzie w całości przez tzw. "busy" o liczbie miejsc ok.
20. Nie podlega dyskusji, że granice samodzielności działania organów gminy wyznacza legalność działania tych organów. Wykonywanie uchwałodawczej działalności rady miasta powinno się odbywać zawsze zgodnie z obowiązującym prawem. Tak było na gruncie tej sprawy.
W konsekwencji, rację ma Sąd I instancji twierdząc, że zaskarżona uchwała nie jest sprzeczna z art. 16 ustawy o transporcie zbiorowym. W związku z powyższym z powodu powołania się na przesłanki cyt. ustawy stanowiącej podstawę do podjęcia zaskarżonej uchwały, należy przyjąć, iż zaskarżoną uchwałę podjęto zgodnie z upoważnieniem ustawowym i jako taka nie narusza ona prawa.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie miała usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 p.p.s.a. podlegała oddaleniu.