Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 lipca 2018 r., sygn. akt V SA/Wa 1379/17 po rozpoznaniu skargi M. W. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom": uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził od Prezesa ARiMR na rzecz M. W. 5.117 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Sąd pierwszej instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia:
Dyrektor Łódzkiego Oddziału Regionalnego ARiMR wydał w dniu [...] maja 2009 r. decyzję nr [...] o przyznaniu M. W. pomocy finansowej w wysokości 50 000,00 zł., z tytułu "Ułatwiania startu młodym rolnikom" zgodnie z rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 października 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 - 2013 (Dz. U. z 2014 r., poz. 201, z późn. zm., dalej: rozporządzenie wykonawcze) z zastrzeżeniem dopełnienia określonych przepisami prawa warunków.
W dniu [...] lipca 2013 r. przeprowadzono czynności kontrolne w gospodarstwie. Kontrola stwierdziła nieprawidłowości dotyczące niespełnienia standardów wymaganych przepisami prawa w zakresie ochrony środowiska odnośnie utrzymania czystości i porządku w gospodarstwie.
Następnie Dyrektor Łódzkiego Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją nr [...] wydaną w dniu [...] lutego 2015 r. ustalił Skarżącemu kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu ułatwiania startu młodym rolnikom.
W następstwie rozpoznania odwołania od powyższej decyzji Prezes ARiMR decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] utrzymał ją w mocy.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 1 lit. d rozporządzenia wykonawczego, pomoc finansowa w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" jest przyznawana osobie fizycznej, która posiada odpowiednie kwalifikacje zawodowe. M. W. w dniu [...] lutego 2012 r. przesłał kopię świadectwa ukończenia zasadniczej szkoły zawodowej z [...] czerwca 2011 r. Zdaniem organu złożone przez skarżącego świadectwo nie zawierało potwierdzenia uzyskania tytułu wykwalifikowanego robotnika albo potwierdzenia kwalifikacji zawodowych w zawodzie wymienionym w ust. 3 (ogrodnik). W ocenie organu złożony przez Beneficjenta dokument nie spełniał przytoczonego warunku określonego w punkcie 7 pp.
3) załącznika do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 października 2007 r. (Dz.U. z 2007 r. Nr 200 poz.1443, z późn. zm.) wobec tego Organ uznał, że skarżący nie uzupełnił wymaganego wykształcenia rolniczego w "zawodzie ogrodnik".
Organ podkreślił, że zgodnie z § 20 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia w przypadku niespełnienia warunku uzupełnienia wykształcenia w okresie 3 lat od dnia doręczenia decyzji o przyznaniu pomocy zwrotowi podlega 100 % kwoty pomocy. Prezes ARiMR uznał, iż zachodzą przesłanki uzasadniające twierdzenie, że skarżący nie spełnił warunku zawartego w § 18 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia wykonawczego.
Ponadto organ wskazał, że zgodnie z § 18 ust 1 pkt 4 rozporządzenia wykonawczego Beneficjent powinien spełnić określone w odrębnych przepisach wymagania w zakresie ochrony środowiska, higieny i warunków utrzymania zwierząt do dnia upływu 3 lat od dnia rozpoczęcia prowadzenia działalności rolniczej oraz spełniać te wymagania do dnia upływu 5 lat od dnia wypłaty pomocy. Na podstawie oświadczenia złożonego [...] września 2009 r. M. W. rozpoczął prowadzenie gospodarstwa rolnego [...] czerwca 2009 r. zatem do [...] czerwca 2012 r., powinny zostać spełnione standardy w zakresie ochrony środowiska w gospodarstwie Strony. Podczas kontroli na miejscu przeprowadzonej [...] lipca 2013 r., czyli po upływie 3 lat od dnia rozpoczęcia prowadzenia działalności rolniczej stwierdzono niespełnienie standardów w zakresie ochrony środowiska.
Mając na uwadze cały materiał dowodowy zebrany w sprawie organ uznał, że w gospodarstwie skarżącego w wymaganym czasie tj. po upływie 3 lat od dnia wypłaty pomocy, nie zostały spełnione standardy w zakresie ochrony środowiska.
Ponadto w dniu [...] października 2012 r. do Beneficjenta zostało wysłane pismo z informacją o konieczności złożenia m.in. sprawozdania z realizacji biznesplanu w terminie od dnia [...] grudnia 2012 r. do dnia [...] lutego 2013 r. Organ wskazał, że wymagany dokument za pośrednictwem poczty wpłynął do Łódzkiego OR w dniu [...] marca 2013 r. tj. po upływie terminu określonego w decyzji o przyznaniu pomocy.
Podsumowując organ odwoławczy podzielił stanowisko Dyrektora Łódzkiego OR ARiMR wyrażone w decyzji nr [...], iż w sprawie istnieją przesłanki do zastosowania § 20 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia wykonawczego, nakazującego zwrot 100 % kwoty pomocy w przypadku nieuzupełnienia wykształcenia w okresie 3 lat od dnia doręczenia decyzji o przyznaniu pomocy.
Sąd pierwszej instancji wskazał, że wniesienie skargi skutkowało koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji.
Przepisy art. 19 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej: k.p.a.) znajdują zastosowanie m.in. w sprawach dotyczących przyznania pomocy finansowej w ramach m.in. działania "Ułatwienia startu młodym rolnikom" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, oraz zwrotu tej pomocy (zob. w szczególności art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a.)
Ich zastosowanie nie jest bowiem wyłączone przez przepisy ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. 2013.173 tekst jedn.) Wynika to z treści art. 21 ust.1 ustawy.
Z akt sprawy niespornie wynika, iż przyznanie skarżącemu pomocy w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom " nastąpiło na mocy decyzji wydanej przez Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w W. z dnia [...] maja 2009 r. nr [...], nie zaś na mocy decyzji wydanej przez Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego ARiMR o tej samej dacie i numerze jak ww. (co wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji).
Jeśli właściwym do przyznania pomocy o której mowa był Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w W. to pozostawał on właściwy do wydania decyzji ustalającej kwotę płatności uzyskanych przez skarżącego uznanej następnie za nienależną.
Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika z jakich powodów tę ostatnią decyzję wydał "nowy organ "tj. Dyrektor Łódzkiego Oddziału Regionalnego ARiMR. Brak wskazania przyczyn takiego stanu rzeczy powoduje, iż na obecnym etapie postępowania w sprawie nie sposób dociec z jakich powodów organ odwoławczy utrzymał w mocy tę decyzję, zamiast stwierdzić jej nieważność na podstawie art.156 § 1 pkt 1 k.p.a.
Kwestia o której mowa, będzie musiała być wyjaśniona przez organ drugiej instancji (przy ponownym rozpatrywaniu sprawy), co bowiem charakterystyczne nie zajęto wobec niej stanowiska także w odpowiedzi na skargę i to wobec jednoznaczności zarzutu sformułowanego w tej materii.
Sąd podkreślił, iż także z Konstytucji RP (zob. jej art.7) wynika nakaz działania organów administracyjnych na podstawie i w granicach prawa, który oznacza, iż organy te są zobowiązane m.in. do badania z urzędu, czy są właściwe w konkretnej sprawie. Badanie tej właściwości jest wymagane na każdym etapie postępowania, ponieważ w jego trakcie mogą ulec zmianie przepisy określające właściwość, co oznacza że organ w przypadku stwierdzenia w toku postępowania, że jest niewłaściwy miejscowo do rozpatrywania sprawy, powinien przekazać sprawę organowi właściwemu.
Zdaniem Sądu w tym stanie rzeczy za przedwczesną uznać należy potrzebę odnoszenia się do pozostałych zarzutów skargi. Jako podstawę prawną wyroku Sąd I instancji wskazał art.145 § 1 pkt 1 lit. a i c, oraz art. 200 p.p.s.a.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł Prezes ARiMR. Na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a. wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, ewentualnie, w przypadku stwierdzenia, iż istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 176 § 1 pkt 3) p.p.s.a. w zw. z art. 188 p.p.s.a., wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i jego zmianę poprzez oddalenie skargi Beneficjenta w całości. Ponadto wniósł o zasądzenie niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego oraz zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.
Jednocześnie na podstawie art. 176 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.) oświadczył, iż zrzeka się rozprawy.
Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 19 k.p.a. w zw. z art. 21 § 1 w ust. 3 k.p.a. w zw. z art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U. z 2017 r. poz. 2137) w zw. z § 10 rozporządzenia wykonawczego - polegające na błędnym przyjęciu, iż właściwym organem do rozpoznania sprawy z zakresu ustalenia kwoty nienależnie pobranych środków publicznych M. W. z tytułu udziału w ww. działaniu będzie, z uwagi na jego miejsce zamieszkania, Dyrektor Mazowieckiego OR ARiMR, podczas gdy właściwość miejscową organu I instancji do przeprowadzenia postępowania wskazanego powyżej ustala się według miejsca położenia gospodarstwa, a jak wynika z akt sprawy, w skutek nabycia gruntów rolnych w 2009 r. przez Beneficjenta prowadzone przez niego gospodarstwo w większej części na obszarze województwa łódzkiego, wobec czego prawidłowo organy ARiMR ustaliły, iż właściwym do wydania decyzji w przedmiocie ustalenia nienależnie pobranych płatności w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" będzie Dyrektor Łódzkiego OR ARiMR;
art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 19 k.p.a. w zw. z art. 21 § 1 w ust. 1 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. polegające na dokonaniu przez WSA w Warszawie błędnej kontroli legalności działalności administracji publicznej, wynikającej z pominięcia treści decyzji Dyrektora Mazowieckiego. OR ARiMR w W. z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w sprawie zmiany biznesplanu, umowy sprzedaży z dnia [...] września 2009 r. (akt notarialny nr Rep. [...]), umowy darowizny z dnia [...] czerwca 2009 r. (akt notarialnym nr. Rep.[...]) oraz pisma Dyrektora Mazowieckiego. OR ARiMR z dnia [...] września 2009 r. (znak [...]) w konsekwencji czego Sąd nieprawidłowo uznał, iż organem właściwym do rozpoznania sprawy w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie jest Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR, podczas gdy wskazane powyżej dokumenty, znajdujące się w aktach sprawy potwierdzają prawidłowość działania w sprawie ustalenia nienależnie pobranych płatności Dyrektora Łódzkiego OR ARiMR wobec położenia większej części gospodarstwa Skarżącego na obszarze województwa łódzkiego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw, dlatego podlega oddaleniu.
Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany jest granicami skargi kasacyjnej, wyznaczonymi wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie w skardze kasacyjnej naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. NSA uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego rzeczywiście zaistniały.
Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej, wskazując, które normy zostały naruszone. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej i to zarówno dotyczących naruszenia przepisów postępowania jak i zarzutów naruszenia prawa, zauważyć należy, że są one nieuprawnione. Sąd pierwszej instancji prawidłowo uchylił zaskarżoną decyzję Prezesa ARiMR z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom". Jak stanowi art. 19 k.p.a. "organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej". Z kolei właściwość miejscowa w rozpoznawanej sprawie wynika z art. 21 § 1 i 2 k.p.a. oraz § 10 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju wsi z dnia 17 października 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej (...). Z treści przepisu art. 21 § 1 ust. 1 wynika, że "Właściwość miejscową organu administracji publicznej ustala się: ust.
1) w sprawach dotyczących nieruchomości - według miejsca jej położenia: jeżeli nieruchomość położona jest na obszarze właściwości dwóch lub więcej organów, orzekanie należy do organu, na którego obszarze znajduje się większa część nieruchomości". Z kolei § 10 rozporządzenia MRiRW stanowi: "Wniosek o przyznanie pomocy składa się osobiście lub przez upoważnioną osobę, listem poleconym lub pocztą kurierską do dyrektora oddziału regionalnego Agencji, właściwego ze względu na miejsce położenia gospodarstwa". Naczelny Sąd Administracyjny zauważa jednak, że przepis art. 29 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i modernizacji Rolnictwa (Dz. U. 2014, poz. 1438 tj.), w ust. 2 stanowi, że "właściwym w sprawie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych w decyzji, o której mowa w ust. 1, jest organ właściwy do rozstrzygnięcia w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej ze środków publicznych, o których mowa w ust. 1". Z akt administracyjnych sprawy wynika bezspornie, że to Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Warszawie, decyzją z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] przyznał M. W. pomoc finansową w wysokości 50.000,00 zł z tytułu "Ułatwienia startu młodym rolnikom", i to on zgodnie z art. 29 ust. 2 ustawy o Agencji i Restrukturyzacji Rolnictwa winien orzekać o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności. Ma rację Sąd pierwszej instancji, że z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego nie wynika dlaczego Dyrektor Łódzkiego Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją wydaną w dniu [...] lutego 2015r. ustalił skarżącemu kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu ułatwiania startu młodym rolnikom i dlaczego w wyniku odwołania strony Prezes ARiMR decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] utrzymał ją w mocy zamiast stwierdzić nieważność tej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest prawidłowy i nie narusza ani przepisów postępowania ani przepisów prawa materialnego wskazanych w petitum skargi kasacyjnej.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.