Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 21 marca 2019 r., sygn. akt I GSK 3296/18

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 5 czerwca 2018 r. o sygn. akt V SA/Wa 2000/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (zwany dalej WSA, bądź Sądem I instancji) oddalił skargę [...] (zwanej dalej beneficjentką, bądź skarżącą) na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej ARiMR) z dnia 7 września 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej o odmowie przyznania płatności bezpośrednich.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu 18 sierpnia 2016 r. [...] złożyła wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Sejnach z dnia 14 października 2013 r. o odmowie przyznania beneficjentce płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2012, utrzymaną w mocy decyzją Dyrektora Podlaskiego Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia 20 grudnia 2013r. W załączeniu wnioskodawczyni przedstawiła pismo Departamentu Baz Referencyjnych i Kontroli Terenowych z dnia 30 maja 2016 r. i 4 sierpnia 2016 r. dotyczące maksymalnej powierzchni kwalifikowanej do płatności (PEG) na kampanię 2012 dla ewidencyjnych zadeklarowanych przez nią we wniosku o przyznanie płatności na rok 2012.

Postanowieniem z dnia 16 września 2016 r. Dyrektor Podlaskiego Oddziału Regionalnego ARiMR wznowił na wniosek beneficjentki postępowanie w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2012 – na podstawie art. 149 § 1 pkt 5 K.p.a.

Decyzją z dnia 17 października 2016 r. organ I instancji odmówił uchylenia ww. decyzji dotychczasowej.

Decyzją z dnia 16 grudnia 2016 r. Prezes ARiMR, po rozpatrzeniu odwołania beneficjentki, uchylił ww. decyzję z dnia 17 października 2016 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Decyzją z dnia 28 lutego 2017 r. Dyrektor Podlaskiego Oddziału Regionalnego ARiMR odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia 20 grudnia 2013 r.

Decyzją z dnia 19 czerwca 2017 r. Prezes ARiMR, po rozpatrzeniu odwołania beneficjentki, uchylił ww. decyzję dnia 28 lutego 2017 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Decyzją z dnia 21 lipca 2017 r. Dyrektor Podlaskiego Oddziału Regionalnego ARiMR odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia 20 grudnia 2013 r. W uzasadnieniu wskazano, że przez okoliczności faktyczne nieznane organowi, który wydał decyzję należy rozumieć tylko takie okoliczności, które z badanego już wcześniej materiału dowodowego nie wynikały. Natomiast wskazane we wniosku o wznowienie okoliczności stanowiły przedmiot badań organu w prowadzonym postępowaniu – a zatem nie można uznać, że strona, jak i organ uzyskali nową wiedze w dniu otrzymania ww. pism z Departamentu Baz Referencyjnych i Kontroli Terenowych ARiMR

Decyzją z dnia 7 września 2017 r. Prezes ARiMR, po rozpatrzeniu kolejnego odwołania [...], utrzymał w mocy ww. rozstrzygnięcie, powołując się na art. 145 § 1, 145a i 145 b K.p.a. Organ podkreślił, że przesłanki wznowienia postępowania zostały określone w sposób enumeratywny, przy czym pojęcie nowej okoliczności faktycznej z art. 149 § 1 pkt 5 K.p.a. – która istniała w dniu wydania decyzji i nie była znana organowi, który wydał decyzję – nie jest tożsame z pojęciem nowego dowodu. Odmienna, a nawet błędna ocena dowodu, który istniał i był znany organowi nie może natomiast stanowić uzasadnienia wznowienia postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Dokonując oceny wskazanej przez stronę przesłanki wznowienia postępowania organ stwierdził, że pisma [...] z dnia 30 maja 2016 r. oraz 3 sierpnia 2016 r., w których wskazane wartości PEG zostały ustalone "na podstawie scen satelitarnych z dnia 18 kwietnia 2012 r. i 5 sierpnia 2012 r." nie stanowią nowego dowodu ani nowej okoliczności, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Przedmiotowe pisma powstały bowiem już po wydaniu przez ostatecznej decyzji z dnia 20 grudnia 2013 r. – co oznacza, że nie mogą stanowić nowego dowodu w sprawie zakończonej tym rozstrzygnięciem.

Prezes ARiMR przyznał zarazem, że obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie przyznania płatności jest ustalenie powierzchni kwalifikującej się do płatności zarówno w oparciu o wyniki z kontroli na miejscu, jak i powierzchnię PEG wyznaczoną dla danych działek ewidencyjnych. Tym niemniej jednak z uwagi na fakt, że kontrola na miejscu opiera się na rzeczywistym pomiarze i ocenie stanu faktycznego na gruncie, należy przyznać jej większą moc dowodową niż pomiarom stanowiącym interpretację zdjęć satelitarnych. Brak zatem podstaw do analizowania zastrzeżeń odnośnie wyników kontroli na miejscu oraz weryfikacji w terenie, zwłaszcza że niniejsze kwestie były przedmiotem analizy w postępowaniu sądowoadministracyjnym (wyroki: WSA w Białymstoku z dnia 20 stycznia 2016r. sygn. akt I SA/BK 1305/15 oraz NSA z dnia 18 stycznia 2017r. sygn. akt II GSK 1543/16), w którym potwierdzono trafność ustaleń organów, podkreślając "że cała zadeklarowana przez skarżącą kasacyjnie do płatności powierzchnia spornej działki [...] nie spełnia warunków do uznania jej za kwalifikowaną.

Na działce tej wbrew gołosłownym twierdzeniom skarżącej kasacyjnie znajdowały się o różnym wieku i rozmieszczone nieregularnie drzewa i krzewy, jak i chwasty". Podkreślając że okoliczności wskazane w załączonych do wniosku pismach były znane organowi I instancji, Prezes ARiMR stwierdził, że ustalenia te nie mogą skutkować uchyleniem ostatecznej decyzji – gdyż brak podstaw by uznać, że ujawniły się istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne, jednocześnie stanowiące nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi.

Skargę do WSA wniosła [...] zarzucając decyzji organu odwoławczego naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. - art. 7, art. 8, art. 11, art. 80 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie sprawy, nienależyte, nieprzekonujące i niewszechstronne dokonanie oceny zebranego materiału dowodowego co do istnienia konkretnych okoliczności stanowiących przyczynę wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt. 5 K.p.a.;
2. - art. 7 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. poprzez niewszechstronne wyjaśnianie przyczyn wznowienia i przyjęcie, że pisma Departamentu Baz Referencyjnych i Kontroli Terenowych z dnia 30 maja 2016 r. i 3 sierpnia 2016 r. nie stanowią nowego dowodu ani nowej okoliczności, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. – w sytuacji gdy skarżąca powołuje się na nowe dowody w postaci zdjęć satelitarnych z 2012 r., wykazując we wniosku o wznowienie, że zastosowanie nowej metody badania, umożliwia ustalenie lub ścisłe ustalenie okoliczności, których za pomocą poprzednich metod nie można było prawidłowo ustalić, a w konsekwencji brak uznania przez organ II instancji, że wykrycie tego dowodu za pomocą nowej metody po zakończeniu sprawy decyzją ostateczną stanowi podstawę wznowienia postępowania;
3. - art. 15 K.p.a. poprzez nierozpatrzenie ponownie sprawy pod kątem ustalenia czy wniosek o wznowienie postępowania zawiera ustawowe przesłanki wznowienia wymienione w art. 145 § 1 Kpa, a jedynie ograniczenie się do stwierdzenia, że wniosek o wznowienie postępowania w kontekście przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1 został przez organ I instancji zakwalifikowany właściwie – co w konsekwencji doprowadziło do wydania niekorzystnej z punktu widzenia interesów skarżącej decyzji;
4. - art. 107 § 3 K.p.a. poprzez wadliwe uzasadnienie decyzji, gdyż organ nie odniósł się do uzasadnienia wszystkich zarzutów postawionych we wniosku o wznowienie, tym samym nie rozpoznał zarzutów w sposób wszechstronny i nie podał przyczyn z powodu których uznał je za bezzasadne;
5. - art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji – w sytuacji gdy prawidłowe było uchylenie przedmiotowej decyzji i uchylenie decyzji dotychczasowej, w wyniku stwierdzenia istnienia podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 K.p.a. oraz wydanie nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy.

Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zakwestionowanej decyzji oraz rozważenie uchylenia w całości ww. decyzji ostatecznej z dnia 24 lipca 2017 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania na swoją rzecz.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

WSA, oddalając skargę, podkreślił że wprawdzie przepis art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. służy stworzeniu możliwości uwzględnienia przez organ wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności istniejących w dniu wydania decyzji, tym niemniej jednak można to uczynić kosztem stabilności decyzji administracyjnej tylko jeżeli organ tych okoliczności wcześniej nie znał. Jeżeli je natomiast znał a nie uwzględnił (choć mógł to uczynić) brak jest podstaw do wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej w trybie wznowieniowym. W tym zakresie Sąd I instancji stwierdził, że przedłożone przy wniosku o wznowienie postępowania pisma [...] z dnia 30 maja 2016 r. oraz 3 sierpnia 2016 r. nie stanowią nowego dowodu ani nowej okoliczności, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Z ich treści wynika bowiem, że wskazane w nich wartości PEG zostały ustalone na podstawie scen satelitarnych powstałych w dniu 18 kwietnia 2012r. i 5 sierpnia 2012r. – a zatem, przed wydaniem przez ostatecznej decyzji z dnia 20 grudnia 2013 r. W rezultacie nie mogą one stanowić nowego dowodu w sprawie zakończonej ww. decyzją – gdyż były znane organowi. Analizując akta sprawy WSA podkreślił, że:

1. - w postępowaniu zwykłym organ stwierdził nieużytki na działkach 1/5 i 1/8,
2. - zgodnie z art. 6 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 państwa członkowskie korzystają ze zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli ZSZiK, natomiast sprawdzenie zgodności z kryteriami kwalifikowalności obejmuje kontrole administracyjne i kontrole na miejscu (Dz. Urz. UE L 316 z dnia 2 grudnia 2009 r. str. 65 ze zm.) obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie przyznania płatności jest ustalenie powierzchni kwalifikującej się do płatności zarówno w oparciu o wyniki z kontroli na miejscu, jak i powierzchnię PEG wyznaczoną dla danych działek ewidencyjnych.

Reasumując, Sąd I instancji, podzielając stanowisko organu II instancji stwierdził, że z uwagi na oparcie kontroli na miejscu na rzeczywistym pomiarze i ocenie stanu faktycznego na gruncie należało jej przyznać większą moc dowodową niż pomiarom stanowiącym interpretację zdjęć satelitarnych. Stanowisko to znalazło również aprobatę w postępowaniach sądowych, których przedmiotem była ocena prawidłowości odmowy przyznania skarżącej płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2012 r. w postępowaniu zwyczajnym (sprawy o sygn. akt: I SA/BK 1305/15 oraz II GSK 1543/16). W tym stanie rzeczy w postępowaniu wznowionym zainicjowanym przez skarżącą nie miały żadnego znaczenia twierdzenia skarżącej odnoszące się do treści ww. pism z dnia 30 maja 2016 r. i 3 sierpnia 2016 r.

Skargę kasacyjną wywiodła [...], zarzucając wyrokowi Sądu I instancji naruszenie:

1. I. przepisów prawa materialnego tj.:
2. 1. art. 2 pkt 15 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 poprzez oparcie wnioskowań na potocznym znaczeniu słowa "użytkowanie" zamiast stosowania definicji legalnej tego pojęcia, co ma szczególne znaczenie dla oceny kwalifikowalności danej powierzchni dla celów dopłat bezpośrednich, a co dodatkowo podkreśla treść art. 124 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009, stwierdzający że kwalifikowalność działki nie zależy od tego, czy rolnik prowadzi na niej produkcję lub angażuje środki produkcji;
3. 2. art. 33 i art. 35 rozporządzenia nr 1122/2009 poprzez nieuznawanie teledetekcji jako metody kontroli na miejscu, podczas gdy jest to podstawowa metoda kontroli na miejscu kwalifikowalności powierzchni, uzupełniana o fizyczną inspekcję w terenie granic działek, których nie można było zmierzyć na ortofotomapie w przypadkach, gdy były zbyt małe lub słabo widoczne (np. w cieniu drzew),
4. 3. art. 7 ust. 1 i ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. 2007 nr 35 poz. 217) poprzez uzależnienie wysokości dopłat od faktu "użytkowania rolniczego" działek w sytuacji gdy art. 7 ust. 1 określa katalog zamknięty kryteriów przyznania płatności bezpośredniej, na które składa się:
5. - łączna powierzchnia gruntów rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujących się do objęcia tą płatnością zgodnie z art. 124 ust. 2 akapit pierwszy Rozporządzenia Rady (WE)nr 73/2009 (a więc grunty rolne, które w odniesieniu do RP utrzymane były w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r.), spełniająca wymóg co do minimum (większa niż 1 ha),
6. - nadanie rolnikowi numeru identyfikacyjnego,
7. - przestrzeganie w danym roku kalendarzowym norm i wymogów, czyli (zgodnie z definicjami) zasady wzajemnej zgodności, po uwzględnieniu zmniejszeń lub wykluczeń wynikających ze stwierdzonych nieprawidłowości lub niezgodności.
8. 4. art. 70 oraz art. 58 rozporządzenia nr 1122/2009 poprzez akceptację działania organu polegającego na zastosowaniu potrąceń z art. 58, podczas gdy stwierdzona przez kontrolerów niezgodność winna skutkować stosowaniem restrykcji wymienionych w art. 70 tego rozporządzenia;
9. II. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
10. 1. naruszenie art. 106 § 4 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie powszechnie znanego faktu, jakim jest zasadnicza różnica między drzewami i ich kilkuletnimi siewkami, a roślinami zielnymi, prowadzące do stwierdzenia, że dokumentacja fotograficzna pokazuje, że działka E porośnięta jest w całości samosiejkami drzew, podczas gdy rośliny zielne zajmują dominującą część powierzchni (co obrazuje to dokumentacja fotograficzna), zaś udział powierzchni zajmowanej przez rośliny drzewiaste stanowi zaledwie kilka procent;
11. 2. naruszenie art. 106 § 4 p.p.s.a. poprzez negację związku między wartością PEG a wynikami kontroli co do kwalifikowalności powierzchni działki rolnej – podczas gdy PEG to właśnie aktualny wynik kontroli w tym zakresie, przeprowadzonej zarówno administracyjnie, jak i na miejscu;
12. 3. niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi na postanowienie, w sytuacji, w której postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 5) K.p.a. w zw. z art.146 § 2 K.p.a. (a contrario),
13. 5. niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi na postanowienie, w sytuacji, w której postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 150 § 2 K.p.a.

Mając na względzie powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zakwestiono-wanego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie decyzji ostatecznej, jak również o zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania sądowego, zrzekając się jednocześnie przeprowadzenia rozprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania sądowego, podtrzymując w całości dotychczasową argumentację.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Uwzględniwszy stanowisko skarżącej kasacyjnej i fakt, że organ nie żądał przeprowadzenia rozprawy, rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

Przedstawione w skardze kasacyjnej stanowisko dotyczy niezasadnego, zdaniem [...], oddalenia przez Sąd I instancji skargi na decyzję Prezesa ARiMR z dnia 7 września 2017r. nr 113/2017 w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej.

Istotne w rozpoznawanej sprawie jest, że ww. decyzją ostateczną z dnia 14 października 2013 r. – konsekwentnie kwestionowaną przez beneficjentkę – Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Sejnach odmówił stronie przyznania beneficjentce płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2012. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Dyrektora Podlaskiego Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia 20 grudnia 2013 r. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcia powołano się na wyniki kontroli na miejscu, przeprowadzonej w dniu 28 maja 2013r., z których wynika że w odniesieniu:

1. - do działek rolnych oznaczonych lit. A i B stwierdzono, że zadeklarowana powierzchnia działki rolnej jest większa od powierzchni stwierdzonej,
2. - do działki rolnej D stwierdzono, że zadeklarowana powierzchnia działki rolnej jest mniejsza od powierzchni stwierdzonej.
3. - do działki rolnej E stwierdzono, że działka jest w całości porośnięta kilkuletnimi samosiewami drzew, przy czym na zdjęciach dołączonych do protokołu uwidoczniono samosiejki świerków oraz cały obszar działki pokryty jest chwastami i zbutwiałą roślinnością, co wyklucza, zdaniem organu, dokonanie w 2012 r. jakichkolwiek zabiegów agrotechnicznych.

Bazując na powyższych ustaleniach organ wskazał co do wnioskowanych przez beneficjentkę płatności, że:

1. - łączna powierzchnia zadeklarowana we wniosku wynosiła 4,65 ha,
2. - powierzchnia stwierdzona w trakcie kontroli na miejscu wynosiła 3,71 ha,
3. - różnica powyższych powierzchni tj. 0,94 ha stanowi powierzchnię zawyżoną,
4. - różnica procentowa między powierzchnią działek zadeklarowanych do płatności a powierzchnią stwierdzoną w czasie kontroli to [...]% - wobec czego odmówiono stronie przyznania wnioskowanych płatności JPO.

W tym zakresie zarówno w decyzji ostatecznej z dnia 14 października 2013 r., jak i w utrzymującej ją w mocy decyzji Dyrektora Podlaskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Łomży 20 grudnia 2013 r., powołano się na:

1. 1. art. 58 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009, dotyczącym zmniejszenia płatności i wykluczenia w przypadkach zawyżenia deklaracji – który stanowi że:
2. - jeśli w odniesieniu do danej grupy upraw obszar zadeklarowany na cele jakichkolwiek systemów pomocy obszarowej przekracza obszar zatwierdzony zgodnie z art. 57, wysokość pomocy oblicza się na podstawie obszaru zatwierdzonego, pomniejszonego o dwukrotność stwierdzonej różnicy, jeśli różnica ta wynosi więcej niż 3 % lub dwa hektary, ale nie więcej niż 20 % zatwierdzonego obszaru;
3. - jeśli różnica ta przekracza 20 % zatwierdzonego obszaru, w odniesieniu do danej grupy upraw nie przyznaje się żadnej pomocy obszarowej,
4. 2. art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, zgodnie z którym rolnikowi, który spełnia warunki do przyznania jednolitej płatności obszarowej przysługują płatności uzupełniające – wobec czego odmówiono również stronie przyznania wnioskowanych płatności uzupełniających.

Ponadto, zdaniem organów, w odniesieniu do wnioskowanych płatności nie znajduje zastosowanie art. 73 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009, statuujący następujące wyjątki:

1. 1. zmniejszeń i wykluczeń, przewidzianych w rozdziałach I i II, nie stosuje się w przypadku gdy rolnik złożył wniosek zgodny ze stanem faktycznym lub gdy może wykazać, że nieprawidłowości nie wynikają z jego winy,
2. 2. zmniejszeń i wykluczeń przewidzianych w rozdziałach I i II nie stosuje się w odniesieniu do tych części wniosku o przyznanie pomocy, co do których rolnik informował właściwy organ na piśmie, że wniosek o przyznanie pomocy jest nieprawidłowy lub zdezaktualizował się od czasu złożenia, pod warunkiem że rolnik nie został powiadomiony o zamiarze właściwego organu przeprowadzenia kontroli na miejscu, oraz że organ ten nie poinformował rolnika o jakichkolwiek nieprawidłowościach we wniosku.

W dniu 18 sierpnia 2016 r. [...], powołując się na art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., wniosła o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ww. decyzją ostateczną, przedstawiając w załączeniu pismo [...] z dnia 30 maja 2016 r. i z dnia 4 sierpnia 2016 r. dotyczące maksymalnej powierzchni kwalifikowanej do płatności (PEG) na kampanię 2012 dla ewidencyjnych zadeklarowanych przez nią we wniosku o przyznanie płatności na rok 2012. W rezultacie postanowieniem z dnia 16 września 2016 r. Dyrektor Podlaskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Łomży wznowił z urzędu postępowanie zakończone ostateczną decyzją.

Organy ARiMR, które w niniejszej sprawie rozstrzygnęły w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej o odmowie przyznania płatności bezpośrednich, jak również Sąd I instancji, wskazały jednak, że przedłożone przy wniosku dokumenty nie stanowią nowego dowodu ani nowej okoliczności, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. W tym zakresie WSA podzielił stanowisko organów obu instancji, podkreślając że z treści przedstawionych przy wniosku pism wynika, że wskazane w nich wartości PEG zostały ustalone "na podstawie scen satelitarnych z dnia 18 kwietnia 2012r. i 5 sierpnia 2012r." – powstałych przed wydaniem przez decyzji z dnia 20 grudnia 2013 r., co oznacza, że nie mogą stanowić nowego dowodu w sprawie zakończonej w/w decyzją, albowiem były one organowi znane.

Z taką oceną przedłożonych dokumentów należy się zgodzić.

Zgodnie bowiem z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. jedną z przesłanek wznowienia postępowania jest wyjście na jaw istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy nowych okoliczności faktycznych i nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, a nieznanych organowi, który wydał decyzję. Istotne dla sprawy będą tylko te dowody lub okoliczności faktyczne, których istnienie lub brak będzie bezpośrednio wpływać na treść rozstrzygnięcia w sprawie, tj. w sprawie zapadłaby decyzja co do swej istoty odmienna od rozstrzygnięcia dotychczasowego. Jak podkreśla się w ugruntowanym orzecznictwie – nie każde pojawienie się nowego dowodu czy nowego faktu będzie miało wpływ na treść rozstrzygnięcia w sprawie. Celem postępowania wyjaśniającego we wznowionym postępowaniu jest co do zasady ustalenie, czy wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, a nieznane organowi, który wydał pierwotną decyzję.

Jeżeli postępowanie zostało wszczęte na wniosek strony – organ zobowiązany jest do oceny, czy taki charakter mają okoliczności lub dowody, na które powołuje się wnioskodawca (por. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2017r. o sygn. akt II OSK 766/17, dostępny w internetowej bazie orzeczniczej NSA).

W tym miejscu wyjaśnić trzeba – odnośnie wskazywanej przez stronę we wniosku o wznowienie postępowania powierzchni PEG stwierdzonej w kwietniu 2012r. i w sierpniu 2012r. w kontekście formułowanego wobec Sądu I instancji zarzutu naruszenia art. 106 § 4 p.p.s.a. ("nieuwzględnienie powszechnie znanego faktu, jakim jest zasadnicza różnica między drzewami i ich kilkuletnimi siewkami, a roślinami zielnymi"" – że powierzchnia ta obejmowała obszary, których na podstawie zdjęć lotniczych nie można było z całą pewnością zakwalifikować jako tereny nieuprawnione do płatności. Tak właśnie stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 stycznia 2017r. sygn. akt II GSK 1543/16, którym oddalono skargę kasacyjną [...] od wyroku WSA w Białymstoku z dnia 20 stycznia 2016r. o sygn. akt I SA/Bk 1305/15. Tym ostatnim, prawomocnym orzeczeniem, została oddalona skarga beneficjentki od decyzji w przedmiocie odmowy przyznania płatności bezpośrednich za rok 2012 – której dotyczy ww. postanowienie o wznowieniu postępowania.

W dalszej części uzasadnienia wyjaśniono – z czym skład orzekający w niniejszej sprawie w zupełności się zgadza – że zmiany powierzchni PEG są wynikiem kontroli na miejscu działek ewidencyjnych, na których stwierdzono wieloletnie nieużytkowanie. Powierzchnia referencyjna, przyjęta do zasobu, musiała bowiem zostać zaktualizowana w systemie z uwagi na wieloletnie nieużytkowanie rolniczo części gruntu. W tym zakresie powołano się na ustalenia organów co do tego, że na zadeklarowanej do płatności działce znajdowały się w różnym wieku i rozmieszczone nieregularnie drzewa i krzewy, jak i chwasty powstałe w ramach tzw. samosiewu – który nie zachodzi na terenach uprawianych rolniczo, tj. takich, na których są prowadzone regularne zabiegi agrarne (tj. wykaszanie łąk czy wypasanie pastwisk).

Skoro w sprawie zakończonej decyzją ostateczną oparto się na wynikach kontroli na miejscu przeprowadzonych w zakresie kwalifikowalności powierzchni w gospodarstwie beneficjentki w dniach 28 stycznia 2013 r. i 28 maja 2013 r. (jak wskazano w uzasadnieniu ww. wyroku WSA w Białymstoku z dnia 20 stycznia 2016r. o sygn. akt I SA/Bk 1305/15) – to powołanych we wniosku o wznowienie tego postępowania pism z 2016 r. nie można uznać za spełnienie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a.

Przypomnieć bowiem należy, że zgodnie z tym ostatnim przepisem w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Tymczasem, w odniesieniu do wskazanej przez beneficjentkę przesłanki wznowieniowej oczywistym jest, że:

1. - przedstawiane informacje dotyczące maksymalnej powierzchni kwalifikowanej do płatności (PEG) bazowały na scenach satelitarnych z dni 18 kwietnia 2012r. i 5 sierpnia 2012r. – w sytuacji, gdy dane te zostały doprecyzowane podczas kontroli na miejscu w dniach 28 stycznia 2013 r. i 28 maja 2013 r.,
2. - [...], z którego pochodzą pisma z dnia 30 maja 2016 r. i z dnia 4 sierpnia 2016 r., stanowi komórkę organizacyjną ARiMR.

W konsekwencji, wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie, nie można tu mówić o nowych okolicznościach faktycznych lub nowych dowodach, istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi, który wydał decyzję. Ponadto, jak trafnie zauważył Sąd I instancji w zakwestionowanym wyroku, zgodnie z art. 6 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 państwa członkowskie korzystają ze zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli ZSZiK, natomiast sprawdzenie zgodności z kryteriami kwalifikowalności obejmuje kontrole administracyjne i kontrole na miejscu. W konsekwencji, uwzględniając fakt, że kontrola na miejscu opiera się na rzeczywistym pomiarze i ocenie stanu faktycznego na gruncie, przyznaje się jej większą moc dowodową niż pomiarom stanowiącym interpretację zdjęć satelitarnych. Stanowisko takie przedstawiono w wyrokach w ww. sprawach I SA/BK 1305/15 oraz II GSK 1543/16 – z którymi skarżąca kasacyjnie de facto próbuje polemizować w ramach kolejnego postępowania prowadzonego w trybie wznowienia.

W tym zakresie podkreślenia wymaga, że w postępowaniu wznowieniowym rolą organu nie jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie, w jakim obowiązek ten istnieje w postępowaniu zwyczajnym. W sytuacji bowiem, gdy tak jak w niniejszej sprawie, brak jest podstaw do uchylenia decyzji dotychczasowej na podstawie art. 145 § 1 – organ ogranicza się do wydania decyzji na podstawie przepisu art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a., stosownie do którego odmawia uchylenia takiego rozstrzygnięcia. Należy przy tym zwrócić uwagę, że kontrolowana przez Sąd I instancji decyzja wydana została w wyniku wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., a więc ramy prowadzonego postępowania wyznaczone zostały przywołaną podstawą wznowienia.

Tym samym nie mogły odnieść skutku sformułowane w skardze kasacyjnej pozostałe zarzuty naruszenia przepisów postępowania, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5, art. 150 § 2 i art. 146 § 2 K.p.a.

Zaakcentowania zarazem wymaga, że spełnienie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., otwierającej ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy zakończonej ostateczną decyzją, wymaga wystąpienia łącznie trzech warunków. Pierwszy warunek (niespełniony w niniejszej sprawie) przewiduje, że zgłoszone okoliczności faktyczne lub dowody są nowe, a zatem nie były znane organowi rozpoznającemu sprawę w postępowaniu zwykłym. Natomiast drugi warunek (również niespełniony) wymaga aby nowe okoliczności faktyczne, nowe dowody miały istotne znaczenie dla sprawy. Dopiero na tym etapie występuje związek z regulacją materialnoprawną, gdyż tylko na podstawie przepisu prawa materialnego możliwa jest ocena, czy nowa okoliczność faktyczna, czy nowy dowód dotyczy ustalenia stanu faktycznego wskazanego w tym przepisie. Trzeci warunek to istnienie okoliczności faktycznej, istnienie dowodu w dniu wydania decyzji objętej żądaniem wznowienia postępowania.

Jedynie spełnienie łącznie tych trzech warunków daje podstawy do stwierdzenia, że postępowanie zakończone ostateczną decyzją zostało dotknięte istotnym naruszeniem przepisów prawa procesowego co do ustalenia stanu faktycznego – co uzasadnia ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2017 r., II OSK 2010/15, dostępny j.w.). Tym samym nietrafne okazały się powołane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego – które należało podnosić na etapie wcześniejszych postępowań, w których kontrolowano legalność decyzji ostatecznej – nie zaś w nadzwyczajnym trybie wznowienia, w którym uchylenie decyzji dotychczasowej i wydanie nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy jest możliwe dopiero po stwierdzeniu istnienia podstaw do jej uchylenia na podstawie enumeratywnie wymienionych przesłanek z art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b K.p.a.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 grudnia 2017 r. o sygn. akt II OSK 766/17 – który skład orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela – "z treści art. 151 § 1 K.p.a. wynika, że wznowienie postępowania administracyjnego samo w sobie nie otwiera możliwości ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej, ponieważ w pierwszej kolejności nakierowane jest na zbadanie, czy w realiach konkretnej sprawy wystąpiła przesłanka wznowienia postępowania, czy też taka przesłanka nie wystąpiła. Pozytywne ustalenie przez organ wystąpienia (istnienia) przesłanki wznowienia postępowania, otwiera organowi drogę do ewentualnego uchylenia decyzji ostatecznej i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy.

Natomiast negatywne ustalenia w tym zakresie, czyli stwierdzenie braku wystąpienia ustawowej przesłanki wznowienia postępowania, zamyka organowi drogę do merytorycznego rozpatrzenia sprawy administracyjnej. Decyzja o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej może być podjęta po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego i dowodowego, w wyniku którego jednoznacznie można stwierdzić, iż nie istniały określone w K.p.a. podstawy wznowienia postępowania. Postępowanie wznowieniowe nie może być wykorzystywane do pełnej merytorycznej kontroli decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym".

Mając na uwadze, że ramy prowadzonego postępowania zostały wyznaczone przez treść art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego badanie podstawy wznowienia doprowadziło do trafnego wniosku, że przesłanki wznowienia dające podstawę do uchylenia decyzji o odmowie przyznania beneficjentce płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2012 nie wystąpiły.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną uzasadnionych podstaw, działając na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. (pkt 1 wyroku).

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w pkt 2 wyroku – na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. art. 205 § 2 p.p.s.a.