Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 czerwca 2020 r., sygn. akt V SA/Wa 2083/19, w sprawie ze skargi [A] sp. z o.o. w T. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z[...] października 2019 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji – uchylił zaskarżoną decyzją oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji oraz orzekł o kosztach postępowania sądowego.
Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:
W dniu 15 czerwca 2016 r. skarżąca złożyła w Biurze Powiatowym ARiMR w Ostrowie Wielkopolskim wniosek o przyznanie płatności na rok 2016, w którym zadeklarowała do płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami działki rolne położone w ramach I strefy nizinnej o powierzchni 128,85 ha oraz działki rolne położone w ramach II strefy nizinnej o powierzchni 12,87 ha.
Decyzją z [...] kwietnia 2017 r. Kierownik BP przyznał stronie płatność ONW na 2016 r. w łącznej wysokości 3360,72 zł do gruntów położonych w strefie nizinnej II oraz odmówił przyznania stronie płatności ONW do gruntów położonych w strefie nizinnej I. Decyzja została doręczona spółce 5 kwietnia 2017 r.
Pismem z [...] lipca 2019 r. Dyrektor Oddziału zawiadomił stronę o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Biura z [...] kwietnia 2017 r.
Decyzją z [...] sierpnia 2019 r. Dyrektor Oddziału stwierdził nieważność decyzji Kierownika Biura z [...] kwietnia 2017 r. Decyzja ta została utrzymana przez Prezesa ARiMR decyzją z [...] października 2019 r.
W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że decyzja Kierownika Biura z [...] kwietnia 2017 r. narusza w sposób rażący art. 19a rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającym rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 2014.181.48 ze zm.), co uzasadnia stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.; dalej: k.p.a.)
Organ wskazał, że w 2016 r. spółka zadeklarowała do płatności ONW strefę nizinną II o powierzchni 12,87 ha, natomiast powierzchnia gruntów stwierdzona w ramach tej strefy wyniosła 12,73 ha. Zatem wyliczona procentowa różnica między powierzchnią działek rolnych zadeklarowanych kwalifikowanych położonych na obszarze ONW strefa nizinna II a powierzchnią stwierdzoną w czasie kontroli administracyjnej wyniosła 1,10%. Przyznana kwota płatności za 2016 r. w ramach strefy nizinnej II wyniosła 3360,72 zł. Ponadto strona zadeklarowała w 2016 r. do płatności ONW strefa nizinna I powierzchnię 128,85 ha, natomiast powierzchnia gruntów stwierdzona w ramach tej strefy wyniosła 67,62 ha. Wyliczona procentowa różnica między powierzchnią działek rolnych zadeklarowanych kwalifikowanych położonych na obszarze ONW strefa nizinna I a powierzchnią stwierdzoną w czasie kontroli administracyjnej wyniosła 90,55%.
Ze względu na to, że powierzchnia zatwierdzona po zastosowaniu zmniejszenia, o którym mowa w art. 19a ust. 1 rozporządzenia nr 640/2014, wyniosła zero, płatność w ramach strefy nizinnej I za 2016 r. została odmówiona. Jak wynika z decyzji z [...] kwietnia 2017 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Ostrowie Wielkopolskim nie orzekł jednak o wysokości kary administracyjnej wynikającej z przedeklarowania powierzchni, o której mowa w art. 19a rozporządzenia nr 640/2014, rażąco naruszając tym samym przepisy prawa materialnego, tj. ww. art. 19a rozporządzenia nr 640/2014.
W ocenie Prezesa ARiMR brak uwzględnienia dyspozycji ww. przepisów w decyzji Kierownika Biura z [...] kwietnia 2017 r. oznacza wyraźną i oczywistą sprzeczność pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy a treścią przepisów, co stanowi przesłankę obligującą właściwy organ do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji dotkniętej wadą kwalifikowaną. Oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, jaki został naruszony oraz skutki rozstrzygnięcia niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności poprzez niezastosowanie kary administracyjnej wynikającej z przedeklarowania powierzchni, w sytuacji, gdy przepisy prawa nakładały taki obowiązek, uzasadniają, zdaniem organu odwoławczego, stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika z dnia [...] kwietnia 2017 r. w sprawie przyznania spółce płatności ONW na rok 2016.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, stwierdzając, że zostały wydane z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Istotę sporu w rozpoznawanej sprawie stanowi ocena, czy za wydaną z rażącym naruszenie prawa, w myśl art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., można uznać decyzję w sprawie płatności ONW, w której nie nałożono na stronę kary administracyjnej w sytuacji, gdy w okolicznościach faktycznych sprawy zostały spełnione przesłanki obligujące organ do wymierzenia stronie takiej kary.
WSA podkreślił, że instytucja stwierdzenia nieważności decyzji, dająca prawną możliwość eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych ciężkimi wadami materialnoprawnymi, wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a., jest nadzwyczajnym środkiem weryfikacji decyzji administracyjnych i stanowi wyjątek od trwałości decyzji ostatecznych wyrażonej w art. 16 k.p.a., a służącej ochronie takich wartości jak ochrona porządku prawnego, ochrona praw nabytych, pewność, stabilność i bezpieczeństwo obrotu prawnego. Z tego powodu tryb ten może być zastosowany tylko w przypadku bezspornego ustalenia wystąpienia kwalifikowanych wad decyzji określonych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., które to przesłanki z racji ich wyczerpującego wyliczenia nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej.
W myśl art. 22 i art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2018 r. poz. 627 ze zm.; dalej: ustawa PROW) płatności ONW są przyznawana na wniosek o ich przyznanie w drodze decyzji administracyjnej. W postępowaniu w sprawie o przyznanie płatności co do zasady zastosowanie znajduje Kodeks postępowania administracyjnego z modyfikacjami wynikającymi z art. 27 tej ustawy. Zgodnie z art. 27 ust. 1 pkt 2 ustawy PROW organ prowadzący postępowanie z wniosku o przyznanie płatności organ obowiązany jest w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Nie musi on zatem gromadzić materiału dowodowego, jak wynika to z art. 77 § 1 k.p.a. Ustawa PROW nie wprowadza modyfikacji co do elementów, jakie powinna zawierać decyzja w sprawie płatności, zatem w pełnym zakresie zastosowanie znajduje art. 107 k.p.a. Przepis art. 107 § 2 k.p.a. stanowi, iż oprócz składników decyzji określonym w § 1, przepisy szczególne mogą określać także inne składniki, które powinna zawierać decyzja.
W niniejszej sprawie przepisami określającym dodatkowe składniki decyzji w sprawie przyznania płatności są art. 29 ustawy PROW oraz art. 19a rozporządzenia nr 640/2014.
Zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy PROW w decyzji administracyjnej w sprawie o przyznanie pomocy:
- 1) określa się również zmniejszenia tej pomocy, wykluczenia z tej pomocy oraz pozostałe kary administracyjne, o których mowa w art. 63 ust. 2 rozporządzenia nr 1306/2013, jeżeli zachodzą przesłanki ich zastosowania, oraz
- 2) ustala się kwotę podlegającą odliczeniu, o którym mowa w art. 28 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 908/2014 z dnia 6 sierpnia 2014 r. ustanawiającego zasady dotyczące stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do agencji płatniczych i innych organów, zarządzania finansami, rozliczania rachunków, przepisów dotyczących kontroli, zabezpieczeń i przejrzystości (Dz. Urz. UE L 255 z 28.08.2014, str. 59), jeżeli zachodzą przesłanki ustalenia tej kwoty.
W myśl zaś art. 19a ust. 1 rozporządzenia nr 640/2014, jeżeli w odniesieniu do danej grupy upraw obszar zgłoszony do celów systemów pomocy oraz środków wsparcia przekracza obszar zatwierdzony zgodnie z art. 18 tego rozporządzenia, pomoc lub wsparcie oblicza się na podstawie obszaru zatwierdzonego, pomniejszonego o wartość 1,5 raza większą od stwierdzonej różnicy, jeśli różnica ta wynosi więcej niż 3% zatwierdzonego obszaru lub dwa hektary. Kara administracyjna nie przekracza 100% wartości kwot obliczonych w oparciu o zgłoszony obszar. Jeśli na beneficjenta nie nałożono jeszcze żadnej kary administracyjnej za zawyżenie deklaracji obszaru w odniesieniu do danego systemu pomocy lub środka wsparcia, wówczas karę administracyjną zmniejsza się o 50%, jeżeli różnica pomiędzy obszarem zgłoszonym a obszarem zatwierdzonym nie przekracza 10% obszaru zatwierdzonego (art. 19a ust. 2). Jeżeli beneficjentowi zmniejszono karę administracyjną i ten beneficjent ma zostać ponownie objęty wyżej opisaną karą administracyjną w odniesieniu do danego systemu pomocy lub środka wsparcia w kolejnym roku składania wniosków, wówczas płaci on pełną karę administracyjną w odniesieniu do tego kolejnego roku składania wniosków oraz płaci kwotę, o jaką wcześniejsza kara administracyjna została zmniejszona (art. 19a ust. 3).
Jeśli kwota kary nie może być w całości odliczona w ciągu trzech kolejnych lat kalendarzowych następujących po roku kalendarzowym, w którym dokonano ustalenia o zawyżeniu obszaru zgłoszonego do celów systemów pomocy oraz środków wsparcia, anuluje się saldo pozostałe do spłaty (art. 19a ust. 4).
Jak wynika z akt sprawy, procentowa różnica między powierzchnią działek rolnych zadeklarowanych przez spółkę do płatności ONW w ramach strefy nizinnej I a powierzchnią stwierdzoną w czasie kontroli administracyjnej przez organ wyniosła 90,55%. Kierownik Biura wyliczył płatność zgodnie z art. 19a ust. 1 rozporządzenia nr 640/2014, która wyniosła 0 zł. Z niewiadomych powodów, niewyjaśnionych też przez Dyrektora Oddziału i Prezesa ARiMR, Kierownik Biura nie orzekł jednak o wysokości kary administracyjnej wynikającej z przedeklarowania powierzchni, o której mowa w art. 19a rozporządzenia nr 640/2014, całkowicie pomijając tę kwestię w decyzji z [...] kwietnia 2017 r.
Sąd I instancji zauważył, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego regulują sposoby korygowania tego typu błędów organu poprzez instytucję uzupełnienia decyzji, z której może skorzystać zarówno strona (na wniosek) jaki i organ (z urzędu). Przepisy art. 111 § 1 i § 1a k.p.a. stanowią, iż organ, który wydał decyzję, może ją uzupełnić z urzędu, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, jeżeli nie rozstrzygnął o całości żądania strony albo nie nadał decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, albo nie zamieścił w osnowie decyzji rozstrzygnięcia, które zgodnie z przepisami szczególnymi, powinien był zamieścić z urzędu, albo gdy nie pouczył strony o środkach prawnych służących stronie od decyzji (odwołanie, powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego).
W rozpoznawanej sprawie Kierownik Biura nie skorzystał jednak z instytucji uzupełnienia decyzji. Zamiast tego 2 lata później, pismem z [...] lipca 2019 r., zwrócił się do Dyrektora Oddziału o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] kwietnia 2017 r. "na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., w celu przeprowadzenia ponownej kontroli administracyjnej sprawy".
WSA podkreślił, że organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji nie jest kompetentny do rozstrzygania jej co do meritum. W postępowaniu prowadzonym w omawianym trybie organ ma obowiązek rozpatrywać ją jedynie w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a., tzn. nie może rozstrzygać jej co do istoty tak jak w postępowaniu odwoławczym. Instytucji Nie można wykorzystywać tej instytucji do usunięcia naruszeń prawa popełnionych przez organ, których nie da się zakwalifikować jako rażące, czy też w celu korekcji błędów organu, które wynikały z niedopełnienia obowiązków przez organ. Szczególnie jeżeli organ nie skorzystał z dostępnych prawnie instytucji konwalidacji błędów, zaś negatywne skutki decyzji nieważnościowej obciążają stronę.
Sąd zwrócił także uwagę, że ustawa PROW nie wyłącza stosowania art. 8 k.p.a. regulującego zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Zasada zaufania obywateli do organów państwa odnosi się nie tylko do stosowania prawa, ale także wiąże organy państwowe w procesie jego stanowienia, co łączy tę zasadę z konstytucyjną zasadą praworządności, wywiedzioną z art. 2 Konstytucji RP. Naruszenie omawianych zasad ma miejsce w przypadku, gdy organ konsekwencje własnych zaniedbań usiłuje przerzucić na stronę, jak to miało miejsce w sprawie niniejszej, szczególnie jeśli stronnie przyznano określone uprawnienie.
Podsumowując, Sąd stwierdził, że skoro to Kierownik Biura nie dopełnił obowiązku rozpatrzenia w sposób wyczerpujący wszystkich okoliczności sprawy i nie zawarł w decyzji z [...] kwietnia 2017 r. wszystkich wymaganych prawem elementów, to mając na uwadze zasady trwałości decyzji administracyjnych i pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, a także status oraz cele instytucji stwierdzenia nieważności w systemie prawnym Rzeczypospolitej Polskiej, brak nałożenia na spółkę kary administracyjnej określonej w art. 19a rozporządzenia nr 640/2014 w decyzji z [...] kwietnia 2017 r., nie stanowi rażącego naruszenie prawa. Decyzji z [...] kwietnia 2017 r., pomimo jej wad, nie sposób uznać za rozstrzygnięcie nieakceptowalne w demokratycznym państwie prawa.
W ocenie WSA, w niniejszej sprawie należy dać prymat zasadzie trwałości decyzji i ukształtowanemu przez nią stosunkowi administracyjnoprawnemu oraz zasadzie pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o uchylenie wyroku i oddalenie skargi, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Oświadczył ponadto, iż zarzeka się przeprowadzenia rozprawy.
Zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 19a rozporządzenia nr 640/2014 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa, pomimo że nie nałożono kary za przedeklarowanie gruntu, choć nałożenie przedmiotowej kary było obowiązkowe.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podał argumenty na poparcie podniesionego zarzutu.
Pismem z 30 listopada 2020 r. spółka wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała.
W związku z tym, iż istota sprawy została wyjaśniona w sposób dostateczny, NSA mając na względzie art. 188 p.p.s.a. rozpoznał również skargę strony złożoną do Sądu I instancji poprzez jej oddalenie, uznając, że jest ona w okolicznościach sprawy nieusprawiedliwiona. Zgodnie bowiem z art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Skorzystanie z tej instytucji możliwe jest również w sytuacji, gdy nie wnosił o to składający skargę kasacyjną (por. wyroki NSA z dnia 30 lipca 2020 r., sygn. akt I FSK 2021/17, LEX nr 3047876 oraz z dnia 19 grudnia 2018 r., sygn. akt II FSK 3541/16, LEX nr 2617519).
Postawiony w złożonej skardze kasacyjnej zarzut zasługiwał na uwzględnienie. Jego istota sprowadza się do stwierdzenia, iż w sprawie rozpoznanej przez organy zasadnie stwierdzono nieważność decyzji przyznającej płatności ONW z powodu rażącego naruszenia prawa. Skarżący kasacyjnie organ kwestionuje zatem stanowisko Sądu I instancji, który wyeliminował z obrotu prawnego zaskarżoną do WSA decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą stanowiącą o stwierdzeniu nieważności decyzji Kierowania Biura Powiatowego w sprawie przyznania płatności ONW. W decyzji tej pominięto treść jednoznacznego przepisu art. 19a rozporządzenia nr 640/2014, nakazującego zastosowanie kary administracyjnej i w rezultacie, nie mając do tego podstawy prawnej, przyznano skarżącej pomoc w zawyżonej wysokości.
Z powołanego art. 19a ww. rozporządzenia wprost wynika, że "jeżeli w odniesieniu do danej grupy upraw, o której mowa w art. 17 ust. 1, obszar zgłoszony do celów jakichkolwiek systemów pomocy obszarowej lub środków wsparcia obszarowego przekracza obszar zatwierdzony zgodnie z art. 18, pomoc oblicza się na podstawie obszaru zatwierdzonego, pomniejszonego o dwukrotność stwierdzonej różnicy, jeśli różnica ta wynosi więcej niż 3% lub dwa hektary, ale nie więcej niż 20% obszaru zatwierdzonego. Jeśli różnica ta przekracza 20% obszaru zatwierdzonego, w odniesieniu do danej grupy upraw nie przyznaje się żadnej pomocy obszarowej ani wsparcia obszarowego. Jeśli różnica ta przekracza 50%, w odniesieniu do danej grupy upraw nie przyznaje się żadnej pomocy obszarowej ani wsparcia obszarowego. Ponadto beneficjent podlega dodatkowej karze równej kwocie pomocy lub wsparcia odpowiadającej różnicy między obszarem zgłoszonym a obszarem zatwierdzonym zgodnie z art.
18. Jeśli kwota obliczona zgodnie z ust. 1 i 2 nie może być w całości odliczona w ciągu trzech kolejnych lat kalendarzowych następujących po roku kalendarzowym, w którym dokonano ustalenia, zgodnie z art. 28 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 908/2014 29 anuluje się saldo pozostałe do spłaty".
Zestawienie treści przywołanych przepisów z zakwestionowaną w trybie stwierdzenia nieważności decyzją Kierownika Biura Powiatowego niewątpliwie przekonuje, że treść tej decyzji w sposób jednoznaczny odbiega od treści wskazanych regulacji. Kara administracyjna w postaci pomniejszenia płatności obliczana na podstawie omawianych przepisów, w decyzji której nieważność stwierdzono, pomimo zaistnienia stanu faktycznego kwalifikującego się do nałożenia tej kary, nie została zastosowana.
Sąd kasacyjny w składzie rozpoznającym przedmiotową sprawę podziela poglądy prezentowane w orzecznictwie NSA, z których wynika, że przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie wolno interpretować w sposób rozszerzający oraz te, z których wynika, że rażące naruszenie prawa zachodzi w sytuacji oczywistego naruszenia prawa, gdy treść przepisu nie pozwala na różny sposób jego wykładni, takiej, która prowadzi do odmiennych rezultatów dokonywanej interpretacji.
Domaganie się stwierdzenia nieważności decyzji wskazanych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie może obejmować wszystkich uchybień, jakich dopuścił się organ wydając decyzję. Wyeliminowanie jej z obrotu prawnego w tym nadzwyczajnym trybie postępowania jest wyjątkiem od zasady trwałości czasowej rozstrzygnięć ostatecznych. Wyjątek ten nie powinien podlegać wykładni rozszerzającej (por. wyrok NSA z dnia 16 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 3745/19, LEX nr 3052016). Stwierdzenie nieważności decyzji wskutek rażącego naruszenia prawa na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych, a zatem pojęcie to musi być interpretowane wąsko, co oznacza, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić tylko wówczas, gdy podjęte rozstrzygnięcie jest w sposób oczywisty sprzeczne z treścią nie budzącej wątpliwości i mającej zastosowanie w danej sprawie normy prawnej. Innymi słowy, rażącym naruszeniem prawa jest dotknięta decyzja, której treść stanowi zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części.
Nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa w przypadku zastosowania jednego z możliwych do zastosowania wariantów wykładni danego przepisu. W sytuacji bowiem, gdy dany przepis może być w różny sposób interpretowany, nie można mówić, że ma on niebudzącą żadnych wątpliwości treść (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 713/18, LEX nr 2744296). Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w wyraźniej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu, to znaczy istnienie tej sprzeczności da się ustalić poprzez proste ich zestawienie (por. wyroki NSA z dnia 24 lipca 2020 r., sygn. akt I GSK 481/18, LEX nr 3056058). Do zakresu ciężkiego, kwalifikowanego naruszenia prawa nie należy naruszenie będące wynikiem wadliwej wykładni przepisu prawa materialnego. Rażące naruszenie prawa, które zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji, to naruszenie normy prawa materialnego nie budzącej wątpliwości interpretacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 25 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1176/20, LEX nr 3081454).
Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść postanowienia pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owo postanowienie nie może być akceptowane jako akt wydany przez organ praworządnego państwa, przy czym nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o niedopuszczalne - a dodatkowo w sposób jasny i niedwuznaczny - przekroczenie prawa (por. wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 2120/19, LEX nr 3064875). Rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku, gdy czynność zmierzająca do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona, stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, lecz o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny, tzn. gdy treść decyzji jest jednoznacznie sprzeczna z treścią określonego przepisu prawa i gdy rodzaj tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 3165/19, LEX nr 3058902).
W ocenie NSA, podczas omawiania spornego zagadnienia, a mianowicie ustalenia treści pojęcia "rażącego naruszenia prawa", warto w tym miejscu przywołać komentarz do art. 247 § 1 pkt 3 o.p., tj. przepisu stanowiącego odpowiednik art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., w ramach którego wskazuje się, że w starszym orzecznictwie na tle wykładni art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., który do czasu wejścia w życie Ordynacji podatkowej miał także zastosowanie do decyzji w sprawach podatkowych i stanowił pierwowzór dla regulacji zawartej w komentowanym przepisie, prezentowane były poglądy, że wystąpienie naruszenia prawa w stopniu rażącym wymaga nie tylko oczywistości takiego naruszenia, lecz również wystąpienia dodatkowych przesłanek, takich jak poważne skutki społeczno-gospodarcze danej decyzji.
W świetle tego orzecznictwa rażące naruszenie prawa zachodziło wówczas, gdy takie skutki były nie do pogodzenia z wymogami praworządnego państwa (por. wyroki NSA: z 6 sierpnia 1984 r., sygn. akt I SA 804/84, "Gazeta Prawna" 1984/20; z 3 marca 1989 r., sygn. akt IV SA 1176/88, "Gospodarka i Administracja Państwowa" 1989/23 z komentarzem H. Starczewskiego; z 21 października 1992 r., sygn. akt V SA 86/92, ONSA 1993/1, poz. 23). Barbara Adamiak, krytycznie odnosząc się do tego stanowiska, zauważyła, że wprowadzenie do wykładni "rażącego naruszenia prawa" wartości dodatkowych, w tym skutków społeczno-gospodarczych, pozostaje w sprzeczności z ograniczonym przedmiotem postępowania nadzwyczajnego, który wyklucza możliwość pełnej oceny następstw prawnych naruszenia prawa (por. glosa do wyroku NSA z dnia 6 lutego 2006 r., sygn. akt I FSK 439/05, OSP 2007/9, poz. 100).
W aktualnym orzecznictwie odstąpiono od przedstawionych wyżej poglądów, podkreślając, że ścisła wykładnia przepisów o stwierdzeniu nieważności nie dopuszcza możliwości uzupełniania ich o dodatkowe, nieprzewidziane w nich okoliczności (por. wyrok WSA w Poznaniu z 3 listopada 2010 r., III SA/Po 577/10, LEX nr 757284). W wyroku z 20 stycznia 2016 r., sygn. akt I FSK 1502/14, LEX nr 2032518, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że stwierdzenie nieważności decyzji nie jest uzależnione od okoliczności, takich jak ocena skutków społecznych lub gospodarczych spowodowanych naruszeniem prawa. Dlatego nieuprawnione jest dokonywanie oceny wystąpienia wady decyzji określonej w art. 247 § 1 pkt 3 o.p. przez pryzmat skutku, jaki decyzja ta wywołuje. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności bada się jedynie, czy konkretny przepis został naruszony w sposób rażący. Niedopuszczalne jest zatem odwoływanie się do innych przesłanek, w tym błędu, winy, należytej staranności lub dobrej wiary (por. M. Niezgódka-Medek, w: S. Babiarz, B. Dauter, R. Hauser, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, J. Rudowski, Ordynacja podatkowa. Komentarz, wyd. X. 2017, WKP 2017, s. 1296-1297).
Uzupełnić powyższe jeszcze wypada o argumentację dotyczącą charakteru instytucji stwierdzenia nieważności decyzji. Nie ulega wątpliwości, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności nie jest "kolejną instancją" rozpoznania sprawy. Tego rodzaju postępowanie, określane mianem postępowania nadzorczego, jest odrębnym, nadzwyczajnym postępowaniem, które ogranicza się wyłącznie do badania, czy decyzja wydana w postępowaniu zwykłym obarczona jest wadą kwalifikowaną. Stwierdzenie nieważności decyzji ma charakter wyjątkowy, co nakazuje ścisłe pojmowanie przesłanek wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2014 r., sygn. akt II GSK 681/13, LEX nr 1519180). Przepisów wyjątkowych nie należy więc interpretować rozszerzająco. Nie wolno zatem przypisywać im treści, których prawodawca wprost nie wyraził.
Zauważyć także wypada, że ustawodawca, gdy ma wolę powiązania konkretnej treści regulacji ze skutkami, które dany przepis ma wywoływać, to wprost o tym stanowi. Przykładowo można wskazać na takie przepisy, także w zakresie Kodeksu postępowania administracyjnego. Dotyczą one na przykład władczych działań organów w zakresie zawieranych ugód czy wydawanych decyzji administracyjnych. Zgodnie z art. 121 k.p.a., regulującego skutki prawne ugody, zatwierdzona ugoda wywiera takie same skutki, jak decyzja wydana w toku postępowania administracyjnego. W myśl zaś art. 156 § 2 k.p.a. nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Warto też dodać, że podczas oceny zwykłego naruszenia prawa, także nie uwzględnia się skutków takiego naruszenia.
Jedynie prawodawca wprost w treści przepisów wskazuje np., że Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.).
Nie jest zatem dopuszczalne dokonywanie wykładni pojęcia "rażącego naruszenia prawa" (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) z uwzględnienie pozaprawnych dodatkowych przesłanek, np. skutków społeczno-gospodarczych, wywoływanych przez indywidualny akt administracyjny, podczas przekroczenia prawa w sposób jasny i niedwuznaczny, jak przyjął w zaskarżonym orzeczeniu WSA.
Niemniej jednak nawet przy uwzględnieniu stanowiska, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia w przypadku zaistnienia trzech przesłanek, w tym skutków społeczno-gospodarczych, które wywołuje decyzja, w okolicznościach tej sprawy, nie można mówić, że do rażącego naruszenia prawa nie doszło. Przykładem tego kierunku wykładni art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest między innymi wyrok NSA o sygn. akt II OSK 2922/18, w którym Sąd kasacyjny zauważa, że o tym, czy naruszenie prawa jest rażące w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., można mówić, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią danego przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją wydaną na jego podstawie, tj. gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa.
O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz skutki, które wywołuje decyzja, uznana za rażąco naruszającą prawo. Chodzi tu o skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. wyrok NSA z dnia 29 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 2922/18, LEX nr 2774520).
Oczywistość naruszenia prawa, jak wcześniej to już zauważono, polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W okolicznościach sprawy zauważyć należy, że z art. 19a rozporządzenia nr 640/2014 wprost wynika obowiązek zastosowania kary administracyjnej w przypadku przedeklarowania powierzchni kwalifikującej się do płatności. Z decyzji zaś wynika, że ta kara administracyjna nie została na stronę nałożona.
Wskazać ponadto należy, że w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Dostrzegając treść przywołanych przepisów jednoznacznie stwierdzić można, że jasno z nich wynika, w jakiej sytuacji stosuje się karę administracyjną oraz to, że w przypadku, gdy obszar zatwierdzony do płatności ONW został zmniejszony, to pełna płatność nie przysługuje. Przedmiotowe przepisy, w przekonaniu NSA, nie budzą wątpliwości interpretacyjnych.
Jeśli zaś chodzi o skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd organu, że są one niemożliwe do zaakceptowania z punku widzenia wymagań praworządności. Podkreślić w tym miejscu należy, że działanie praworządne to postępowanie zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Zasadnie zatem organ w skardze kasacyjnej w zakresie skutków wywołanych przez sporną decyzję zauważył, iż płatności ONW są przyznawane producentom rolnym spełniającym określone warunki określone przepisami prawa. Wszelkie odstępstwa, zarówno na korzyść lub niekorzyść producenta rolnego, są niedopuszczalne. Uzyskanie płatności wskutek wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa łamie bowiem zasadę równego (niedyskryminacyjnego) traktowania producentów w ramach danego programu pomocowego, co wyrażałoby się w tym, że w stosunku do wnioskodawców spełniających te same wymogi i warunki, kwota wsparcia jest różna.
Zatem przyznawanie płatności w nieprawidłowej wysokości i niezgodnie z przepisami prawa może również wywoływać skutki ekonomiczne na poziomie gospodarki finansowej Agencji, budżetu Państwa. Ponadto przyznane płatności jako takie podlegają weryfikacji przez uprawnione do tego organy zarówno krajowe, jak i europejskie. Należy zauważyć, że nieprawidłowe rozdysponowywanie z naruszeniem przepisów prawa unijnego przydzielonych kwot pomocy może skutkować nałożeniem sankcji finansowych na Polskę.
Wobec powyższego zarzuty skargi kasacyjnej należało uznać za usprawiedliwione.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok oraz oddalił skargę, uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona.
O kosztach postępowania kasacyjnego, obejmujących wpis od skargi kasacyjnej oraz wynagrodzenie pełnomocnika organu za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) i w zw. z a § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 265).