Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 15 kwietnia 2021 r., sygn. akt I GSK 317/21

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 16 września 2020 r., sygn. akt I SA/Kr 570/20 po rozpoznaniu skargi Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości w W. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w K. z [...] kwietnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie obciążenia wierzyciela kosztami postępowania egzekucyjnego - uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

Naczelnik M. Urzędu Skarbowego w K. prowadził, jako organ egzekucyjny postępowanie egzekucyjne wobec zobowiązanej M. sp. z o.o. z/s w K.. Postępowanie wszczęto na podstawie tytułów wykonawczych wierzyciela Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości.

W toku prowadzonego postępowania, organ egzekucyjny: dokonał zajęć rachunków bankowych we wskazanym przez wierzyciela ING Banku Śląskim SA oraz w mBanku SA; skierował zapytania poprzez system O. o rachunki bankowe spółki; zwrócił się do Centralnej Ewidencji Pojazdów i Kierowców; sprawdził Centralną Informację Ksiąg Wieczystych; sprawdził bazę online Urzędu Patentowego Rzeczpospolitej Polskiej; przeanalizował bazy danych dostępne w M. Urzędzie Skarbowym; spisał w siedzibie organu I instancji protokół z członkiem zarządu uprawnionym do reprezentacji spółki o stanie majątkowym zobowiązanej; przeprowadził czynności terenowe pod adresem siedziby zobowiązanej.

Wszystkie wskazanej powyżej czynności egzekucyjne, okazały się bezskuteczne.

Wobec powyższego, w dniu 27 czerwca 2018 r. organ egzekucyjny wydał w trybie art. 59 § 3 w zw. z art. 59 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2019r. poz. 1438 ze zm., dalej: u.p.e.a.) postanowienie w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego i zawiadomił wierzyciela o wysokości kosztów postępowania egzekucyjnego. W dniu 5 lipca 2018 r. wierzyciel wniósł o wydanie postanowienia w sprawie kosztów egzekucyjnych.

Naczelnik M. Urzędu Skarbowego w K. postanowieniem z [...] sierpnia 2018 r., nr [...] obciążył wierzyciela kosztami egzekucyjnymi w łącznej wysokości 6.964,57 zł.

Następnie organ egzekucyjny wydał w dniu [...] września 2018 r. postanowienie o nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji.

Wierzyciel złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjny w Krakowie, który wyrokiem z 14 lutego 2019 r., sygn. akt I SA/Kr 1276/18 uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji. Rozpatrując ponownie sprawę, Naczelnik M. Urzędu Skarbowego w K. w dniu [...] lutego 2020 r. wydał postanowienie o nr [...], w którym ponownie ustalił koszty postępowania egzekucyjnego, realizując wytyczne zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 14 lutego 2019 r., sygn. akt I SA/Kr 1276/18 oraz wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2016 r., sygn. SK 31/14. Koszty ustalono dla tytułu wykonawczego nr [...] w łącznej wysokości 4.144,95 zł (w tym 4.142,15 zł opłata manipulacyjna i 2,80 zł wydatek egzekucyjny) oraz dla tytułu wykonawczego nr [...] w łącznej wysokości 2.819,62 zł (w tym 2.819,62 zł opłata manipulacyjna). Postanowienie doręczono wierzycielowi w dniu 9 marca 2020 r.

Po przeprowadzeniu postępowania zażaleniowego, organ II instancji wydał zaskarżone do Sądu I instancji postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia wskazał, że podstawą wydania przez Naczelnika M. Urzędu Skarbowego w K. postanowienia o obciążeniu wierzyciela kosztami egzekucyjnymi było umorzenie postępowania egzekucyjnego postanowieniem z [...] czerwca 2018 r. w związku z zaistnieniem okoliczności przewidzianych w art. 59 § 2 u.p.e.a., tj. z uwagi na ustalenie, iż w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty przewyższającej wydatki egzekucyjne. Biorąc pod uwagę podstawę prawną umorzenia postępowania egzekucyjnego, koszty egzekucyjne nie mogły być ściągnięte od zobowiązanego, wobec czego na podstawie art. 64c § 4 u.p.e.a., koszty te winny być pokryte przez wierzyciela.

Ponadto organ II instancji wskazał, że ustawodawca nie uregulował expressis verbis, skutków temporalnych, jakie wiążą się z wydaniem orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny, w którego sentencji stwierdzono o niezgodności przepisu prawa z Konstytucją RP. Zgodnie ze stanowiskiem Ministerstwa Finansów przesłanym do izb skarbowych, zawartym w piśmie z 24 października 2016 r., nr RCL.DPPTK.023.46/2016, sposób wykonania każdego z wyroków Trybunału Konstytucyjnego zależy od skutków, jakie wyrok ten wywołuje. Dla określenia przedmiotowych skutków w analizowanym przypadku, kluczowe znaczenie ma konstatacja, że orzeczenie to dotyczy tzw. "pominięcia prawodawczego". Problem skutków wyroków stwierdzających "pominięcie prawodawcze", należy do złożonych i spornych w doktrynie prawa konstytucyjnego oraz niejednolicie rozstrzyganych przez Trybunał Konstytucyjny. Szeroko prezentowany jest pogląd, że wyroki takie wywołują wyłącznie skutek zobowiązujący (ustalający), tzn. jedynie nakładają na ustawodawcę obowiązek uchwalenia nowelizacji usuwającej niekonstytucyjną lukę prawną, nie derogując przy tym uznanych za niekonstytucyjne przepisów.

Podkreślono również "zakresowy" charakter przywołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Nie powoduje on bowiem utraty mocy obowiązującej przepisów art. 64 § 1 pkt 4 oraz art. 64 § 6 u.p.e.a. Walor domniemania konstytucyjności, ww. przepisy tracą jedynie kwestii objętej stwierdzonym przez Trybunał pominięciem prawodawczym, tj. brakiem określenia maksymalnej wysokości opłaty manipulacyjnej.

Zdaniem organu, z powyższego wynika więc jednoznacznie, iż organ egzekucyjny miał obowiązek zastosować wskazane powyżej przepisy, ustalając wysokość kosztów egzekucyjnych, a zatem słusznie uczynił obciążając nimi wierzyciela. Nie bez znaczenia pozostaje także fakt, iż z zaleceń Trybunału Konstytucyjnego jasno wynika dopuszczalność stosowania stawek procentowych, jako jednej z metod określania wysokości opłat. Trybunał zakwestionował tylko brak stawek maksymalnych, nie wskazał zaś na konieczność stosowania stawek minimalnych. Na konieczność miarkowania kosztów zwróciło uwagę również Ministerstwo Finansów w piśmie do Dyrektorów Izb Administracji Skarbowej z [...] października 2019 r., nr [...].

W ocenie DIAS, mając na uwadze powyższe, organ egzekucyjny słusznie ustalił koszty egzekucyjne w oparciu o obowiązujące i nieuchylone przepisy. W ocenie organu II instancji, organ egzekucyjny ustalił i zastosował maksymalną wysokość opłaty manipulacyjnej w niniejszym postępowaniu w sposób usystematyzowany. Metoda ustalenia górnego limitu opłaty w sposób logiczny i spójny została przedstawiona w uzasadnieniu skarżonego postanowienia. W świetle powyższego stwierdzono, że organ I instancji nie tylko nie naruszył zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej, wyrażonej w art 8 k.p.a. i zasady przekonywania w art. 11 k.p.a., jak twierdzi wierzyciel, ale swoim działaniem ją w pełni zrealizował.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględniając skargę stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie poza sporem jest obciążenie wierzyciela kosztami egzekucyjnymi prowadzonego wobec zobowiązanej spółki M. sp. z o.o. z siedzibą w K. wobec braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję oraz po wyczerpaniu wszystkich możliwych środków egzekucyjnych.

W skardze skarżąca podkreśliła jednak, że organ nie zastosował się do wytycznych uprzednio orzekającego w sprawie Sądu, ani do wytycznych przedstawionych w przytoczonym wyżej wyroku TK. Zdaniem skarżącej obciążenie jej kosztami postępowania w wysokości 6.964,57 zł nastąpiło wbrew ww. wyrokowi Trybunału. Odniesienie się do opłaty za zajęcie nieruchomości jest niezgodne z prawem i nie znajduje odzwierciedlenia w faktycznie poniesionych przez organ egzekucyjny nakładach pracy.

Zdaniem WSA w niniejszej sprawie, postanowienia obu organów, ograniczyły się wyłącznie do określenia maksymalnej wysokości opłat manipulacyjnych i wydatku egzekucyjnego. Wypełniona zatem została tylko cześć wywodu zawartego w wyroku TK, w której odniesiono się do konieczności określenia maksymalnej wysokości opłat egzekucyjnej i manipulacyjnej, ich górnej granicy, z uwagi na fakt, iż brak określenia takiego pułapu może prowadzić w pewnych warunkach do sytuacji całkowitego zerwania związku pomiędzy świadczeniem organu egzekucyjnego a wysokością ponoszonych za dokonanie tych czynności opłat. Organy natomiast – wbrew podnoszonej przez nie argumentacji - pominęły w zupełności tą część wywodu Trybunału, w której powiązano brak określenia górnej granicy opłat z formą dochodu organu egzekucyjnego nieuzasadnionego wielkością, czasochłonnością czy stopniem skomplikowania podejmowanych czynności egzekucyjnych.

W zaskarżonym postanowieniu nie wykazano, jakie koszty (wydatki) organ egzekucyjny poniósł w powiązaniu z konkretnymi czynnościami w postępowaniu egzekucyjnym i jaki nakład pracy organu egzekucyjnego legł u podstaw ustalenia wysokości kosztów egzekucyjnych. Zdaniem Sądu, nie doszło do wyjaśnienia tego, czy określone aktualnie w wysokości 6.961,77 zł koszty egzekucyjne pozostają konsekwencją podjętych przez organ egzekucyjny czynności. Organy za punkt odniesienia przy określaniu kosztów egzekucyjnych za zajęcie innej wierzytelności, przyjął regulację ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji dotyczącą wysokości tych kosztów przy egzekucji z nieruchomości.

Jako absolutnie nieuprawnione Sąd ocenił to stanowisko. Podkreślił, że nakład pracy i ilość podejmowanych czynności przez organ egzekucyjny przy egzekucji z nieruchomości jest niewspółmiernie większy i jest wręcz skomplikowany w porównaniu do czynności, której dokonano w niniejszej sprawie, tj. zajęcia innej wierzytelności. W zasadzie są to czynności nieporównywalne, więc nie znajduje żadnego uzasadnienia (ani logicznego, ani racjonalnego, a tym bardziej prawnego) stosowanie jako punktu odniesienia, stawki przewidzianej za zajęcie nieruchomości przy ustalaniu kosztów za zajęcie wierzytelności.

W konsekwencji zarzuty naruszenia prawa procesowego, jak również materialnego szczegółowo opisane w złożonej przez skarżącą skardze Sąd uznał za uzasadnione.

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w K. wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wniósł także o zasądzenie kosztów postępowania

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1. I. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, tj.:
2. 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a., art. 153 p.p.s.a. i 151 p.p.s.a. poprzez dokonanie nieprawidłowej kontroli przepisów zastosowanych przez organ egzekucyjny, tj.: art. 64 § 1 pkt 4 i § 6 u.p.e.a. w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2016 r., sygn. akt. SK 31/14. Naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż dostrzeżenie przez Sąd uchybień skutkowało uwzględnieniem skargi skarżącej, gdy przy prawidłowej kontroli skargę należało oddalić,
3. 2. art. 153 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że organ podatkowy nie uwzględnił oceny prawnej i wskazań wyrażonych w wyroku WSA w Krakowie z 14 lutego 2019 r., sygn. akt. I SA/Kr 1276/18, a dotyczących wysokości ponoszonych przez wierzyciela opłat za dokonanie czynności egzekucyjnych, gdy należało przyjąć, że organ zastosował się do wytycznych zawartych w wyroku o którym mowa wyżej, a więc uwzględnił wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2016 r., sygn. akt. SK 31/14 i przytoczył argumenty przemawiające za poniesionym nakładem pracy przez organ egzekucyjny,
4. 3. art. 141 § 4 p.p.s.a. zdanie drugie poprzez błędne udzielenie wskazań co do dalszego postępowania, sprzecznych z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2016 r., sygn. akt. SK 31/14, przez uznanie, że organ egzekucyjny powinien ograniczyć ustalenie wysokości kosztów egzekucyjnych do wydatków za dokonanie czynności egzekucyjnych, a więc kosztów poniesionych w ramach oznaczonego postępowania egzekucyjnego, gdy należało przyjąć, że przy wyznaczaniu opłat nie bierze się pod uwagę sytuacji indywidualnego podmiotu, który te opłaty uiszcza., a określenie danin publicznych powinno nastąpić w wysokości procentowej, gdyż opłaty nie muszą odpowiadać poniesionym wydatkom i nie zawsze wiążą się z ekwiwalentnym świadczeniem podmiotu publicznego,
5. 4. art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. przez obciążenie wierzyciela kosztami w kwocie 6.964,57 zł w sytuacji, gdy od dłużnika nie ściągnięto żadnej kwoty, przez co została naruszona zasada praworządności oraz zasada proporcjonalności, gdy należało przyjąć, że wyrok Trybunał Konstytucyjnego jest wyrokiem zakresowym i nie wyklucza stawek z art. 64 § 1 u.p.e.a., a więc dopuszcza ustalanie kosztów w sposób procentowy.
6. II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.:
7. 1. art. 64 § 1 pkt 4 i § 6 u.p.e.a. w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2016 r., sygn. akt SK 31/14 poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że dopuszczalne jest ustalenie opłaty egzekucyjnej w kwocie odpowiadającej poniesionym wydatkom, gdy przy dokonaniu prawidłowej wykładni należało przyjąć, że z zaleceń Trybunału Konstytucyjnego jasno wynika dopuszczalność stosowania stawek procentowych, jako jednej z metod określania wysokości opłat.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Stosownie do art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania określone w § 2 powołanego przepisu, co pozwoliło na rozpoznanie sprawy w zakresie wyznaczonym zarzutami skargi kasacyjnej oraz stosownie do art. 193 zd. drugie p.p.s.a. – przedstawienie motywów rozstrzygnięcia, w odniesieniu do tych zarzutów.

Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny za podstawę dalszych rozważań i rozpoznania skargi kasacyjnej przyjął stan faktyczny sprawy, z którego wynika, że organ egzekucyjny zajął konto bankowe zobowiązanego, na którym nie było środków pieniężnych podlegających pobraniu. Podjął również inne czynności egzekucyjne w celu wyjawienia majątku dłużnika, które nie dały zamierzonego rezultatu. Wobec nieskuteczności egzekucji organ umorzył postępowanie egzekucyjne i obciążył wierzyciela kosztami egzekucyjnymi.

Nadto, Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił fakt, że niniejsza sprawa była dwukrotnie przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie. Sąd wyrokiem z 14 lutego 2019 r., sygn. akt I SA/Kr 1276/18, rozpoznając sprawę po raz pierwszy, uchylił postanowienia organów obu instancji w przedmiocie obciążenia wierzyciela kosztami postępowania egzekucyjnego. Syntezę udzielonych wówczas organom wskazań co do dalszego postępowania zawiera poniższy cytat z uzasadnienia tego wyroku: "Tak więc ustalając wysokość kosztów egzekucyjnych, które mają obciążyć wierzyciela, organy egzekucyjne powinny wziąć pod uwagę rzeczywiste wydatki i koszty związane z dokonaniem w toku postępowania egzekucyjnego poszczególnych czynności egzekucyjnych, przy uwzględnieniu ich pracochłonności i czasochłonności, mając na względzie, aby ustalone koszty nie pozostawały w oderwaniu od nakładów pracy organu.

Zdaniem Sądu, dokonując oceny, czy koszty egzekucyjne są właściwe w danej sprawie, należy brać pod uwagę nie tylko faktycznie poniesione wydatki, ale uwzględnić również fakt, że prowadzenie postępowania egzekucyjnego wymaga nakładu pracy i czasu. Odnosząc te uwagi do zaskarżonego postanowienia, jak również postanowienia organu I instancji należy stwierdzić, że nie dokonano w nich takiej oceny, co skutkuje uznaniem naruszenia treści art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. i § 6 tego przepisu. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy konieczne będzie zatem takie wyliczenie kosztów egzekucyjnych w zakresie opłat egzekucyjnych jak i opłaty manipulacyjnej ażeby okazały się one adekwatne do poniesionych wydatków jak również nakładu pracy organu egzekucyjnego mając na uwadze standardy wynikające z wyroku SK [...].", (s. 6 i 7 wyroku), z którego jednoznacznie wynika, że organ obliczając ponownie opłaty powinien określić je w wysokości zbliżonej do poniesionych kosztów i nakładów pracy.

Stosownie do art. 153 p.p.s.a. stanowisko to wiązało nie tylko organy, którym przekazano sprawę do ponownego rozpoznania, ale również i Sąd I instancji, który rozpoznawał ponownie tą sprawę. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Przez ocenę prawną, o której mowa w tym przepisie, rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w danej sprawie. Natomiast związanie sądu oceną prawną wyrażoną we wcześniejszym wyroku oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się temu poglądowi w pełnym zakresie oraz zareagowania w razie, gdy organ administracji nie zastosuje się do tej oceny i wynikających z niej wskazań co do dalszego postępowania. Związanie to obejmuje nie tylko ten sąd i organ, którego działanie było bezpośrednio przedmiotem orzeczenia sądu, ale także każdy organ i sąd orzekający w danej sprawie do czasu jej ostatecznego zakończenia (art. 170 i art. 171 p.p.s.a.). Ocena ta wiąże tylko o tyle, o ile odnosi się do tych samych okoliczności faktycznych i prawnych. W orzecznictwie (podobnie jak i w piśmiennictwie) przyjmuje się, że ocena traci swoją moc wiążącą w razie zmiany stanu prawnego, zmiany istotnych okoliczności faktycznych, wzruszenia orzeczenia w przewidzianym do tego trybie oraz z uwagi na późniejsze podjęcie przez skład poszerzony NSA uchwały zawierającej ocenę prawną odmienną od wyrażonej we wcześniejszym wyroku sądu administracyjnego.

W sytuacji więc, gdy na dzień rozpoznawania przez organ sprawy nie uległ zmianie stan faktyczny i prawny w tej sprawie, co powinien wykazać wnoszący skargę kasacyjną, to niezastosowanie się przez organ do oceny prawnej i wskazań zawartych w wyroku stanowi naruszenie art. 153 p.p.s.a. W przypadku bowiem niepodzielenia poglądu wyrażonego w wyroku organ powinien taki wyrok zaskarżyć. Jeśli jednak tego nie uczyni i nie zachodzą okoliczności pozwalające na odstąpienie od dokonanej przez sąd oceny prawnej i udzielonych wskazań co do dalszego postępowania, to obowiązkiem organ jest wykonanie w pełni wyroku sądu.

Z powyższych względów należy zgodzić się z Sądem I instancji, że zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji narusza prawo. Organy obu instancji nie w pełni zrealizowały wskazania zawarte w wyroku z 14 lutego 2019 r., co musiało skutkować ponownym uchyleniem obu postanowień organów. Wbrew zaleceniom Sądu organy obu instancji ograniczyły się do określenia maksymalnej wysokości opłaty manipulacyjnej i wydatków egzekucyjnych (posiłkując się rozwiązaniem przewidzianym dla egzekucji z nieruchomości), bez wykazania (chociażby w przybliżeniu) rzeczywistych kosztów w związku z podjętymi czynnościami egzekucyjnymi, do czego były zobowiązane. Samo wymienienie w postanowieniach czynności egzekucyjnych, jakie zostały podjęte przez organ w celu wyjawienia majątku zobowiązanego, nie czyni zadość wyrokowi.

Podsumowując, za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a.

W konsekwencji za niezasadny należało uznać również zarzut naruszenia art. 141 § 4 zd. drugie p.p.s.a. Poprzez wydanie zaskarżonego wyroku Sąd I instancji zmierza bowiem do wyegzekwowania od organu zrealizowania wyroku z 14 lutego 2019 r.

Za niezasadny należało też uznać zarzut naruszenia art. 64 § 1 pkt 4 i § 6 u.p.e.a. W pierwszej kolejności wskazać wypada, że w ponownym postępowaniu organ ograniczył się do obliczenia opłaty manipulacyjnej oraz wydatku egzekucyjnego, co oznacza, że zaskarżone postanowienie zostało oparte w istocie na art. 64 § 6 u.p.e.a. Skoro jednak wnoszący skargę kasacyjną zarzucił też naruszeni art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a., to właściwym jest przypomnienie w całości tez wyroku Trybunał Konstytucyjny (TK) z 28 czerwca 2016 r. w sprawie SK 31/14, którym Trybunał orzekł, że "1. Art. 64 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2016 r. poz. 599) w zakresie, w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty za dokonane czynności egzekucyjne, jest niezgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadą zakazu nadmiernej ingerencji w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 31 ust. 3 Konstytucji.

2. Art. 64 § 6 ustawy powołanej w punkcie 1 w zakresie, w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty manipulacyjnej, jest niezgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadą zakazu nadmiernej ingerencji w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 31 ust. 3 Konstytucji.

3. Art. 64 § 8 ustawy powołanej w punkcie 1 w zakresie, w jakim nie przewiduje możliwości obniżenia opłaty, o której mowa w art. 64 § 1 pkt 4 tej ustawy i opłaty manipulacyjnej w razie umorzenia postępowania z uwagi na dobrowolną zapłatę egzekwowanej należności po dokonaniu czynności egzekucyjnych, jest niezgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadą zakazu nadmiernej ingerencji w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 31 ust. 3 Konstytucji.

4. Art. 64 § 1 pkt 1-5, 7, 11, 12 i art. 64 § 6 ustawy powołanej w punkcie 1 w zakresie, w jakim przepisy te nie określają maksymalnej wysokości opłat egzekucyjnych i opłaty manipulacyjnej, nie są niezgodne z art. 217 Konstytucji."

W ogólnym zarysie wyroki TK są wyrokami w przedmiocie kontroli konstytucyjności prawa. Dokonana w ramach tych wyroków wykładnia prawa powinna mieć więc charakter uniwersalny. Wyroki te co najwyżej mogą różnić się skutkami prawnymi. Oprócz wyroków o tzw. prostych skutkach prawnych (wyroki pozytywne – stwierdzające zgodność badanego przepisu z konstytucją i wyroki negatywne – stwierdzające niekonstytucyjność), w doktrynie wyróżnia się inne rodzaje wyroków, w szczególności wyroki interpretacyjne i zakresowe. W wyroku interpretacyjnym TK stwierdza zgodność lub niezgodność z konstytucją przepisu prawa w określonym jego rozumieniu, natomiast w wyroku zakresowy TK stwierdza zgodność lub niezgodność z konstytucją przepisu prawa w określonym zakresie jego zastosowania. Powołany wcześniej wyrok TK jest wyrokiem zakresowym negatywnym, bowiem rozstrzyga kwestię konstytucyjności wskazanych w nim norm w odniesieniu do treści normatywnej pominiętej.

Jest to więc wyrok zakresowy o niekonstytucyjności tzw. pominięcia prawodawczego. Prawodawca, normując określoną sferę stosunków, dokonał tego w sposób niepełny, regulując ją tylko fragmentarycznie (tu: bez określenia górnej granicy wysokości opłaty egzekucyjnej i opłaty manipulacyjnej). Oznacza to, że mimo wydania przez Trybunał wyroku stwierdzającego niekonstytucyjność wskazanych przepisów, przepisy te nadal obowiązują. Wyrok zakresowy rozstrzyga bowiem jedynie czy przepis prawa, którego rozumienie nie budzi wątpliwości, jest zgodny z konstytucją w pewnym zakresie jego zastosowania. Wyrok taki nie powoduje więc przeredagowania tekstu przepisu o tę niekonstytucyjną treść. Przepis ten pozostaje nadal w literalnym brzmieniu nadanym przez ustawodawcę (do czasu jego zmiany czy uchylenia) i nie wyróżnia on w żaden sposób treści pominiętej. W praktyce oznacza to konieczność czytania takiego przepisu, do czasu wprowadzenia zmiany, łącznie z wykładnią i wskazaniami zawartymi w wyroku TK.

Trybunał w motywach powołanego wcześniej wyroku zauważył, że brak określenia górnej granicy opłaty egzekucyjnej i opłaty manipulacyjnej powoduje, że w pewnych warunkach (w przypadku należności o znacznej wartości) następuje całkowite zerwanie związku między świadczeniem organu egzekucyjnego a wysokością ponoszonych za dokonanie tych czynności opłat. Opłaty te nie są wtedy formą zryczałtowanego wynagrodzenia organu prowadzącego egzekucję za podejmowane czynności, lecz z perspektywy dłużnika stają się jedynie dodatkową sankcją pieniężną. Wskazał także, że brak określenia górnej granicy analizowanych opłat powoduje, że z punktu widzenia organu egzekucyjnego stają się one formą dochodu nieuzasadnionego wielkością, czasochłonnością, czy stopniem skomplikowania podejmowanych czynności egzekucyjnych. W ujęciu materialnym stają się więc obciążeniem podatkowym. Mechanizm ustalania opłaty stosunkowej ze wskazaną jej górną granicą, chroni przed tego typu sytuacjami.

Wartość wyznaczona kwotowo zakreśla bowiem maksymalny pułap opłaty i dzięki temu ogranicza kwotę określoną procentowo przed jej nadmierną wysokością. Trybunał zauważył też, że w ujęciu materialnym opłaty te są zbliżone do podatku, co oznacza, że należy je interpretować ściśle, zgodnie z intencją ustawodawcy konstytucyjnego, w tym z wyrażoną w art. 217 Konstytucji RP konstytucyjną zasadę określoności ustawowej.

Trybunał zauważył też, że stosownie do art. 64c § 1 u.p.e.a., zarówno opłata za czynności egzekucyjne, jak i opłata manipulacyjna wraz z poniesionymi przez organ egzekucyjny wydatkami wchodzą w skład kosztów egzekucyjnych. Koszty te powstają w związku z podjęciem przez organy egzekucyjne czynności egzekucyjnych i mają charakter odrębnego obciążenia zobowiązanego o charakterze publicznoprawnym. Opłaty za czynności egzekucyjne ponosi się za podejmowane i dokonywane przez organ egzekucyjny czynności egzekucyjne. Z kolei opłata manipulacyjna stanowi zwrot wydatków poniesionych przez organ egzekucyjny za wszelkie czynności manipulacyjne dokonane w toku prowadzonej egzekucji. Opłaty te są formą zryczałtowanego wynagrodzenia dla organu prowadzącego egzekucję. Ustalane są w sposób niezwiązany z rzeczywistymi kosztami konkretnego postępowania egzekucyjnego. Ich wysokość określona została stosunkowo, jako określony procent od kwoty egzekwowanej należności.

W ocenie Trybunału nie budzi wątpliwości konstytucyjnych dopuszczalność stosowania stawek stosunkowych (procentowych) jako jednej z metod określania wysokości danin publicznych, także opłat. Tak określona wysokość opłaty egzekucyjnej może nie być w pełni adekwatna do nakładu pracy organu egzekucyjnego i stopnia skuteczności jego działań w konkretnej egzekucji. Jest to sytuacja konstytucyjnie dopuszczalna. W tym zakresie ustawodawca ma bowiem znaczną swobodę regulacyjną. Z samej też istoty opłat wynika, że nie zawsze wiążą się one z ekwiwalentnym świadczeniem podmiotu publicznego.

Trybunał zauważył jednak, że swoboda ustawodawcy określania wysokości opłat nie jest jednak nieograniczona. Problematyka wysokości opłat w egzekucji jest bowiem nierozerwalnie związana z zapewnieniem właściwej równowagi między interesem państwa, polegającym na otrzymaniu zwrotu wydatków za przeprowadzone postępowanie egzekucyjne, a ochroną podmiotów przed nadmiernym fiskalizmem państwa. Istotne jest zatem zachowanie przez ustawodawcę racjonalnej zależności między wysokością opłat w egzekucji a czynnościami organów, za podjęcie których opłaty te zostały naliczone.

Określając skutki orzeczenia Trybunał wskazał jednak, że dla właściwej realizacji wyroku w rozpatrzonej sprawie konieczna jest interwencja ustawodawcy, który powinien, w granicach norm konstytucyjnych i z uwzględnieniem wniosków wynikających z tego wyroku, określić nie tylko maksymalną wysokość opłaty egzekucyjnej, o której mowa w art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. oraz opłaty manipulacyjnej, o której mowa w art. 64 § 6 u.p.e.a., ale także maksymalną wysokość innych opłat egzekucyjnych, przeciwko którym można wysunąć zarzuty podobne do rozpatrzonych w niniejszej sprawie.

Nadto, ustawodawca powinien określić sposób obliczania wysokości tych opłat w razie umorzenia postępowania w związku z dobrowolną zapłatą egzekwowanej należności po dokonaniu czynności egzekucyjnych. Trybunał zaznacza przy tym, że konieczność podjęcia przez ustawodawcę odpowiednich kroków w celu wykonania niniejszego wyroku powinna stanowić okazję do szerszego spojrzenia na przyjęty model opłat w egzekucji w administracji.

Mając na względzie powyższe rozważania należałoby stwierdzić, że zaskarżony wyrok jak i wcześniejszy wyrok Sądu I instancji odpowiadają prawu. Niemniej jednak wypada zauważyć, że po wydaniu tych wyroków, zgodnie ze wskazaniami zawartymi w wyroku TK w sprawie SK 31/14, z dniem 20 lutego 2021 r. został znowelizowany m.in. art. 64 u.p.e.a. (art. 1 pkt 19 ustawy z dnia 4 lipca 2019 r.; Dz.U. z 2019, poz. 1553). Okoliczność ta ma istotne znaczenia dla końcowego załatwienia niniejszej sprawy. Z treści przepisów przejściowych wynika bowiem, że nowy sposób liczenia opłaty manipulacyjnej ma zastosowanie również do opłat niewyegzekwowanych i niezapłaconych przed dniem wejścia w życie noweli.

W związku z tym w ponownym postępowaniu organ powinien uwzględnić w szczególności następujące przepisy ustawy nowelizującej:

1. - art. 7, który stanowi:, że: "1. Niewyegzekwowaną lub niezapłaconą przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy opłatę manipulacyjną naliczoną w egzekucji należności pieniężnej objętej każdym tytułem wykonawczym w wysokości wyższej niż 100 zł na podstawie art. 64 § 6 ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym, pobiera się w wysokości 100 zł.
2. 2. Jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy opłata, o której mowa w ust. 1, została częściowo wyegzekwowana lub zapłacona w wysokości niższej niż 100 zł, opłatę pobiera się w wysokości stanowiącej różnicę pomiędzy kwotą 100 zł a kwotą opłaty wyegzekwowanej lub zapłaconej.
3. 3. Nie pobiera się opłaty, o której mowa w ust. 1, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy opłata ta została wyegzekwowana lub zapłacona w wysokości nie niższej niż 100 zł."
4. - art. 12, który stanowi, że "(...) 2. W postępowaniu egzekucyjnym ponownie wszczętym od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy pobiera się niewyegzekwowane lub niezapłacone:
5. 1) opłatę manipulacyjną naliczoną na podstawie art. 64 § 6 ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym, zgodnie z art. 7 (...)" oraz
6. - art. 13, który stanowi, że "(...) 2. Organ egzekucyjny zawiadamia wierzyciela, jeżeli obciążają go koszty egzekucyjne, o wysokości opłat, o których mowa w art. 7-9, przy pierwszej czynności podjętej w stosunku do wierzyciela, nie później niż w terminie 6 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy.

1. 3. Na wniosek zobowiązanego lub wierzyciela złożony w terminie 7 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, o którym mowa odpowiednio w ust. 1 i 2, organ egzekucyjny wydaje postanowienie w sprawie wysokości opłat, o których mowa w art. 7-9. Na postanowienie przysługuje zażalenie."

Podsumowując, za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 64 § 1 pkt 4 i § 6 u.p.e.a. Sąd odwoławczy dokonując kontroli zaskarżonego orzeczenia uwzględnił stan prawny, który obowiązywał w dacie wydania tego wyroku. Zmiana stanu prawnego jak miała miejsce po wydaniu tego wyroku nie mogła wpłynąć na ocenę tego wyroku. Natomiast powinna zostać uwzględniona przez organ rozpoznający ponownie tą sprawę.

W konsekwencji za niezasadny należało uznać także zarzut naruszenia przepisów postępowania ujęty w pkt I. ppkt 1 i 4 petitum skargi kasacyjnej. Źródłem jego sformułowania jest bowiem błędne rozumienie art. 64 § 1 pkt 4 i § 6 u.p.e.a.

Sąd I instancji nie naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a.

Skuteczność zarzutu opartego na tej podstawie jest uzależniona od wyniku dokonanej przez Sąd kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem. Jak zostało wcześniej wykazane organy obu instancji naruszyły art. 153 p.p.s.a., co musiało skutkować uchyleniem postanowień, a nie – oddaleniem skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Stan sprawy nie wymagał też wzruszania innych aktów prawnych podjętych w granicach tej sprawy. Nie doszło więc do naruszenia powołanego w skardze kasacyjnej art. 135 p.p.s.a. W myśl tego przepisu sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Zaskarżony wyrok nie narusza również art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. Przepisy te kreują odpowiednio: zasadę praworządności, zasadę prawdy obiektywnej, zasadę uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, a także zasadę zaufania do władzy publicznej.

Wyrażona w art. 6 k.p.a. zasada praworządności oznacza, że organy administracji publicznej powinny przestrzegać normy prawne (materialne i procesowe) regulujące procedurę podejmowania aktu administracyjnego, co w tym postępowaniu nie zostało w pełni zrealizowane.

Z kolei wyrażona w art. 7 k.p.a. zasada prawny materialnej, obliguje organ do wszechstronnego i kompletnego zebrania materiału dowodowego w celu zakończenia sprawy. Wymienione w tym przepisie interesy są prawnie równorzędne, co oznacza, że organ za każdym razem ma obowiązek udowodnić, iż interes społeczny jest na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych strony, co w sprawie nie miało miejsca – organy wbrew wskazaniom wyroku nie wykazały podstawy faktycznej do wydania zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji.

Natomiast, jeśli chodzi o wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasadę zaufania do władzy publicznej, to należy zauważyć, że strona ma prawo oczekiwać, że organ wykona wyrok sądu w całości. Tak więc jakiekolwiek inne działania organu podważają tą zasadę.

Podsumowując, za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135, art. 153 i art. 151 p.p.s.a. oraz art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a.

Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.